1944년 미국 브레턴우즈에서 열린 회의. 이 회의에서 브레턴우즈 체제가 수립되었는데, 

미국 달러화를 금에 고정하고 다른 통화는 달러와 교환 비율에 의해 결정되도록 했다. [사진 세계은행]

1945년 10월, 핵무기로 일본의 무조건 항복을 강제한 직후 열린 미 해군의 날 기념식에서 해리 트루먼 미국 대통령은 전시 동원체제를 해제한 이후에도 미국이 전 세계의 대양과 공중을 통제할 전략적 군사력을 보유할 것이라고 천명했다. 해외 군사기지의 건설 이외에는 어떠한 영토적 야욕도 없다는 그의 말을 영국 외무성의 한 관료는 ‘환상적 억지(fantastic absurdity)’라 꼬집었다. 1947년 세계 어디에 해군을 주둔시킬 것이냐는 한 의원의 질문에 제임스 포레스탈 해군장관의 답은 간명했다. “바다가 있는 곳에는 어디에나.”

통념에 따르면 브레턴우즈 체제와 유엔은 미국이 설계한 ‘자유주의 국제질서’의 초석이고, 트럼프 2.0은 80년 된 이 질서를 파괴하고 있다. 한국 사회 역시 이 서사를 좀처럼 의심하지 않는다. 하지만 전후 질서의 건축자들은 자신들의 구상을 그렇게 부르지 않았다. 이 호명은 1999년에야 국제정치학자 존 아이켄베리 등이 탈냉전 미국 패권을 설명하며 붙인 사후적인 것이다. 미 국무부 역사실조차 브레턴우즈를 대공황기 보호주의와 블록경제의 교훈, 그리고 영국의 제국특혜 철폐라는 미국의 통상 이익으로 설명한다. 그렇다면 전후 질서의 건축자들은 무엇을 지었는가.

전간기엔 기존의 ‘이익 조화’ 신화 깨져

역사학자 E H 카에 따르면 19세기 영국이 관리한 국제질서는 개별 국가의 이익이 국제사회 전체의 이익과 조화된다는 ‘이익 조화(the harmony of interests)’에 대한 믿음 위에 서 있었다. 실제로 그 질서를 떠받친 것은 영국의 군사력과 경제력, 그리고 새로운 시장의 개척이었다. 후발 제국의 부상과 공황 속에서 이익 조화는 약자들을 배제함으로써만 유지되는 ‘신화’가 되었고, 대공황으로 최종적으로 폐기되었다. 흔히 대공황의 비극은 “영국은 할 수 없었고 미국은 하려 하지 않았다”는 경제사학자 찰스 킨들버거의 진단으로 요약된다. 그러나 미국의 국제주의자들은 이미 이 붕괴를 영국을 대체하는 미국판 이익 조화를 수립할 역사적 기회로 인식했다.

그 대표가 1941년 초 국무부 국제경제담당 차관보로 입각한 딘 애치슨이다. 그는 미국의 영역을 아메리카 대륙에 국한시키려는 고립주의자들의 ‘아메리카 요새론’이 파시즘의 침공을 유도하는 자살행위에 다름 아니며, 아메리카 대륙에 갇힌 미국은 민주주의와 자본주의를 심각한 훼손 없이 존속시킬 수 없다고 경고했다. 종전 후에야 전후 처리를 시작한 1차 대전의 실패를 교훈 삼아, 애치슨을 위시한 국제주의자들은 미국이 공식적으로 중립이던 진주만 이전부터 전후 질서를 구상했다.

같은 해 2월, 무기대여법을 둘러싼 논쟁이 한창일 때 언론인 헨리 루스는 ‘미국의 세기(the American Century)’를 발표해 이 국제주의에 복음을 입혔다. 미국보다 더 큰 영향력을 지닌 세력이 없는 현실에서 “국제환경이 미국체제의 성장에 적합하지 않다면 이는 결국 미국의 책임”이라는 것이다. 그가 제시한 미국 세기의 과제는 공해의 자유와 잠재적 중국시장을 포함한 자본주의의 전 세계적 확장, 과학기술의 전파, 인도주의적 지원, 그리고 미국적 이념의 세계화였다. 미국의 이념과 제도에 따라 세계를 조직한다는, 복음주의적 미국주의의 선언이었다.

애치슨이 외교의 현장에서, 루스가 공론의 장에서 미국의 세기를 역설하는 동안 이를 구체화한 것이 미국외교협회(CFR)의 ‘전쟁과 평화 연구’다. 나치 독일이 서유럽을 점령한 1940년 9월 해당 연구의 경제금융연구그룹은 독일 점령지 이외의 전 세계에서 미국이 주도권을 확립할 것을 제안했고, 1941년 여름에 이르면 미국이 통제해야 할 ‘대영역(the Grand Area)’은 세계경제 전체가 된다. 독일과 일본의 ‘생존영역’이 지역적 자급자족권이었던 반면, 미국의 대영역은 처음부터 전 세계적이었고 그 안에 반자본주의 체제가 들어설 자리는 원천적으로 없었다. 미국의 국익이 곧 세계 모든 국가의 이익이라는, 미국판 이익 조화의 원칙이 등장한 것이다.

브레턴우즈는 대영역의 경제적 설계도였다. 차별관세에 기반한 영국의 제국적 경제질서, 즉 오타와 체제(Ottawa System)는 개혁과 통합의 대상이었고, 일본의 대동아공영권은 용납될 수 없었다. 후자를 둘러싼 갈등은 결국 진주만으로 귀결되었다. 대서양헌장과 영미 상호원조협정, 브레턴우즈 협정을 통해 미국이 추구한 것은 헨리 모겐소 재무장관의 표현대로 “국제무역과 투자가 기업가 원칙에 따라 기업가에 의해 이루어지는 세계”였다. 역사학자 찰스 메이어가 ‘생산성의 정치’라 부른 이 신조는, 전쟁을 통해 대공황을 극복한 미국 자본주의의 자신감에 근거한 것이었다. 다만 국제무역기구(ITO)가 미 의회의 반대로 무산되었듯, 대영역의 논리가 미국 내에서 순조롭게 수용된 것은 아니었다.

유엔도 다르지 않다. 프랭클린 D 루스벨트의 원래 구상은 강대국이 세계를 치안하는 ‘네 경찰관’이었고, 그는 이것이 ‘명령에 의한 평화’임을 뱌체슬라프 몰로토프 소련 외무장관에게 인정하기도 했다. 1944년 초에는 전 세계에 미군 기지를 건설하는 계획도 승인했다. 거부권은 상원의 비준을 위한 필수 장치였고, 유엔에 대한 국내적 지지는 아메리카 대륙에 대한 미국의 독점적 통제를 조건으로 했다. 주권평등과 불간섭 원칙도 미국의 시혜가 아니라 중남미 약소국들이 1933년 몬테비데오 범미주회의에 이르기까지 제국주의에 맞서 투쟁한 결과였다. 국제정치전문가 마르코스 토리뉴의 표현대로 20세기 중반의 자유주의 국가들은 “민주적인 만큼이나 제국주의적”이었고, 미국은 1960년 유엔총회의 식민지 독립 부여 선언에 영국 등과 함께 기권했다.

역설적이지만 종전 직후 미국의 문제는 압도적인 힘이었다. 영국조차 브레턴우즈가 전제하는 정상적인 통화와 무역 질서에 참여할 여력이 없었고, 핵무기를 공동 관리할 의지가 없는 미국과 독자 핵 개발을 포기할 수 없는 소련의 대립은 안보리를 마비시켰다. 대영역은 분열되었고 그 비용에 대한 국내적 동의는 취약했다. 마셜 플랜이 세계 자본주의 재건이 아니라 공산주의 위협 대응을 명분으로 의회를 통과했듯, 전후 질서 구상은 봉쇄와 반공의 명분으로만 제도화될 수 있었다. 서구와 일본을 중심으로 한 대영역의 재건은 한국전쟁을 계기로 상당 부분 실현된다.

이 역사를 자제와 다자주의, 상호침투적 패권으로 재구성한 것이 탈냉전의 자유주의 국제질서론이다. 그러나 독일·일본과의 동맹은 미국의 군사점령 아래에서 맺어진 것이었고, 유럽과 달리 동아시아의 동맹은 쌍무적이었다. 한·미, 미·일은 물론 나토 역시 자제나 다자주의가 아니라 안보와 통제라는 지극히 현실주의적 논리로 구상되고 운영되었다. 공간을 넓히면 그 자유주의적 성격은 더욱 제한적이다. 국제정치학자 마이클 마스탄두노가 지적하듯, 미국은 중남미에서는 제국이었고 중동과 아프리카에서는 전통적인 강대국이었으며, 서구에서만 제한적으로 자유주의적인 패권이었다.

한·미 동맹 맹신 말고 냉혹한 현실 봐야

트럼프는 일탈이 아니다. 미국 패권은 태생부터 국익을 국제사회의 이익과 조화시키고, 주권과 제국의 논리를 조화시키며, 상대적 쇠퇴를 관리하기 위해 끊임없이 규칙을 바꿔야 하는 ‘국익-주권/제국-수정주의’의 딜레마를 안고 있었다. 닉슨 정부가 트리핀 딜레마 앞에서 고정환율제를 포기한 것이 이를 방증한다. 진주만 공습으로 무력화되어 고립주의로 비판받았던 1940년의 ‘미국 우선주의’ 역시 아메리카 대륙에 대한 미국의 지배를 포기한 적은 없었다. 트럼프의 미국 우선주의는 대영역의 비용을 거부하는 ‘아메리카 요새론’의 귀환이고, 지금의 미국은 공공재는커녕 동맹에게 클럽재조차 제공하지 않으며 동맹을 약탈하는 수정주의 국가이다.

트럼프 2.0의 거래 중심적, 수탈적 동맹 정책은 한국의 생존과 발전을 미국과의 동맹에 의존해 온 관성에 심각한 재검토를 요구한다. 그러나 미국이 더 이상 우리가 알던 미국이 아니라는 탄식으로는 부족하다. 한국에 필요한 것은 자유주의 국제질서의 복원을 기다리는 일이 아니다. 동맹이 처음부터 권력정치의 산물이었다는 냉정한 인식에서 출발해 한·미 동맹을 대외정책의 기조로 삼아 온 한국 자신의 ‘미국 우선주의’를 넘어서는 국익의 계산이 필요하다. 전간기의 진짜 교훈은 이익 조화의 신화가 무너질 때 무엇이 남는가였다. 지금 무너지고 있는 것은 질서가 아니라 그 신화이다.

ㆍ오타와 체제(1932년)=대공황에 대응해 캐나다 오타와에서 열린 제국경제회의를 통해 구축된 특혜무역 체제. 영국과 자치령·식민지 사이에는 상호관세혜택을 주고 역외 국가에는 차별적 관세를 적용해 제국 내부의 경제적 결속을 강화하려 했다.

ㆍ몬테비데오 범민주회의(1933년)=우루과이 몬테비데오에서 열린 제7차 범미주회의다. 미국을 비롯한 미주 국가들이 국가 간 법적 평등과 주권 존중, 상호 불간섭 원칙을 채택했다. 특히 타국의 내정과 외교에 간섭할 권리가 어떤 국가에도 없다는 원칙을 국제적으로 확인했다.

ㆍ트리핀 딜레마=1960년 전후 경제학자 로버트 트리핀이 제기한 브레턴우즈 체제의 구조적 모순. 세계경제가 성장하려면 기축통화인 달러가 충분히 공급돼야 하지만, 달러를 많이 풀수록 달러의 가치와 금 태환 능력에 대한 신뢰가 약해진다는 것이다.

이혜정 중앙대 정치국제학과 교수. 중앙대 교수이자 국제정치학자. 연구 관심사는 미국 외교, 국제관계이론, 한반도 국제관계사다. 최근 저작으로는 『자유주의 국제질서와 중국, 그리고 미국 패권』(공저, 2025), 『트럼프의 귀환』(2025), 『한반도 국제관계사의 재인식』 (공저, 2021) 등이 있다.

[출처:중앙일보, 고정애 기자] https://www.joongang.co.kr/article/25476484