동아시아연구원(원장 손열)은 우크라이나 사태의 안보적 함의와 바이든 정부의 2022년 대북 정책에 대한 전망을 논의하기 위해 앤드류 여(Andrew Yeo) 브루킹스 연구소(Brookings Institution) 한국 석좌(미국 가톨릭대학교 교수)와 대담을 진행했습니다. 여 교수는 미국이 러시아-우크라이나 전쟁을 계기로 권위주의에 대항하는 민주주의 국가들의 연대 공고화에 성공했다고 평가합니다. 그러나 다른 한편, 본 사태로 인해 대북 이슈가 미국의 우선순위에서 밀렸다고 분석하며, 북미대화 재개의 동력을 얻기 위한 방안으로 대북제재 완화를 제시합니다. 아울러, 향후 한미동맹 차원에서 윤석열 차기정부가 대통령 집무실을 용산 국방부 청사로 이전하기에 앞서 미국과 충분한 조율을 마쳐야 할 것이라고 강조합니다.   연구원은 서구 지식계가 대북 전략 및 북한 연구를 주도하고 있는 현실을 극복하고 보다 균형 있는 북한과 한반도 문제 연구 및 통일전략과 동아시아전략을 복원하고자 통일부 후원으로 영문 웹저널 를 운영합니다. 본 웹저널은 매달 1회 저명한 북한 전문가 1인을 인터뷰하여 북한 문제에 관한 시의적절한 분석을 제시합니다.         interviews leading North Korea experts for timely analysis on North Korea once a month. For this month, we invited Andrew Yeo (SK-Korea Foundation Chair in Korea Studies, Brookings Institution; Professor, Catholic University of America) to analyze the implications of the Russia-Ukraine war on East Asia and discuss prospects for the Biden and Yoon administrations’ North Korea policies. While the Ukraine crisis has distracted the world from North Korea, Professor Yeo claims that its weapons development remains a grave concern for the U.S. and its allies. In this regard, he discusses the potential of sanctions relief in inducing North Korea to return to the negotiation table. Professor Yeo further discusses the U.S. response to the South Korean presidential elections — while the pro-U.S. Yoon administration may be conducive for strengthening the ROK-U.S. partnership, he emphasizes that it will not blindly give in to U.S. demands. Finally, Professor Yeo notes that U.S.-ROK military coordination is a key precondition for the relocation of the presidential office and other security matters.   The interview is comprised of three parts – “Part I: Russia-Ukraine War and East Asia,” “Part II: Biden Administration’s North Korea Policy in 2022,” and “Part III: Policy Recommendations for the New South Korean Government.”   I. The Russia-Ukraine War and East Asia: “Never waste a good crisis” The Russia-Ukraine War attests to the idea that “military coercion and invasion are a reality.” Defense and deterrence are still highly relevant in terms of international security. Professor Yeo states that “the Biden administration has done very well in rallying allies and partners around the world,” not only in Europe, but also in Asia. He claims that “the Biden administration has taken advantage of the Ukrainian situation to try to strengthen its allies and partners and sustain the order it prefers, which is a liberal international order.”   II. Implications of the War on U.S.-China Relations: “Xi Jinping is in a bad spot” Professor Yeo says that “Beijing did not expect an all-out invasion ... and fell into wishful thinking that Russia would only compel and threaten Ukraine, but not actually engage in a full-scale invasion of a sovereign country, which Beijing also supports.” “So we find Xi Jinping on this defensive, where it has to weigh and calculate its relationship with the West, with the U.S. and the EU on one hand and Russia with the other.” In other words, “Beijing is learning what it means to be isolated from the international community, especially the West.”   III. Biden’s North Korea Policy in 2022 Professor Yeo casts doubts on the effectiveness of sanctions, stating that “North Korea has imposed its own sanctions with the border lockdown due to the pandemic and that's had a stronger effect in terms of closing off North Korea from the rest of the world than any UN or U.S. sanctions.”   He claims that the “U.S. should counterintuitively actually think about releasing some of the sanctions and trying to draw North Korea out of its shell.” In order to enhance security on the Korean Peninsula, Professor Yeo suggests that “engagement or dialogue” is necessary. “It wouldn’t be a huge loss to offer some level of sanctions relief in return (for engagement).”   IV. U.S. Viewpoint on the South Korean Presidential Elections “At a broad level, Americans, particularly policymakers in Washington including the Biden administration, are happy with the election outcomes.” Provided that the Biden administration aims to “establish standards and rules that can persist down the road,” it sees Yoon as “a partner to work with and establish common standards and rules that can establish a rules-based order for the region.” However, he notes that this does not necessarily entail full South Korean compliance to U.S.-led initiatives in the Indo-Pacific. While the Yoon administration will be more vocal towards China, it will still maintain friendly relations in order to secure economic ties.   V. ROK-U.S. Consultation Required for the Relocation of the Presidential Office The Yoon administration has been keen on moving the presidential office from the Cheongwadae (Blue House) to Yongsan, where the Ministry of National Defense is located. Professor Yeo notes that this requires “coordination between the U.S. and South Korean militaries for command and control.” Whether the Yoon administration’s decision to relocate can garner U.S support “remains to be seen.” ■   ※ Please cite accordingly when referencing this source.   VI. Biography   ■ Andrew Yeo_ SK-Korea Foundation Chair in Korea Studies at Brookings Institution’s Center for East Asia Policy Studies. He is also a professor of politics and director of Asian studies at The Catholic University of America. His most recent book publication is State, Society and Markets in North Korea with Cambridge University Press. Yeo received his doctorate in government from Cornell University, and bachelor's in psychology and international studies (magna cum laude) from Northwestern University.     ■ Typeset by Seung Yeon Lee,Research Associate     For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

2022년 2월 24일, 2차 세계대전 이후 유럽 내 최대 규모의 포격과 미사일 공격을 우크라이나 동부, 남부, 그리고 북부 3면에서 일제히 퍼부으며 러시아의 우크라이나 침공이 시작됐다. 푸틴(Vladimir Putin) 러시아 대통령이 돈바스 지역 도네츠크인민공화국(Donetsk People’s Republic: DPR)과 루간스크인민공화국(Luhansk People’s Republic: LPR)의 독립을 승인하고 평화유지군 활동을 시작하겠다고 발표한 지 이틀만이고, 올라프 숄츠(Olaf Scholz) 독일 총리와 정상회담을 하며 우크라이나 접경지대의 러시아군을 철수하기 시작했다고 밝힌 지 9일 만이다. 군사훈련을 빌미로 작년 4월과 11월, 10만 명이 넘는 대규모 병력을 국경지대에 위협적으로 배치하며 구소련 국가들의 나토(North Atlantic Treaty Organization: NATO) 신규가입 중단과 동유럽, 코카서스, 중앙아시아 지역에서 나토의 군사 행위 중단을 요구해온 러시아는 결국 우크라이나에서 전쟁을 선택했다.[1]   우크라이나 위기가 고조된 작년 11월부터 국내외 유수의 정책연구 기관들은 푸틴의 의도와 전략적 계산, 향후 전망, 그리고 그 동북아적 함의에 대해 많은 분석을 내놓았다.[2] 그러나 이번 위기를 러시아에 대한 미국과 나토의 확장 억지(extended deterrence) 전략 실패로 보고 그 원인과 함의를 논의한 연구는 드물다. 본 이슈브리핑은 이번 우크라이나 사태가 동아시아에 주는 함의를 미국의 억지력 약화 차원에서 살펴본다. 최근 국제안보이론에서 논의되는 “기정사실(fait accompli)화” 전략과 “징벌실행력(feasibility of punishment)”에 초점을 맞추어, 러시아가 2014년 크림반도 병합에 이어 이번에도 “확전 사다리(Escalation Ladder)”[3] 의 몇 단계를 뛰어넘는 과감한 도발에 나설 수 있었던 배경을 설명하고, 이번 미국의 대러시아 억지 실패가 동아시아에서 중국과 북한의 오판으로 이어질 가능성에 대해 살펴본다.   I. 러시아의 기정사실화 전략과 억지 실패   이번 우크라이나 사태는 몇 가지 측면에서 2014년 크림반도 병합과정을 상기시킨다. 당시에도 푸틴은 군사력을 통한 문제해결을 시도하지 않을 것이라 강조했으나, 크림반도 내 친러 분리주의 세력이 세운 불법 정부를 이용해 주민투표를 거쳐 크림지역을 병합했다. 그 과정에서 러시아군이 분리세력의 편에 서서 우크라이나 정부 주요시설, 공항, 군기지 등을 장악했음에도 불구하고, 이를 현지 주민들이 무장한 병력이라고 주장했다.[4] 우크라이나 나토 가입 문제로 불거진 이번 위기에서도 러시아는 무력 사용의 배제와 협상에 의한 문제해결을 강조하고 병력을 철수시키는 모습까지 연출하다 기습적으로 돈바스 지역 내 분리주의 세력들을 독립 국가로 승인하며 평화유지를 명목으로 러시아군을 우크라이나 영토로 진입시켰다.   푸틴의 이런 행보는 미어샤이머가 이야기한 “제한적 목표 전략(limited aims strategy)”에 해당한다. 적의 영토 중 일부만을 기습적으로 점령하여 전면전을 피함으로써 피해를 최소화하는 반면, 상대방이 이에 대응하기 위해서는 많은 희생을 요구하는 소모전을 치르게 만드는 전술이다.[5] 알트만(Dan Altman)은 이를 “기정사실화 전략”이라고 부른다. 1918년부터 2018년 동안 영토문제를 둘러싼 국제분쟁 151개 사례를 연구한 논문에서 그는 2차 세계대전을 기점으로 적국 영토 전체의 점령을 목표로 하는 분쟁은 급격하게 감소했고, 이러한 경향은 1975년 이후 더욱 뚜렷하게 나타났다고 주장한다. 예를 들어, 전체 151개 분쟁 사례 중 39%가 ‘사람이 살지 않는 지역’에 대한 점령 시도였고, 41%가 ‘상대 정규군이 방어하지 않는 지역’에 대한 공격이었는데, 이를 시대별로 구분하여 살펴보면, 각각의 비율이 1980년 전까지는 28% 대 31%였다가, 그 이후부터는 둘 다 60%로 급증한다. 이는 푸틴의 기정사실화에 의한 현상변경 시도가 21세기 국제분쟁에서는 상당히 일반적인 현상이 되어가고 있음을 의미한다.[6]   방어국이 레드라인을 설정하고 억지 태세를 갖추고 있을 때 도전국이 이 같은 기정사실화 전략을 구사하면 방어국은 대응책을 마련함에 있어 상당히 큰 부담을 느낄 수밖에 없다. 예를 들어, 1948년 베를린 봉쇄위기 당시 소련은 베를린으로 통하는 도로를 봉쇄하고 이를 지키는 “인계철선(tripwire)” 병력을 배치하여 미국, 영국, 프랑스가 서베를린에 대한 관할권을 포기하도록 압박했다. 이때, 미국은 공중으로 보급품을 보내는 묘수를 써 소련의 레드라인을 무력화시켰다. 소련 입장에서 이를 막으려면 서방 연합군의 수송기를 격추시켜야만 했기 때문에, 전면전을 불사하는 각오 없이 그러한 조치를 하기 어려웠다. 알트만은 도전국이 이런 기정사실화 전략을 취할 때 방어국이 도전국의 현상변경 시도를 처벌하고자 하는 ‘의지’를 얼마나 강하게 가지고 있느냐는 더 이상 중요한 문제가 아니게 되고, 도전국의 “계산된 군사력 사용에 대한 (방어국의) 보복위협(threats to retaliate for clear-cut uses of forces)”이 결정적인 변수로 작용한다고 주장한다.[7]   II. 억지실패의 원인: 징벌실행력의 부재   기정사실화 전략은 도전국의 입장에서 방어국의 억지 태세를 우회할 수 있는 방법을 제시한다. 그런데 이를 방어국 입장에서 뒤집어 생각해 보면, 결국 세밀하게 계산된 도전국의 현상변경 시도에 대응할 수 있는 적절한 징벌 능력을 방어국이 보유하고 있는가의 문제로 귀결된다. 알트만의 연구결과를 기준으로 생각해 볼 때, 억지 실패는 대부분 방어국이 현상을 유지하고자 하는 ‘의지’가 약하기 때문에 발생하기 보다는, 방어국의 억지 태세를 교묘하게 우회하여 도발하는 도전 행위를 징벌할 수 있는 정교한 대응 ‘능력’을 방어국이 보유하고 있지 못하기 때문에 일어난다.   최근 연구는 바로 이 ‘능력’을 “집행력(ability to follow through)”[8] 혹은 “징벌실행력(feasibility of punishment)”[9] 이라고 부른다. 방어국이 이 능력을 갖추기 위해서는 군사적 차원(military feasibility)에서 “신속투사능력”과 정치적 측면(political feasibility)에서 “정책실행력”이 필요하다. 즉, 방어국이 설정한 레드라인에 매우 근접해 있으나 명백하게 그 선을 넘었다고 보기는 어려운 회색지대 영역에서 도전국이 현상변경을 시도할 때, 이를 그 도발 수준에 부합하는 효과적인 징벌수단을 사용하여 신속하게 격퇴할 수 있는 ‘전력투사능력(power projection capability)’과, 이같은 위기 고조 행위에 대해 국내정치적 반대를 극복하고 격퇴정책을 즉각 집행할 수 있는 ‘정치력’이 있어야만 방어국은 안정적인 억지력을 유지할 수 있는 것이다.   신속투사능력과 정책실행력 가운데 한가지라도 결여하고 있을 때 방어국은 억지 전략 구사 단계에서 공언한 ‘용납하기 어려운(unacceptable) 비용’을 억지 실패 이후 도전국에 실제로 부과할 수 없게 된다. 이 경우 도전국은 기정사실화 전략을 구사해도 아무 비용을 지불하지 않게 되므로 목표로 했던 전략자산을 쉽게 차지할 수 있다. 따라서, 만약 안보위기가 더욱 심각한 문제로 악화하지 않도록 방어국이 억지 전략을 구사하는 과정에서 신속투사능력과 정책실행력에 문제가 있다는 신호를 도전국에게 보내게 되면, 도전국은 보다 대담하게 현상변경 시도에 나설 수 있게 된다.   이번 우크라이나 전쟁도 이런 차원에서 설명이 가능하다. 바이든(Joe Biden) 미 대통령은 세차례 푸틴에게 강력한 경고 메시지를 보냈다. 러시아의 우크라이나 침공은 미국의 “강력한 경제적 조치 및 기타 조치들(strong economic and other measures)”을 야기하게 될 것이고,[10] 미국과 동맹국의 “신속하고, 혹독하며, 연대된 대응(swift, severe, and united response)”에 직면하게 될 것이며,[11] “단호한 대응에 따라 신속하고 심각한 비용(respond decisively and impose swift and severe costs)”을 지불하게 될 것[12] 이라고 분명히 경고했다. 이는 명백히 미국이 러시아의 우크라이나 침공을 막기 위해 억지 전략을 사용했음을 보여준다.   이같이 국가수반이 공식석상에서 여러 차례 반복하여 레드라인을 설정하는 경우, 차후에 이를 번복할 때 높은 “청중비용(audience cost)”를 치르게 되기에 이는 억지 실패 시 방어국의 징벌 의지를 강화하는 효과가 있다. 특히, 선거에 의해 행정부의 수장이 되는 민주주의 국가의 리더가 높은 청중비용을 의도적으로 부과할 때, 그 위협의 신뢰성은 제고되고, 억지 전략 성공 가능성은 높아진다[13]. 이런 측면에서 바이든 대통령도 러시아의 우크라이나 침공을 억지하기 위해 나름 최대한의 노력을 기울인 것이라 평가할 수도 있다. 중간선거를 앞두고 이번 우크라이나 사태의 미국 내 경제적 파장을 최소화해야 하는 상황에서 실제 바이든 행정부가 선택할 수 있는 정책적 대안이 많지 않았기 때문이다.[14]   그렇다면 푸틴은 왜 바이든의 경고를 무시하고 우크라이나 침공에 나선 것인가? 앞서 언급한 많은 보고서들은 우크라이나에 걸려있는 러시아의 지정학적 안보이익이 매우 크고, 국제경제제재와 코로나19의 여파로 지지율이 계속 하락하는 푸틴에게 분위기 반전을 통한 국내지지 회복이 절실하며, 러시아 강대국화를 추구하는 푸틴 입장에서 미국과 나토에게 러시아의 존재감을 부각시킬 필요가 있었기 때문이라고 대답한다. 그렇다면 러시아의 우크라이나 침공은 불가피한(overdetermined) 사건인가? 푸틴의 의지가 매우 강했기 때문에 미국이 어떤 정책을 펼치든지 간에 러시아의 우크라이나 침공은 막을 수 없었던 것인가?   징벌실행력 관점에서 이번 사태를 살펴보면 꼭 그런 것 같지 않다. 첫째, 바이든 행정부는 군사력 사용 카드를 일찌감치 배제했다. 최초로 러시아에 선명한 경고 신호를 보낸 2021년 12월 9일, 나토 연합국과 상관없이 단독으로 미군 병력을 배치하여 러시아의 침공을 억지할 계획이 있느냐는 기자들의 질문에 대해 바이든은 “고려하고 있지 않다(not on the table)”라며 분명히 선을 그었다.[15] 우크라이나의 방어가 미국에게는 중요한 국가안보이익이 걸린 문제가 아니고, 미국 국내정치적으로 해외파병을 지지하지 않는 분위기가 만연하며, 바이든 스스로 군사적 개입주의를 지속적으로 반대해 온 이력이 있다는 점 모두 무력을 통한 문제해결을 일찌감치 포기하게 만드는 중요한 이유가 되었을 것이다.[16] 바이든 스스로는 세계적 군사대국인 러시아를 상대로 한 미군 파병이 “세계대전(world war)”으로 비화될 수 있음을 우려하기 때문이라고 밝혔다.[17] 이런 맥락에서 바이든 행정부의 결정은 여러 차원의 신중한 고려를 바탕으로 한 것이라 평가해 볼 수 있지만, 이는 러시아에 대한 미국 정부의 전략적 모호성을 버리는 결과를 초래했다.[18] 미국 스스로 대러 억지력 강화에 필요한 신속투사능력을 가지지 않겠다고 공언한 셈이다.   둘째, 우크라이나에 러시아 침공을 막거나 효과적으로 보복할 수 있는 군사적 수단을 지원하지 않았다. 러시아가 우크라이나를 침공하기 이전 지난 두 달 동안 발표된 보고서들을 보면 러시아는 국경지역에 근접항공지원공격기 Su-25SM, 전략폭격기 Tu-22M, S-400 지대공 미사일을 배치하며 러시아 육군의 군사작전 이전에 대규모 포격 및 공군력 지원이 있을 것임을 예고했다[19]. 또한 우크라이나는 이에 대비한 전력이 부재하기 때문에 미국과 나토가 신속히 방공, 대전차 및 대함 무기를 포함한 다양한 무기체계를 지원해야 한다고 강조했다.[20] 사실 이러한 정책제언은 2014년 크림반도 병합 이후에 이미 여러 차례 제기된 바 있으나, 미국 정부는 그것이 러시아를 자극할 수 있고, 우크라이나에 지원한 군사기술이 러시아로 흘러 들어갈 수 있으며, 우크라이나가 첨단무기들을 운용할 능력이 부재하다는 등 다양한 이유로 계속해서 대 우크라이나 무기지원을 정책으로 채택하지 않았다[21]. 이에 대해 빈드먼(Alexander Vindman) 전 미 백악관 국가안보회의(National Security Council: NSC) 유럽국장은 우크라이나가 미국의 첨단무기들을 제대로 활용하기 어려웠다는 것이 사실이라 해도 그러한 무기의 존재 자체가 러시아의 셈법을 바꾸어 놓았을 것이라 지적한다(Vindman 2022).   셋째, 바이든 행정부는 집권 이후 계속해서 정치력의 부재 문제를 노출해왔다. 1월 20일 여론조사 결과 바이든 행정부의 지지율은 43%로 조사되었고, 정부 정책에 대한 강한 불만도 36%에 이르는 것으로 집계되었는데, 이는 진보진영으로부터는 변화가 너무 더디고 보수진영으로부터는 미국적 가치에서 벗어나 극단적 좌로 치우쳐 있다는 비난을 동시에 받고 있기 때문인 것으로 보인다[22]. 코로나19 예방접종률을 올리는데 집중한 방역대책이 오미크론 변이바이러스의 유행으로 무력화되고, 야심차게 추진한 대규모 사회복지프로젝트인 “더 나은 재건(Build Back Better)”이 같은 민주당 상원의원 두 명의 반대에 막혀 진전을 보지 못하는 가운데 대통령은 이들을 설득하는 데 계속 실패하고, 대선국면에서부터 보인 말실수들이 공중파에 의해 반복적으로 보도되며 국민들 절반이 고령 대통령의 정신적 건강을 우려하는 조사결과도 나타나는 가운데, 바이든 행정부에 대한 미국인들의 불만이 가중되고 있다[23]. 결정이 더디고 추진력도 약하다고 평가받는 바이든 정부의 낮은 정책실행력을 푸틴이 얼마나 중요한 문제로 여기는지 과학적으로 검증하기는 어려우나, 이것이 미국 억지 태세 전반의 신뢰도를 떨어뜨리는 요인이 되는 것은 분명하다.   따라서 바이든 행정부가 러시아의 우크라이나 침공을 막기 위해 기울인 억지력 강화 노력들은 러시아의 기정사실화 전략 추구를 막는 징벌실행력 구비의 측면에서는 뚜렷한 한계를 보이는 행보였음을 알 수 있다. 그런데 미국이 억지 전략을 구사하고 있는 곳은 우크라이나에 국한되어 있지 않다. 따라서 이번 사태를 통해 부각된 미국 억지력의 한계는 미국이 원하든 원하지 않든 다른 지역에서 미국과 대치상태에 있는 잠재적 도전국들에게 중요한 변화로 인식될 수밖에 없다.   III. 억지실패 이후: 중국, 북한, 그리고 미국   이번 우크라이나 사태가 동아시아 국가들에게 주는 함의는 무엇일까? 우선 중국이 이번 사태를 바라보며 대만을 생각하게 될 것은 자명하다. 우크라이나가 나토 가입을 본격적으로 추진했듯 대만이 중국이 레드라인으로 설정한 독립을 선언하게 될 때 중국 정부는 어떻게 대응할 것인가? 지난 2014년 크림반도 병합과 같이 이번에도 러시아가 신속히 전략적 목표를 달성하고, 이에 나토와 서방 국가들이 단호한 대응을 하지 않음으로 인해 푸틴의 기정사실화 전략이 그대로 새로운 현상(status quo)이 되어버린다면, 중국 역시 대만에 대해 러시아의 우크라이나 침공을 답습한 방식을 시도할 가능성이 높다[24]. 예를 들어, 대만 영토 주변부에 있는 동사군도, 펑후 제도, 혹은 마쭈 열도 등의 섬을 먼저 점령하는 기정사실화 전략을 펼칠 수 있다[25].   북한 역시 중국과 유사한 해석을 내릴 수 있다. 특히, 바이든 행정부 정책실행력의 한계는 단기간에 극복될 수 있는 문제가 아니므로, 북한 입장에서는 한반도에서 자국의 전략적 목표와 협상력 제고를 위해 더욱 과감한 도발에 나설 가능성이 높다. 물론 대만과 달리 한국에는 북한이 기정사실화 전술을 동원하여 전면전을 피하면서도 성공적으로 기습 점령할 수 있는 지역이 거의 없다. 그러나 미국이 약화된 징벌실행력의 문제로 강력한 군사적 보복에 나서지 않을 것이라는 확신이 들면, 내부단결과 고도화된 북한 군사력 과시를 위해 이전과는 질적으로 다른 무력 도발을 감행할 수도 있다. 예를 들어, 대륙간탄도미사일 발사 시험, 추가 핵실험, 연평도와 같은 도서지역에 대한 포격 공격, 천안함 혹은 푸에블로호와 같은 해상 경계 자산에 대한 공격 또는 나포 감행 등의 카드를 사용할 수도 있다. 북한이 이같이 위협적인 도발에 나선다고 해도, 이미 고강도 경제제재를 받고 있는 북한에게 미국이 추가로 가할 수 있는 보복 수단은 많지 않다.   그러나 대만과 한국은 우크라이나와 다르다. 비교를 위해 단순히 군사비 지출만 따져보면 2020년 기준으로 미국이 7조 7천억, 중국이 2조 5천억, 러시아가 6백억, 한국이 4백 5십억, 대만이 1백 2십억, 우크라이나가 6십억 정도를 사용한 것에서 보듯, 상기 6개국이 대략 77 : 25 : 6 : 4.5 : 1.2 : 0.6의 국력배분을 보인다.[26] 물론 러시아와 우크라이나의 군사력 격차보다 중국과 대만의 격차가 더 크다고 볼 수도 있으나, 대만은 미국의 9번째로 큰 무역파트너(우크라이나는 67번째)이고 글로벌가치사슬에서 핵심적 위치를 차지하고 있다. 우크라이나가 나토의 동맹국이 아니듯 대만도 미국의 공식동맹은 아니지만, 우크라이나와 달리 대만에 대해서 미국은 대만관계법(Taiwan Relations Act)이라는 독특한 장치를 두고 전략적 모호성을 유지하고 있다(Haas 2022/02/22). 반면, 한국은 미국의 군사동맹국으로 미군 주둔기지가 있고, 각종 첨단 정보자산, 방공체제, 및 신속투사능력을 가지고 있다. 아울러, 피그만 침공의 재앙적 결과가 이후 쿠바미사일위기 전개과정에서는 케네디(John F. Kennedy) 행정부가 확고한 대응의지를 가지도록 했듯이, 우크라이나 사태에서 억지실패는 인도-태평양지역에서 미국이 더욱 단호하게 대응하는 결과를 야기할 수도 있다.[27] 무엇보다 미국의 억지력을 제외한 대만과 한국 자체 역량만 보아도 우크라이나와 비교할 수 없는 신속투사능력과 정책실행력을 유지하고 있다.   문제는 중국과 북한이 미국 동맹체제가 동아시아에서 가지는 억지력의 크기를 정확히 파악하고 있는가 하는 점이다. 따라서 이번 우크라이나 사태로 확인된 동유럽 내 미국과 나토의 약한 억지력을 기준으로 미국 동맹체제가 동아시아에서 유지하고 있는 억지력을 오판하여 중국과 북한이 대만과 한반도에서 무모한 도발에 나서지 않도록 명확한 신호를 보내는 것이 중요하다. 이런 맥락에서 한국은 지역 내 미국 동맹국들과 협력하여, 중국과 북한이 추진할 가능성이 있는 기정사실화 전략의 시나리오를 상정하고, 각각의 도발 수준에 맞는 징벌실행력을 구비한 뒤 이를 공개적으로 노정하는 노력을 기울여야 한다.   이와는 별도로, 향후 우크라이나 내 러시아의 군사작전이 얼마나 성공을 거두느냐도 이후 중국과 북한의 군사전략에 매우 큰 영향을 미칠 수밖에 없다. 군사비 지출면에서 러시아의 십분의 일 수준에 불과한 우크라이나가 예상보다 훨씬 더 잘 러시아의 침공을 막아내고 있는 가운데, 봄이 와 눈이 녹는 해빙기가 되면 악명높은 라스푸티차 속에서 러시아의 기갑병력의 진군은 더욱 어려워지고 주요 거점지역에서 시가전도 소모전 양상을 띌 수밖에 없다(Wasielewski and Jones 2022, 10). 즉, 억지의 실패가 반드시 방어의 실패로 이어지지는 않을 가능성이 높고, 러시아는 엄청난 비용을 지불하고도 결국 목표했던 것을 제대로 달성하지 못할 수도 있다. 그렇게 되면 이번 사태를 주시하고 있을 중국이나 북한도 섣부른 도발에 나서기가 어려워질 것이다. 우크라이나 사태가 “지구 반대편 남의 나라 일”[28]이 아닌 것만은 분명한 셈이다. ■       [1] Sullivan, Becky. 2022. “Russia’s at war with Ukraine. Here’s how we got here.” NPR, February 24; 박정호, 정민현, 강부균. 2022. “우크라이나 위기와 러·미 갈등: 주요 쟁점과 시사점.” 『KIEP 세계경제 포커스』 2월 4일; <매일경제>. 2022. “러시아 우크라이나 침공 위기” 2월 22일. [2] Schneider, William. 2021. “Deter Russia by Arming NATO Allies.” Wall Street Journal, December 9; Jones, Seth G. and Philip G. Wasielewski. 2022. “Russia’s possible Invasion of Ukraine.” CSIS; Cordesman, Anthony H and, Grace Hwang. 2022. “NATO and the Ukraine: Reshaping NATO to Meet the Russian and Chinese Challenge.” CSIS; Kagan, Robert. 2022. “What we can expect after Putin’s conquest of Ukraine.” The Washington Post, February 21; Hass, Ryan. 2022. “Learning the right lessons from Ukraine for Taiwan.” Brookings Institution; 심성은. 2021. “러시아와 우크라이나 분쟁 현황과 전망.” 『국회입법조사처』 1907호; 홍완석. 2022. “우크라이나를 둘러싼 미·러의 지정학적 충돌: 원인, 성격, 시사점.” 세종연구소. 박정호, 정민현, 강부균. 2022. “우크라이나 위기와 러·미 갈등: 주요 쟁점과 시사점.” 『KIEP 세계경제 포커스』 2월 4일; [3] Kahn, Herman, 1965, On Escalation: Metaphors and Scenarios. New York: Praeger. [4] 고재남. 2014. “우크라이나 사태의 주요 쟁점과 국제적 함의.” 『주요국제문제분석』 11. 외교안보연구소; 신성원. 2014.“우크라이나 사태가 국제 질서와 동북아 지역에 미치는 영향.” 『주요국제문제분석』 20. 외교안보연구소. [5] Mearsheimer, John J. 1983. Conventional Deterrence. Cornell Studies in Security Affairs 79-2. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. [6] Altman, Dan. 2020. “The Evolution of Territorial Conquest After 1945 and the Limits of the Territorial Integrity Norm.” International Organization 74, 3: 516. Cambridge University Press. [7] Altman, Dan. 2018. “Advancing without Attacking: The Strategic Game around the Use of Force,” Security Studies 71, 1: 73. [8] McManus, Roseanne W. 2017. Statements of Resolve: Achieving Coercive Credibility in International Conflict. Cambridge: Cambridge University Press. [9] Kim, Yang Gyu. 2019. “After Deterrence: Policy Choices during Crises of Conventional and Nuclear Direct Deterrence Failure.“ Ph.D. Diss., Florida International University. 4338. Kim, Yang Gyu and Félix E. Martín. 2021. “At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis,” All Azimuth 10, 2: 125-147. Kim, Yang Gyu. 2021. “The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises.” The Korean Journal of International Studies 19, 3. [10] Gomez, Justin. 2021. “Biden warns of ‘severe consequences’ if Putin moves on Ukraine.” ABC News, December 9. [11] Liptak, Kevin. 2022. “Biden predicts Russia ‘will move in’ to Ukraine, but says ‘minor incursion’ may prompt discussion over consequences.” CNN, January 19. [12] Powell, Tori B. 2022. “Biden warns Putin U.S. will ‘impose swift and severe costs on Russia’ if Ukraine is invaded.” CBS News, February 12. [13] Fearon, James D. 1994. “Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes.” The American Political Science Review 88, 3, American Political Science Association. [14] Mitchell, Lincoln. 2022. “Russia and Ukraine’s conflict isn’t Biden’s fault. But many voters won’t see it that way.” NBC News, February 25. [15] Gomez, Justin. 2021. “Biden warns of ‘severe consequences’ if Putin moves on Ukraine.” ABC News, December 9. [16] Usher, Barbara Plett. 2022. “Ukraine conflict: Why Biden won't send troops to Ukraine.” BBC News, February 25. [17] Finn, Teaganne. 2022. “Biden warns Americans in Ukraine to leave, says sending troops to evacuate would be 'world war.'” NBC News, February 11. [18] Vindman, Alexander. 2022. “America Could Have Done So Much More to Protect Ukraine.” The Atlantic, February 24. [19] Atlantic Council. 2022. “Russia Crisis Military Assessment: What would a ground offensive against Ukraine look like? Watch the skies.” [20] Jones, Seth G. and Philip G. Wasielewski. 2022. “Russia’s possible Invasion of Ukraine.” CSIS; Schneider, William. 2021. “Deter Russia by Arming NATO Allies.” Wall Street Journal, December 9. [21] Dilanian, Ken, Dan De Luce and Courtney Kube. 2022. “Why didn't the U.S. and allies provide Ukraine with a better air defense system?” NBC News, February 24. [22] Milligan, Susan. 2022. “Why is Joe Biden So Unpopular?” U.S. News, January 21. [23] Ball, Molly and Brian Bennet. 2022. “How the Biden Administration Lost Its Way.” Time, January 20. [24] Baev Pavel K. et al. 2022. “Around the halls: Implications of Russia’s invasion of Ukraine.” Brookings Institution; Osnos, Evan. 2022. “What Is China Learning from Russia’s Invasion of Ukraine?” The New Yorker, February 24. [25] Blackwill, Robert D. and Philip Zelikow. 2021. “Three Scenarios for A Military Conflict over Taiwan.” The United States, China, and Taiwan: A Strategy to Prevent War: 32-33. Council on Foreign Relations. [26] Da Silva, Diego Lopes, Nan Tian, and Alexandra Marksteiner. 2021. “Trends in World Military Expenditure 2020.” SIPRI. [27] Jervis, Robert and Snyder Jack L. 1991. Dominoes and Bandwagons: Strategic Beliefs and Great Power Competition in the Eurasian Rimland. 36-39. Oxford University Press; Baev Pavel K. et al. 2022. “Around the halls: Implications of Russia’s invasion of Ukraine.” Brookings Institution. [28] 고동욱. 2022. “[우크라 침공] 이재명 ‘지구 반대편 남의 나라 일이지만 우리 경제에 위험’.” <연합뉴스> 2월 24일.     ■ 저자: 김양규_ 동아시아연구원 수석연구원, 서울대학교 정치외교학부 강사. 서울대학교에서 불어교육·외교학 학사와 외교학 석사학위를, 플로리다인터내셔널대학교(Florida International University)에서 국제정치학 박사학위를 받았다. 플로리다인터내셔널대학교 정치외교학과에서 겸임교수(Adjunct Professor)를, 컬럼비아대학교(Columbia University) 살츠만전쟁평화연구소(Arnold A. Saltzman Institute of War and Peace Studies)에서 방문학자를 지냈다. 풀브라이트 해외학위 장학금(Fulbright Graduate Study Award)과 스미스 리차드슨 재단(Smith Richardson Foundation)의 “세계정치와 국가경영 펠로우십”(World Politics and Statecraft Fellowship)을 수상했다. 주요 연구분야는 강압외교(coercive diplomacy), 핵전략, 세력전이, 미중관계, 북핵문제, 그리고 국제정치 및 안보이론이다. 최근 연구로는 “At the Brink of Nuclear War: Feasibility of Retaliation and the U.S. Policy Decisions During the 1962 Cuban Missile Crisis”와 “The Feasibility of Punishment and the Credibility of Threats: Case Studies on the First Moroccan and the Rhineland Crises”가 있다.     ■ 담당 및 편집: 이승연 _EAI 연구원, 정지윤 _EAI 인턴장학생     문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

The migration of North Korean women has been a gendered process. International communities view human trafficking of North Korean women as the root cause behind the feminization of North Korean migration. While the frequency of human trafficking cases targeting North Korean women reached its heights during the late 1990s through the early 2000s, it declined following the mid-2000s. Nonetheless, until recently, most media and human rights organizations have associated North Korean female refugees with “sexual slavery” and strived to inform the international community of their lack of human rights. International human rights groups interviewed North Korean female refugees, published reports on their stories, and encouraged them to testify, bringing them under the limelight of international politics. However, how have the international community’s interest and efforts towards eradicating human trafficking of North Korean defectors actually affect the circumstances under which defectors living in China migrate? This commentary critically examines hegemonic discourses regarding human trafficking by looking into the impacts anti-human trafficking policies and practices have had on the migration of North Korean women over the last decades.   The Human Faces of Human Trafficking   Since the mid-1990s, North Koreans have unofficially crossed the North Korea–China border for their own survival in order to escape from extreme famine and severe economic deprivation. Higher demands for young single women in rural China and expanding global markets for brides have commodified North Korean women’s bodies, making them targets for human trafficking and forced marriages. In the early stage of North Korean migration in the 1990s and early 2000s, North Korean women were deceived in North Korea and sold after being transported into China. Traffickers recruited North Korean women by deception, coercion, or abduction. They often sought for impoverished and starved young women and tricked them into the “Chinese dream.”   According to my own in-depth interviews conducted with North Korean women in the North Korean Chinese borderland of Yanbian between 2003 and 2007, since about 2000, the North Korean government has publicly indicated the dangers of human trafficking. Consequently, the North Korean-Chinse border has been severely regulated. Nonetheless, there were North Korean women who chose to use trafficking as an escape route despite the dangers of trafficking; they are often left vulnerable to sexual violence. Given that North Korean women are unaware of the consequences and only have limited options to choose from, they used their femininity as a tool to cross the border. Full consent is largely absent during the process of trafficking, considering that they are often left with no choice but to defect to China due to the political and economic circumstances that pushed them away from their home country and the extraordinary circumstances North Korean women face in China. Additionally, even if North Korean women have willingly made the conscious decision to move abroad in hopes of bettering their lives and that of their families, they are unaware of the dangers behind the clandestine routes they must take to cross the border and the vulnerable status of North Korean women in China. Despite such dire circumstances in China, many trafficked North Korean women find their lives in their new destination better than that in North Korea, as they will most likely be faced with famine amidst severe economic struggle.   Humanitarianism, Human Rights, and the Imperial Response to Trafficking   Discourses surrounding and practices against the trafficking of North Korean women are fraught with geopolitical tensions. The line between trafficking and smuggling is blurry. However, those anxious to protect exploited women often illustrate trafficked women as innocent and powerless victims in need of rescue. Such depictions of North Korean women have been used by human rights agencies such as Human Rights Watch [1], Anti-Slavery International [2], Amnesty International [3], and Korea Future Initiative[4] and are evident in the North Korean Human Rights Act[5] and the U.S. Department Trafficking in Persons reports. The tendency to do so has resulted from the moral panic against prostitution in the Western society and the inclination to avoid the uncomfortable truth that many women, in fact, are willing to be trafficked for their own survival. Put in another way, while women who are categorized as powerless slaves often receive public sympathy and support, those who have been smuggled and are willing to be trafficked garner no such sympathy and are, instead, seen as agents of sexual immorality.   Most reports on the topic of North Korean migrant women focus on raising international awareness of the human rights abuses that trafficked North Korean women face in China. Such reports emphasize the need for international cooperation to pressure the North Korean and Chinese governments and rescue and protect North Korean women. An imperialist understanding of human trafficking can be found in the U.S. State Department’s annual Trafficking in Persons Report . The U.S. government compiles information on more than 180 countries. Based on this data, the U.S. categorizes other nation-states into four groups (Tier 1, Tier 2, Tier 2 Watch List, or Tier 3) and announces that countries at Tier 3 — the least favorable rating among the categories — may be subject to certain sanctions imposed by the U.S. government, including the withholding of non-humanitarian, non-trade-related assistance funds. North Korea has been included in this annual report since 2003, rated annually as one of the worst offenders (Tier 3).   The Trafficking in Persons reports have been highly contentious, not only because of the authority assumed by the U.S. in categorizing states, but also because of ongoing concerns about the methodologies used to determine tier placement and compliance.[6] The credibility of the data published in the Trafficking in Persons reports has often been in question; Kempadoo>[7] argues that categorization on the issue of trafficking is ideologically and politically motivated rather than rooted in facts. Furthermore, the reports generally avoid addressing the basic economic insecurities faced by trafficked women and the relationship between economic status and patterns of uneven development generated within a globalizing capitalist system. To counter these hegemonic and geopoliticized discourses on human trafficking, current debates and representations of human trafficking should incorporate the views, experiences, and perspectives of women of the Global South.   Anti-trafficking Practices and Changes in Gendered North Korean Migration   Based on in-depth interviews with North Korean migrants on the North Korea-China borderland and an extensive analysis of documents, I argue that placing a strategic spotlight on North Korean human trafficking has not actually led to positive changes in the political and juridical practices of North Koreans in China. As Sharma[8] insists, anti-trafficking practices in the name of rescuing trafficked victims have legitimated immigration controls in repressive states. Specifically, the international society’s efforts in exposing human rights abuses faced by North Korean migrants have been regarded as an unwelcomed political intervention by North Korea and China. They specifically state that the U.S. exploits the moral vocabulary of universal human rights for its own imperial geopolitical ends. Since 2000, China has tightened its border control and has more actively repatriated North Koreans, notwithstanding the fact that deported North Koreans receive harsh punishment in their home country. Crackdowns on undocumented North Korean migrants in China peaked around the 2008 Beijing Olympic games.   North Koreans have become increasingly aware of China’s strict repatriation campaign against North Korean defectors and the legal status guaranteed for defectors outside of North Korea and China. As a result, North Korean defectors in China migrated to third countries, including South Korea. According to the “Number of North Korean Defectors Entering South Korea” compiled by the Ministry of Unification, the number of defectors entering South Korea exceeded 1,000 for the first time in 2001. The number surged in the late 2000s, with 2,914 defectors entering the country in 2009. The numbers have been on the decline since 2011, with between 1,000 ~ 1,500 people, of which more than 70% are women, entering every year until 2019. As women, who have already long resided in China, have been migrating to South Korea, the entry of North Korean defectors has become a gendered.   Defection at the North Korea-China border, however, follows a different pattern. Since Kim Jong Un took power in 2011, circumstances have changed in North Korea. On one hand, North Korea was able to overcome the Arduous March through alleviating its economic struggles. On the other hand, border controls were strengthened under Kim Jong Un’s rule, leading to a significant decrease in the number of people clandestinely crossing the border. Costs for the procedure to illegally enter China were exorbitantly high during this period. As a result, migration among people who are financially equipped to handle the costs of migration has increased, resulting in the stratification of migration on the North Korea-China border. Therefore, gendered characteristics of migration on the North Korea-China border have been largely absent. To sum, the international community's interest in North Korean human rights has provided the basis for North Korean defectors in China to migrate to South Korea or for North Korean defectors who have already settled in South Korea to apply for asylum to third countries and relocate again. However, it has made it more difficult for financially insecure North Korean women to migrate to China, despite undertaking measures such as human trafficking. In other words, the geopolitics surrounding North Korean human trafficking has made migration over the North Korea-China border more difficult, dangerous, and clandestine for deprived North Korean women. ■      [1] Human Rights Watch. 2002. “The Invisible Exodus: North Koreans in the People’s REPUBLIC OF China.” [2] Muico, Norma Kang. 2005. “An Absence of Choice: The sexual exploitation of North Korean women in China.” London: Anti-Slavery International. [3] Amnesty International. 2009. “Democratic People’s Republic of Korea Submission to the UN Universal Periodic Review Sixth session of the UPR Working Group of the Human Rights Council November - December 2009.” [4] Yoon, Hee-soon. 2019. “Sex Slaves: The Prostitution, Cybersex & Forced Marriage of North Korean Women & Girls in China.” London: Korea Future Initiative. [5] U.S. Congress. 2004. "H.R.4011 - 108th Congress (2003-2004): North Korean Human Rights Act of 2004." Library of Congress. [6] Gallagher, Anne T. 2011. "Improving the effectiveness of the international law of human trafficking: A vision for the future of the US trafficking in persons reports." Human Rights Review 12, 3: 381-400. [7] Kempadoo, Kamala. 2016. "The war on humans: anti-trafficking in the Caribbean." Social & Economic Studies 65,4 : 5-32. [8] Sharma, Nandita. 2005. “Anti-Trafficking Rhetoric and the Making of a Global Apartheid.” NWSA Journal 17, 3: 88–111.     ■ Dr. Eunyoung Christina Choi is a Senior fellow at the Institute for Peace and Unification Studies (IPUS) at Seoul National University. Choi completed her Ph.D. in the Department of Geography from Syracuse University (U.S.A) and was s a Bottom Billion post-doctoral research fellow at University of British Columbia (Canada). She is the author of “North Korean women’s narratives of migration: challenging hegemonic discourses of trafficking and geopolitics” and the co-author of The Ashugate Research Companion to Border Studies, and Pyongyang and Hyesan: A Tale of Two Cities: Everyday Living Spaces of North Koreans (in Korean).     ■ 담당 및 편집: 이승연,EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

  동아시아연구원(원장 손열)은 서구 지식계가 대북 전략 및 북한 연구를 주도하고 있는 현실을 극복하고 보다 균형 있는 북한과 한반도 문제 연구 및 통일전략과 동아시아전략을 복원하고자 통일부 후원으로 영문 웹저널 를 운영합니다. 본 웹저널은 매달 1회 저명한 북한 전문가 1인을 인터뷰하여 북한 문제에 관한 시의적절한 분석을 제시합니다. 2월에는 3월 대선 이후 등장할 차기 정부의 대북정책 방향에 대해 논의하기 위해 김연철 전 통일부장관(인제대 교수)을 초청하여 대담을 진행했습니다. 김연철 장관은 북한의 잇단 미사일 도발의 전략적 의도를 분석하고, 향후 북한이 도발 수준을 더욱 높여나갈 것으로 전망했습니다. 문재인 정부의 대북정책에 대해서는 한국이 북미 사이에서 역할을 할 수 있는 자율적인 전략 공간을 만들지 못한 것을 아쉬운 점으로 꼽았습니다. 아울러 차기 정부는 한국의 국익을 명확히 정의하고, 포괄안보 시대에 대비한 체제를 갖추며, 북한 문제에 대한 세대 간 인식격차 해소를 위해 노력해야 할 것이라고 제언했습니다.     동아시아연구원(원장 손열)은 서구 지식계가 대북 전략 및 북한 연구를 주도하고 있는 현실을 극복하고 보다 균형 있는 북한과 한반도 문제 연구 및 통일전략과 동아시아전략을 복원하고자 통일부 후원으로 영문 웹저널 를 운영한다. 본 웹저널은 매달 1회 저명한 북한 전문가 1인을 인터뷰하여 북한 문제에 관한 시의적절한 분석을 제시한다. 2월에는 3월 대선 이후 등장할 차기 정부의 대북정책 방향에 대해 논의하기 위해 김연철 전 통일부장관(인제대 교수)을 초청하여 대담을 진행했다. 김연철 장관은 북한의 잇단 미사일 도발의 전략적 의도를 분석하고, 향후 북한이 도발 수준을 더욱 높여나갈 것으로 전망했다. 문재인 정부의 대북정책에 대해서는 한국이 북미 사이에서 역할을 할 수 있는 자율적인 전략 공간을 만들지 못한 것을 아쉬운 점으로 꼽았다. 아울러 차기 정부는 한국의 국익을 명확히 정의하고, 포괄안보 시대에 대비한 체제를 갖추며, 북한 문제에 대한 세대 간 인식격차 해소를 위해 노력해야 할 것이라고 제언했다.   본 인터뷰는 “1편: 북한 미사일 도발 의도와 문재인 정부의 대북정책 평가,” “2편: 차기 정부의 대북정책 방향”으로 이루어져 있다.   I. 북한, 레드라인(Red Line)에 근접한 계획 세울 수 있다   김 전 장관은 대미 협상 전망에 대해 “협상의 전망은 낙관적이지 않은 것 같다”고 평가한다. “아직까지는 레드라인을 넘지 않는 수준에서의 중거리 미사일을 다원화•다중화하는 데 초점을 맞추고 있지만, 점차적으로 레드라인 근처의 계획들도 예상”할 수 있다고 말한다. 특히 올해는 “위성 발사 같은 것들도 예상”할 수 있다고 말한다. 그러나 한편으로는 “과연 유엔 안보리에서 ‘우주의 평화적 이용’에 대해서 과연 중국과 러시아가 미국의 추가적인 제제에 동참할 수 있을까”라는 의문을 제시한다.   II. 문 정부 대북정책 평가 “대북 정책의 자율성, 구조적으로 제약”   김 전 장관은 “평창의 봄에 대해 양면성이 있었다고 생각”한다고 말한다. 북한은 “핵 무장 완성을 선언하고 평창이라는 무대를 일종의 협상 기회로 활용한 측면”이 있으며, 이는 “이중적”이다. 이에 대해 당시 문 정부는 “그런 부분들에 대해서 ... 좀 더 면밀하게 분석을 해서 협상의 가능성과 한계를 충분히 알고 국면에 임했어야 한다”고 평가한다. 2019년 하노이 실패 요인을 다양하게 해석할 수 있는 가운데, 김 전 장관은 주요 요인 중 한 가지로 “대북 정책의 상대적 자율성의 공간” 문제를 꼽는다. 대북 정책의 자율성은 구조적으로 제약이 된 측면”이 있으나, “협상에서의 중재 역할 등 여러 역할을 하기 위해서는 자율적인 공간을 만들어내기 위한 노력”이 필요했다. 그러나 그러지 못했기 때문에 “교착 국면을 타개하기 위한 한국의 역할은 지극히 제한될 수 밖에 없었다”고 평가한다.   III. 차기 정부를 위한 대북정책 제언   김 전 장관은 차기 정부를 위해 세 가지 정책 제언을 마련한다. 첫째, “국가 이익을 넓은 시각에서 긴 호흡으로 정의”해야 한다고 제언한다. 둘째, 포괄안보 시대가 도래했음을 인지해야 하며, “외교안보의 영역과 기능, 정책 결정 구조도 변화”해야 할 것이라고 말한다. 셋째, “인식의 격차”를 해소해야 한다고 제언했다. “외교 안보 정책을 추구하는 데에 있어, 여론의 변화를 수용할 수밖에 없지만 합리적인 의견이 조성될 수 있도록 세대와 세대 사이의 격차를 줄여 나가는 것”이 중요하다고 강조한다. 아울러, 북핵 문제 및 한반도 정세 연구에 있어 국내 연구자 뿐만 아니라 해외 연구자 간의 소통이 중요하다고 강조하며, 한반도 내 문제를 해결하기 위해서는 연구자들의 관심과 협력이 필요할 것이라고 제언한다. ■   IV. 약력 ■ 김연철_전 통일부 장관이자 인제대학교 통일학부 교수. 성균관대학교에서 정치학 학사, 석사, 박사학위를 취득하였으며, 통일연구원 제 16대 원장, 한겨레평화연구소 소장, 통일부 장관 정책보좌관, 고려대학교 아세아문제연구소 연구교수, 삼성경제연구소 북한연구팀 수석연구원을 역임했다. 주요 편저로는 『협상의 전략』, 『냉전의 추억』, 『북한의 산업화와 경제정책』 등이 있다.     ■ 담당 및 편집: 이승연,EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

동아시아연구원(원장 손열)은 Global NK Zoom & Connect 사업의 일환으로 <2022 북한 대전망: 김정은 신년메시지 분석 및 대응방향> 온라인 토론회를 개최했습니다. 전재성 동아시아연구원 국가안보연구센터 소장(서울대 교수)은 레이프-에릭 이즐리(Leif-Eric Easley) 이화여대 교수, 성기영 국가안보전략연구원 소장, 에반스 리비어(Evans Revere) 브루킹스연구소 선임연구위원과 2022년 남북관계와 북한 비핵화 전망을 제시하고, 차기정부 대북정책을 논의했습니다.   일시: 2022년 1월 7일(금) 10:00 – 11:00(한국시간)   발표자: 레이프-에릭 이즐리(Leif-Eric Easley, 이화여자대학교 교수), 에반스 리비어(Evans Revere, 브루킹스 연구소 동아시아 정책연구 선임연구위원), 성기영(국가안보전략연구원 외교전략연구실장)   사회자: 전재성(동아시아연구원 국가안보연구센터 소장; 서울대학교 교수)     I. The 4th Plenary Meeting of the 8th Central Committee of the Workers’ Party of Korea   Main Contents of the Plenary Meeting – Economic Recovery According to Dr. Ki-Young Sung, Director of the Department of Foreign Policy Research at the Institute for National Security Strategy (INSS), states that the key priority for this year's plenary meeting was the revival of the North Korean economy. This comes as no surprise, given that North Korea’s GDP fell by 4.5% in 2020, which is the second largest drop recorded in history.   Dr. Leif-Eric Easley, Professor at Ewha Womans University, notes that worsened economic conditions due to border lockdowns are likely to have especially affected the livelihood of women. Women are reported to have a significant, yet unrecognized role in the North Korean economy; they are known to be actively involved in informal trade, essential to the imports of household and other goods. He views that the COVID-19 pandemic has significantly curtailed women’s opportunities of entrepreneurialism and market activity.   Contrary to assumptions that the regime would introduce bold, dramatic plans to reinvigorate the economy, none of such were suggested. However, Dr. Sung adds that the dire state of the economy is likely to affect the political foundation of leadership in North Korea. For instance, he notes that the leadership has been tackling subpar economic performance with the idolization of the leadership. State media have recently referred to Kim Jong Un as suryong, a term only used for Kim Il Sung and Kim Jong Il.   Dr. Easley also notes that the Worker's Party's policy ideas were "uninspiring.” He points out that although Kim Jong Un is willing to manifest his ambitions for economic growth, his clampdown on informal markets pursuit of juche self-reliance has failed to distance himself from the failures of his predecessors.   Limited Media Coverage on the Plenary Meeting – Strategic Maneuver? Mr. Evans Revere, Senior Fellow at Brookings Institution, also deduces that North Korea is suffering economically and agriculturally from the plenum but further notes that "our ability to understand the actual depth of its current crisis … is very limited by the way that the regime reported the Korea Workers’ Party Plenum.” In particular, he notes that while Kim Jong Un’s remarks were referenced in North Korean official media, no actual text of his statement was released. He raises the possibility that much has been left unreported regarding the full extent of North Korea's difficulties. Furthermore, Mr. Revere claims he finds it “incomprehensible that Kim did not dwell on foreign affairs, relations with the U.S., defense and security matters, including the nuclear and missile programs, North-South relations, and ties with China in his remarks at the plenum.” The absence of reporting should not be interpreted as the absence of content.   II. Prospects for North Korea's Commitment to Denuclearization   North Korea’s Willingness to Denuclearize Mr. Revere states that while North Korea is aware that renewed nuclear weapons and long-range ballistic missile testing would anger China and push the U.S. to adopt harsh measures, it has a record of defying what we perceive to be in its best interest. Although North Korea should find ways to alleviate pressures from sanctions and maintain good ties with China, it remains firm in its belief that it can simultaneously own weapons and obtain sanctions relief. Dr. Sung sees that North Korea would be unwilling to resume dialogue with the U.S. unless it renders the resumption of talks with the U.S. or South Korea helpful in achieving domestic stability or consolidating Kim Jong Un's power. Additionally, the air of uncertainty in South Korea regarding the presidential elections and U.S. midterm elections will keep North Korea in a "wait-and-see” position.   The Role of the U.S and Allies in Accelerating Progress   Dr. Easley views that North Korea is likely to push ahead with its military modernization and resume weapons testing in 2022. Bringing North Korea to denuclearize would not only require a unity of purpose among the U.S., South Korea, and Japan, but also a more cooperative China and pressures inside North Korea for political-economic reform. However, the Biden administration does not seem keen to place North Korea on top of its priority list as of now. Mr. Revere points out that given relations with China and Russia, the internal political situation in the U.S., and the pandemic, the Biden administration will remain in a “wait-and-see” posture in the absence of a major provocation by North Korea. While progress on the road toward denuclearization seems limited, Dr. Easley emphasizes that “Washington, Seoul, and Tokyo are capable of managing the North Korea threat by increasing security cooperation for deterrence, reinvigorating international sanctions while granting sanctions for aid and expanding multilateral pressure on both Pyongyang and Beijing.” It should, however, also be noted that North Korea has a tendency to reject UN assistance. Dr. Easley explains that this is due to three reasons. One is concerns over virus transmission – novel viruses pose a serious threat to survival in a country devoid of adequate medical infrastructure. Additionally, North Korea does not appear to be convinced that vaccine rollout would serve as an antidote to the pandemic. Furthermore, North Korea’s concern over regime legitimacy overrides practical concerns for healthcare.   III. North Korea in the Context of U.S.-China Strategic Competition   The Implications of U.S.-China Strategic Competition According to Mr. Revere, the U.S aims to push back against China's aggressive approach in East Asia, deal with China's attempts to intimidate its neighbors, and respond to China's desire to become the dominant actor. While other major international actors are aligning themselves with the U.S., China seems to have accepted, albeit reluctantly, the fact that North Korea is now a nuclear state and shares North Korea's goal of undermining the U.S.-ROK alliance.China regards North Korea as a “buffer zone” and refers to their relations as “lips and teeth.” Dr. Sung notes China strives to maintain its economic leverage over North Korea and use North Korea’s geostrategic position as a buffer against the U.S. Under such context, it will be difficult to find a breakthrough in the denuclearization negotiation process. Dr. Easley views that the U.S.-China rivalry is not the main obstacle to denuclearization talks; he instead sees that the Kim regime’s own version of “strategic patience” is the biggest stumbling block above all.   Prospects for South Korea Mr. Revere states that high tensions between the U.S. and China have placed South Korea in a very difficult situation. While Seoul believes that it can balance strong security relations with the U.S. and a robust economic relationship with China, he is skeptical that this is possible. He views that the next South Korean administration “will need to make a decision about Korea’s future, keeping in mind the vital importance of its alliance with the U.S., preserving South Korea’s independence, and the need to find a way to coexist with China.” Dr. Easley states that “Seoul should not give in to Chinese pressure, whether in the form of economic coercion against deployments like THAAD, attempts to shift blame onto U.S. alliance defense exercises, or maritime and airspace security challenges caused by China’s fishery and military expansion.” He underscores that South Korea should not use the great power competition as an excuse for the slow progress its North Korea policy has made. Most importantly, he states that the competition should not prevent South Korea from defending its own national interests and sovereignty. ■   IV. Speaker, Discussant, and Moderator Bios   ■ Leif-Eric Easley_ is a Professor at Ewha Womans University where he teaches international security and political economics. He publishes in academic journals regarding U.S.-ROK-Japan trilateral coordination on engaging China and North Korea. He has degrees from UCLA and Harvard and is frequently quoted in the New York Times, Washington Post and elsewhere on diplomacy in Asia.   ■ Ki-Young Sung_ is a director of the department of foreign policy strategy research, the Institute for National Security Strategy (INSS). Dr. Sung’s main research area covers US-DPRK relations, inter-Korean relations and regional coopeartion of Northeast Asia. He received Ph.D. in international studies from University of Warwick (UK), and conducted postdoctoral research at the Korean Studies Institute in University of Southern California. After he had come back to South Korea, he worked for the Yonsei Institute for North Korea, and Korea Institute for National Unification as a research fellow.   ■ Evans J.R. Revere_ is senior advisor with the Albright Stonebridge Group, a leading global strategy firm. He is also nonresident senior fellow at the Brookings Institution’s Center for East Asia Policy Studies. He is an active participant in international dialogues dealing with U.S. relations with the PRC, the two Koreas, Japan, Taiwan and East Asian regional security issues. His commentary appears frequently in major U.S., Korean, and Japanese newspapers and he has appeared on CNN, MSNBC, CNBC, the BBC, NHK, and other major international news networks.   ■ Chaesung Chun_ is the chair of the National Security Research Center at the East Asia Institute, and a professor of the department of political science and International relations at Seoul National University. He received his PhD in international relations at Northwestern University in the United States, and serves on the policy advisory committee to the South Korean Ministry of Foreign Affairs and Ministry of Unification. His main research interests include international political theory, the ROK-US alliance, and Korean Peninsular affairs.     ■  담당 및 편집: 이승연 EAI 연구원     문의 : 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

북한은 권력이 세습될 때마다 ‘유훈통치’ 즉 불변성과 연속성을 강조한다. 하지만, 김일성에서 김정일로, 그리고 김정일에서 김정은으로의 권력 세습 전후에, 통치의 목표, 체제와 방식에 매우 다른 점이 존재했다. 여기서는 김정일 시대의 선군통치(1994-2011)와 김정은 통치(2011-현재)를 비교한다. 첫째, 대외안보전략, 둘째, 정권체제, 셋째, 정권주도세력이 비교항목이다.   대외전략   선군통치의 대외안보전략의 핵심은 한미와의 잠정 타협에 기반한 긴장완화였다. 북한은 3중의 이득을 취했다. 첫째, 한미로부터의 안보 위협이 완화되었다. 둘째, 핵/미사일 개발 및 국내 체제 재정비에 필요한 원조와 자금을 벌어들였다. 셋째, 협상 지속을 통해 위협 완화 및 원조 획득의 이득은 누리되, 회담을 지연시키고 합의 성사는 거부했다. 이를 통해 북한은 시간을 벌었다. 이러한 전략 기조 하에서, 1993 제네바 합의, 2000/2007 남북정상회담, 2000-2007 한국에 대한 긴장완화 활용 정책, 2003-2008년 6자회담이 추진되었다.   김정은 통치의 대외안보전략의 핵심은 모든 대내외 비용을 감수하면서도 핵/미사일 능력을 증강시키는 것이었다. 목표는 3가지이다. 첫째, 대미 확증 보복 능력 완성을 바탕으로 한반도에서 군사우위를 확립한다. 둘째, 증가된 핵/미사일 능력을 지렛대로, 북한에게 구조적으로 유리한 한반도 안보 질서를 구축한다. 셋째, 북한의 최대 입장을 한미가 수용하도록 강요한다. 북한은 시간이 지날수록 자신의 핵/미사일 능력이 증강되고 그리하여 안보 정세가 한미에 더 불리해질 것이라고 협박한다.   국정체제   선군통치 국정체제의 특징은 세 가지였다. 첫째, 국방위원회가 중앙당을 대신하여 국정의 중심이었다. 국방위원회의 핵심 임무는 (핵/미사일 개발을 포함) 현재와 미래의 군사적 대외 억제력 유지, 그리고 군대와 국가의 내부 와해 방지였다. 국방위원회는 국정전반 그리고 주요 자원을 장악했다. 둘째, 선군체제는 행정을 당에 앞세웠다. 중앙당 기관들이 아니라 국방위원회가 국정 중추였고, 군사 지휘관이 군대 정치위원에 대해, 기관/기업소에서는 지배인이 당비서에 상급에 위치했다. 셋째, 국정체제가 보다 분권적으로 조직되고 운영되었다. 하부단위의 운신공간과 자율성이 과거에 비해 현저히 넓어졌다. 이는 내키지 않지만 불가피했던 바의 체제 재정비의 산물이었다. 북한은 당시 중앙의 하급과 지방에 대한, 그리고 정권의 주민에 대한 장악력이 전반적으로 약화된 상황에 직면했다. 정권의 장악력 약화를 인정하되 더 이상의 퇴각에 대한 방어선을 세운다는 목적에서 재정비가 이루어졌다. 이러한 전략 기조 하에서 1998년 헌법개정에 의해 명실상부 ‘선군’ 국정체계가 성립했다. 경제적으로는 2002년 71 경제개선조치가 취해지고, 동년 9월 ‘선군경제노선’ 출범했다. 아울러 시장 확장, 대남 경제관계 활용, 무역 확대 등이 용인되고 관리되었다.   김정은 통치의 국정체제는 선군통치의 그것과 대조되는 3가지 원칙에 입각한다. 첫째, 정치국, 당중앙군사위원회, 당중앙 전원회의와 같은 중앙당 기구가 국정의 중심에 위치한다. 둘째, 당을 행정에 앞세우는 당-국가 국정체제가 복원되었다. 중앙당 기관은 국무위원회와 내각의, 군 정치위원은 군 지휘관의, 기업소 당비서는 기업소 지배인의 상급자가 된다. 셋째, 당-국가 국정체제는 중앙집권의 강화 그리고 하부에 대한 정치-조직적, 행정적, 사상적 통제와 동원을 강화하는 것을 지향한다. 시장 확장과 분권화는 중단되어야 한다. 그 대신 국가의 경제 통제 강화, 정치적 감시와 사상통제의 강화, 3대혁명소조와 같은 감시 겸 동원 기관의 활약, 그리고 당과 국가의 조직적 강제력에 기반한 대중노력동원이 생산 증대의 원동력이 되어야 한다.   국정주도세력   선군통치에 국정주도세력은 군부였다. 선군통치는 세 가지 점에서 군부의 이익 증진에 부합하게 운영되었다. 첫째, 군부 인사가 당-정의 주요 직책에 임명되었다. 과거에는 당간부가 정과 군의 주요 직책에 임명되었었다. 둘째, 국방위원회가 국가경제를 장악하고 운영했다. 국방위원회는 국방 건설과 군부 이권을 최우선으로 충족한다는 원칙 하에서 국가경제를 운영했고 경제 이권을 배분했다. 군부는 어떠한 경우에도 군량미를 풀지 않았다. 셋째, 군부는 시장확대의 최대 수혜자였다. 군부 산하의 무역회사들이 주요 수출품인 광물, 수산물, 임산물의 수출에 관한 주요 이권을 차지했다. 군부 단위들은 이러한 원자재의 생산과 유통에서 다른 권력 기관에 비해 상대적 경쟁력을 가지고 있었다. 군부는 노동력과 운송수단의 동원능력에서 다른 기관을 압도했고, 또한 보위부나 보안부의 정당한 또는 부당한 단속과 간섭을 거부할 수 있었다.   김정은 통치에서 국정주도세력은 당과 당간부이다. 김정은 통치는 이들의 이익 증진에 부합하게 운영되고 있다. 첫째, 주요 당간부가 정-군의 주요 간부로 임명되고 있다. 둘째, 명목상 내각이 경제운영의 중추로 기능한다. 내각은 사실상 중앙당의 하부기관이다. 군부가 관장하던 무역 이권은 상당부분 내각으로 이전되었다. 김정은이 지시하면 군은 군량미를 풀어야 했다. 셋째, 김정은 통치의 최대 수혜자는 당-정-공안기관이 주관하며, 각급 행정조직과 주민을 대상으로 하는 바의 조직적 사상적 행정적 차원의 감시와 통제에 종사하는 다양한 간부들이다.   결론   김정일 선군통치와 김정은 통치를 비교하면, 연속성과 함께 단절과 변화가 존재한다. 그 이유는 각자가 당면했던 대내외 안보도전과 그에 대응하는 정권안보 대전략, 국정체계와 국정주도세력이 달랐기 때문이다. 상대적 견지에서 보았을 때, 김정일 통치는 실용적이고 온건하며 유연했다. 김정은 통치는 도그마틱하고, 강경하며, 경직되어 있다. 김정일은 통치 말기 3년(2009-2011)동안, 대중국 개방 및 경제협력의 확대 그리고 한미와의 핵문제 타협 재성사(229합의)를 위해 적어도 표면상 노력했었다. 김정은은 아버지의 이러한 두가지 전략적 선택을 정면으로 거부하면서, 자신의 통치를 시작했다. 현재 김정은 나이가 37세이고, 북한 남자의 평균 나이가 72.6세이다. 우리는 적어도 앞으로 35년간 김정은 정권과 함께 할 것이다.    ※ 본 논평은 원문인 “A Three-Way Comparison Between Songun Politics and Kim Jong Un’s Rule” 의 국문 번역본입니다.     ■ 박형중_ 통일연구원 석좌연구위원. 독일 마부륵대학에서 박사학위를 취득했다. 통일부, 외교부, 국정원, 민주평통, 합참 자문위원으로 활동했다. 미국 브루킹스 연구소와 스웨덴 안보 및 발전연구소(Institute for Security & Development Policy)의 객원연구원을 지냈다. 주요 연구 분야는 북한의 정치경제, 남북관계와 대남/대북정책, 비교독재/사회주의 등이다. 최근 논문으로는 “김정은 집권 10년 대남정책,” “김정은식 국정전략과 인물/기관체계 개편” 등이 있다.     ■ 담당 및 편집:이승연_EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

김정은 위원장은 새해를 맞이해서 신년사를 발표하는 대신에 지난 연말 당 중앙위원회 제 8기 제4차 전원회의의 “2022년도 당과 국가의 사업방향에 대하여” 라는 연설에서 금년 한 해 북한의 나갈 방향을 밝혔다.   2021년 자체 평가   연설에서 우선 “2021년은 엄혹한 난관 속에서 사회주의 건설의 전면적 발전에로의 거창한 변화의 서막을 열어 놓은 위대한 승리의 해”였다고 총평 했다, 구체적으로는 첫째, 경제부문에서, 농업에서 진일보를 이룩했고, 대 건설 과제들을 추진하여 우리식 사회주의의 발전상과 저력을 과시하였고, 5개년 경제 계획의 첫 해 과업 수행에서 개선과 실적이 이루어졌다고 지적했다. 둘째, 정치 사상분야에서는 당 확립에 전환이 이루어 졌고, 사회주의 발전을 위한 전 인민적인 사상의식이 강해졌다고 평가했다. 셋째, 국방 공업 부문에서 정확한 발전 계획에 따라 첨단 무기체계들을 계속 개발해서 군사력의 선진성과 현대성을 과시해서 올 해 성과에서 대단히 중요한 자리를 차지했다고 요약했다.   북한은 2020년에 핵무기와 미사일 개발로 인해 계속되는 국제 경제제재, 코로나 바이러스 19를 막기 위한 국경 봉쇄, 자연 재해의 3중고 속에서 1990년대 ‘고난의 행군 시대’ 이후 최악의 경제 침체를 겪어야 했다. 2021년에 들어서서도 계속되는 3중고의 ‘엄혹한 난관’ 속에서 사회주의 건설의 전면적 발전이라는 목표를 향한 노력은 명실상부하게 벅찬 여정이었다.   2022년 방향 설정   2022년의 투쟁은 “우리식 사회주의의 전면적 발전과 인민의 행복을 위한 결사전” 이라고 하면서 첫째, 사회주의 건설의 기본전선인 경제부문에서 생산을 활성화하면서 정비 보강사업을 힘있게 추진하여 나라 경제를 정상 궤도에 올려 놓으며 인민들에게 안정되고 향상된 생활을 제공하는데 초집중해야 한다고 강조하고 있다. 둘째, 과학, 교육, 보건, 문화 분야의 사업을 혁신하여 사회주의 건설의 전면적 발전을 추동하기 위한 중요 과업을 제시했다. 셋째, “날로 불안정해지고 있는 조선반도의 군사적 환경과 국제정세의 흐름은 국가 방위력 강화를 잠시도 늦춤없이 더욱 힘있게 추진할 것을 요구하고 있다.” 따라서, 당 제8차 대회 결정에 따라 이룩한 성과들을 계속 확대하면서, 국방공업의 주체화, 현대화, 과학화 목표를 계획적으로 달성해 나가도록 한다. 넷째, “다사다변한 국제정치 정세와 주변 환경에 대처하여 남북관계와 대외사업 부문에서 견지해야 할 원칙적 문제들과 일련의 전술적 방향들을 제시하였다.” 다섯째, 사회주의 건설의 새 승리를 위한 중대 과업을 성과 있게 수행하기 위하여 당을 강화하고 그 영도적 역할을 높일 과업을 제시했다.   마음 읽기   북한의 사회주의 역량 강화는 어려운 삼중고에 직면해 있고, 한국은 대통령 선거를 앞두고 있고, 미국은 대북정책을 조심스럽게 다루고 있는 속에, 2022년의 사업방향 연설은 국내역량 강화를 위한 우리식 사회주의 건설을 위해 상세하게 주요 분야의 과업을 설명하고 있는 것과는 대조적으로 남북관계와 대외사업 분야에 대해서는 한마디로 요약하고 구체적 내용을 전혀 밝히지 않고 있다. 그러나 2022년의 남북관계와 북미관계를 제대로 전망하고 바람직한 방향으로 이끌어 가기 위해서 밝히고 있지 않은 내용을 밝힐 필요가 있다. 이를 위해 우선 중요한 것은 내 마음대로 남의 마음을 읽어서 주관적 낙관론이나 비관론에 빠지지 않는 것이다. 다음으로 김정은 위원장이 현재의 남북한과 국제 정세를 가슴 속에서 어떻게 형상화하고 있는가를 제대로 알기 위해서는 김 위원장의 언행을 단순한 내용 분석이나 빅데이터 분석을 넘어 해석학적 분석을 해서 보다 심층적인 형상화의 지평을 찾아야 한다. 이러한 원칙에 따라서 김정은 위원장의 현재 마음을 가장 잘 보여주는 2021년 1월초 8차 당대회 보고 와 함께 9월말 최고인민회의 시정연설 과 10월 국방발전 전람회의 연설을 조심스럽게 다시 읽어 볼 필요가 있다.   남북 관계   김정은 위원장은 남북한 관계에 대해서 8차 당대회 보고에서 3대 원칙을 강조했다. 첫째, “남북관계에서 근본적인 문제부터 풀어나가려는 입장과 자세를 가져야 하며 상대방에 대한 적대행위를 일체 중지하며 남북선언들을 무겁게 대하고 성실히 이행해 나가야 한다.” 따라서 방역협력, 인도주의적 협력, 개별관광 대신에 첨단군사장비 반입과 미국과의 합동군사연습 중지를 강조하고 있다. 둘째, 한국이 “이중적이며 공평성이 보장되지 않는 사고관점” 에서 계속 북한을 몰아붙이면 북한도 한국을 달리 상대할 수밖에 없다. 셋째, 한국의 태도여하에 따라 얼마든지 가까운 시일 안에 남북관계가 다시 3년전 봄날과 같이 평화와 번영의 새 출발점으로 돌아갈 수도 있다고 분석했다   김정은 위원장은 9월말 시정연설에서 한국이 근본 문제로서 제시한 종전 선언에 대해서 “ 종전을 선언하기에 앞서 서로에 대한 존중이 보장되고 타방에 대한 편견 적인 시각과 불공정한 이중적인 태도, 적대시 관점과 정책들부터 먼저 철회되어야 한다는 것이 우리가 계속 밝히고 있는 불변한 요구이며 이것은 남북 관계를 수습하고 앞으로의 밝은 전도를 열어 나가기 위해서도 선결되어야 할 중대 과제”라고 말했다.   북한이 남북한 관계를 바라다보는 지평의 중심은 두 번째 원칙이다. 따라서 한국이 남북한 문제를 풀기 위한 근본 문제로서 제안한 종전 선언에 대해서 북한에 대한 이중적 태도와 적대시 정책의 철회를 선결 과제로서 제시하고 있다. 그러나 높은 남북 상호 불신 속에서, 한국의 지평에서 보면 북한도 스스로 제기하고 있는 선결 조건을 충족해야만한다. 현재로서는 이러한 이중적 난제를 동시에 풀 수 없는 단계에 머물러 있다. 따라서 종전선언이 명실상부한 종전선언이 되기 위해서는 우선 남북한 지평의 커다란 차이를 먼저 상호 솔직하게 인정하고, 지평 공유를 위한 실천적 방안 모색에서 출발해야 한다.   북미 관계   8차 당대회 보고서는 대외 관계에 대해서 3대 원칙을 제시했다. 첫째로 존엄 사수와 국위 제고, 국익 수호를 외교의 제일 사명으로 하고, 대외활동에서 자주의 원칙을 확고히 지킨다. 둘째, 혁명발전의 기본 장애물이고 최대의 주적인 미국 제압에 초점을 맞추고, 미국의 실체와 대조선정책의 본심은 변하지 않으므로 대미전략을 책략적으로 수립하고 반제 자주 역량과의 연대를 확대한다. 셋째, 새로운 북미관계 수립의 열쇠는 미국의 대북 적대시정책 철회에 있고, 앞으로도 강대 강, 선대 선의 원칙에서 미국을 상대한다는 것이다.   김정은 위원장은 시정 연설에서 새 미행정부의 지난 8개월간 대북 군사적 위협과 적대시 정책은 전혀 달라진 것이 없으며 오히려 표현 형태와 수법은 더욱 교활해지고 있고, 미국의 ‘외교적 관여’ 와 ‘전제 조건 없는 대화’ 주장은 국제사회를 기만하고 자신의 적대행위를 가리기 위한 허울에 지나지 않는다고 지적하고 있다. 따라서, 대외사업부문에서 미행정부의 대북한 동향, 미국의 정치정세 전망, 급변하는 국제 역량의 상호 관계에 대한 엄밀한 연구 분석을 기초로 하여 대미 전략 구상을 집행하기 위한 전술적 대책 마련을 강조했다.   2022년의 북미 관계는 지나친 기대를 하기 어렵다. 2019년 하노이 정상회담의 실패와 뒤에 이은 스톡홀름 실무 협상의 좌절이 명확하게 보여 준 것은 양측의 셈법이 완전히 다르다는 것이다. 따라서 양측이 새로운 셈법으로 만나지 않는 한, 실무 협상이 진전된다 해도 또 한 번의 정상회담이 열리기는 어렵다. 바이든 정부가 등장한 이후 현재까지 나온 공식적인 입장은 “실용적이고 조율 가능한 접근”(calibrated practical approach)이다. 그러나 미국이 받아들일 수 있는 조율의 최대치는 완전 비핵화의 진정성을 보여주는 핵 동결이다. 그러나, 북한의 병진 노선은 현재까지 완전 비핵화의 전략적 결단을 하지 않고 있다. 북한이 제시하고 있는 조율의 한계는 하노이 정상회담 당시 셈법으로, 제재 완화와 단계적 동시 행동에 따라 영변 핵시설을 포기하는 부분 비핵화다. 미국의 ‘진정성 있는 동결’ 요구와 북한의 ‘부분 비핵화’는 그 접점을 찾기 어렵다.   북한 비핵화   김정은 위원장은 10월 국방발전전람회에서 한 기념 연설에서 한반도 주변의 군사적 긴장이 조성한 위험은 과거 10년, 5년, 또는 3년전과도 다르다면서 한미 공동 군사 연습과 최근 한국의 군비 현대화를 강하게 비판하고, 미국은 최근 북한에 적대적이지 않다는 신호를 빈번히 발신하고 있지만 믿을 수 있는 행동적 근거는 하나도 없다고 하면서 “한반도에 조성된 불안정한 현 정세 하에서 우리의 군사력을 그에 상응해서 부단히 키우는 것은 우리 혁명의 시대적 요구이고 우리들의 혁명과 미래 앞에 걸머진 지상의 책무로 됩니다.” 따라서, 조선 노동당 8차 당대회에서 제시한 국방공업 혁명 제2차 5개년 계획 (2021-025)에 따라서 “전쟁 억제력을 질량적으로 강화하고 국가 안전을 위한 필수적인 전략 전술적 수단의 개발 생산을 더욱 가속화” 할 것을 강조하고 있다.   김정은 위원장은 제 8차 당대회에서 경제건설과 핵 무력 건설의 병진노선을 추진한 지 4년 만인 2017년에 완성한 ‘핵 무력 건설대업을 역사에 다시없을 기적이며 후대들에게 남기는 민족사적 공적’이라고 자부했다. 따라서 김정은 위원장은 국방공업 제2차 5개년 계획기간에도 핵무기와 운반 수단인 미사일을 질과 양에서 강화하는 노력을 계속하게 될 것이다.   그러나 이러한 노력은 머지 않아 2대 난관에 직면하게 될 것이다. 첫째, 김정은 체제의 경제건설과 핵 무력 건설의 병진노선은 시간이 갈수록 상호 보완이 상호 모순의 어려움을 겪게 될 것이다. 부분 비핵화 만으로는 북한이 원하는 수준의 국제 경제 제재 완화를 확보하기 어려우므로, 북한은 이중 택일의 어려움에 직면하게 될 것이다. 둘째, 첨단 기술의 혁명적 발달로 세계군사질서는 격변의 시기를 맞이하고 있다. 미국은 핵억제를 넘어선 통합억제의 새로운 길을 걷기 시작했고, 전통 공간을 넘어서 사이버와 우주 공간을 중시하는 새로운 복합 전쟁 공간을 창출하고 있으므로, 북한 핵무력의 정치 및 군사적 효용성은 빠른 속도로 체감할 것이다.   따라서, 북한은 21세기의 새로운 생존 번영 전략을 마련하기 위해서는 현재와 같은 구시대적인 병진 노선을 넘어서 새로운 셈법을 마련해야 한다. 이를 위해서는 격변하는 외부세계의 변화를 김정은 위원장의 내부 세계인 마음 속에 제대로 형상화시킬 수 있는 북한의 정보화가 핵심적인 과제가 되어야 할 것이다.■   ※ 본 논평은 원문인 “Reading Chairman Kim Jong Un’s Mind” 의 국문 번역본입니다.     ■ 하영선 _EAI 이사장, 서울대학교 명예교수. 미국 워싱턴 대학교(University of Washington)에서 국제정치학 박사학위를 취득하였으며, 서울대학교 외교학과 교수, 미국 프린스턴 대학국제문제연구소 초청연구원, 스웨덴 스톡홀름 국제평화연구소 초청연구원, 서울대학교 국제문제연구소장, 미국학연구소장, 한국평화학회회 회장, 한일신시대 공동연구 한국 측 공동위원장, 대통령 국가안보자문단, 남북정상회담 준비위원회 원로자문회의위원 등을 역임하였다. 현재는 EAI 이사장과 서울대학교 명예교수로 활동하고 있다. 최근 저서 및 편저에는 <사랑의 세계정치: 전쟁과 평화>, <한국외교사 바로 보기: 전통과 근대>, <미중의 아태질서 건축경쟁>, <사행의 국제정치: 16-19세기 조천•연행록 분석> 등이 있으며, <조선일보>와 <중앙일보>에 “하영선 칼럼”을 7년동안 연재했다.     ■ 담당 및 편집:이승연_EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr  

■ Global NK Zoom&Connect 원문으로 바로가기   ’8전 9기’의 유엔 가입을 위한 한국의 외교 여정   올해는 1991년 남북한이 유엔(국제연합)에 동시가입한 지 30주년인 되는 해이다. 한국은 1948년 한반도 내 유일한 합법정부로 유엔의 인정을 받았다. 그 해 유엔 총회에 옵서버로 참석한 한국은 그 이듬해 1월부터 유엔가입을 위한 노력을 펼쳤다. 이후 1991년 한국정부가 5차례, 우방국들이 3차례 등 총 8차례 가입신청을 하였으나 뜻을 이루기까지 42년이 걸렸다.   유엔 회원국이 되려면 5개(미, 소, 영, 프, 중) 상임이사국과 10개 비상임이사국으로 구성된 안전보장이사회(안보리)의 승인이 필요한데, 유엔 헌장의 규정에 의거하여 안보리 결의안이 채택되려면 상임이사국 중 어느 한 국가도 거부권을 행사하지 않아야 하기 때문이다. 수 차례에 걸친 한국의 유엔가입 권고 결의안이나 재심 신청은 다수 회원국의 지지를 받았지만, 번번이 소련이 장벽이었다. 더욱이 1971년 중화인민공화국이 대만 대신 중국을 대표하게 되면서 가입장벽은 더 두터워졌다.   냉전기 분단국들은 자국만이 유일한 합법정부라고 주장하며 국제사회의 인정을 받으려 했다. 따라서 자국의 유엔가입 노력뿐 아니라 상대국의 가입을 반대하는데도 외교 총력전을 벌였다. 그러나 1973년 박정희 대통령의 ‘평화통일 외교정책에 관한 특별성명,’ 일명 6.23 선언이 발표되면서 한국의 유엔가입 정책에 큰 변화가 생기게 되었다. 동서독의 유엔 동시가입안이 안보리를 통과한 바로 다음 날 발표된 이 선언의 제 5항에 통일에 장애가 되지 않는 한 동시가입을 반대하지 않는다라고 명기한 것이다. 그러나 북한의 김일성은 ‘두 개 조선 조작책동’이라 비난하며 ‘고려연방 공화국’이란 단일 국호로 유엔에 가입할 것을 요구하였다.   1975년 한국 정부는 남•북 베트남의 유엔가입 신청을 계기로 한국의 신청에 대한 재심을 2차례 요구하였으나 안보리 채택과정에서부터 실패하였다. 이로써 총 8번에 걸친 한국의 가입 신청은 4번은 소련의 거부권 행사로, 다른 4번은 안보리가 아무 조치도 취하지 않아 가입이 불발되었다. 그럼에도 한국은 가입 당위성에 관한 회원국 설득작업을 이어갔고, 유엔의 제반 활동에 적극 참여하는 등 가입을 위한 유리한 국면조성에 외교력을 집중하였다.   특히 1988년 노태우 행정부가 출범하면서 활발한 북방외교를 통해 소련과 중국을 비롯한 공산권 국가들도 대거 참가한 서울 올림픽이 성공적으로 개최되었고, 한국의 유엔가입을 지지하는 국제여론이 확산되었다. 보다 결정적인 계기는 1989년 2월 헝가리를 시작으로 동구권 국가들과 외교관계를 맺고, 1990년 9월에 소련- 2 -과 수교, 10월에 중국과 무역대표부 설치에 합의한 것이었다.   1991년 연두 기자회견을 통해 단독가입이라도 추진하겠다는 노태우 대통령에 대해 김일성은 ‘하나의 조선을 둘로 갈라놓는 천추에 용서못할 대죄’라 비난하며 남북한이 단일 의석을 가지고 공동가입해야한다는 안을 내놓았다. 하지만 1947년과 1967년 각각 유엔에 가입한 북예멘과 남예멘이 1990년 5월 통일한 후 예멘이란 하나의 회원국이 되었고, 동서독도 1990년 통일 후 하나의 국가로 유엔을 대표하게 되었기 때문에, 북한의 분단 고착화 주장은 설득력을 갖지 못했다. 결국 71개 회원국이 한국의 가입을 지지한 반면, 아무도 북한의 단일의석 가입안에 호응을 보이지 않자, 1991년 5월 북한도 유엔가입의사를 밝히게 되었다. 1991년 8월 8일 안보리 15개국 전원의 찬성으로 남북한 회원가입 권고결의안이 통과되었고, 9월 17일 총회에서 영어 알파벳 순에 따라 북한(D.P.R.K.)이 160번째로, 한국(R.O.K)이 161번째로 유엔회원국이 되었다.   42년의 긴 외교여정 끝에 한국이 유엔 회원국이 된 이유로 흔히들 냉전종식이라는 국제관계의 구조적 변화와 한•소 수교에 따른 소련의 지지확보를 꼽는다. 물론 우리 정부의 범정부적 차원의 외교총력전도 주효했다. 그러나 중국의 ‘감초’ 역할도 결정적 동인(動因)이었다. 1991년 5월 리펑(李鵬) 총리를 수행하여 북한을 방문한 첸치천(錢其琛) 외교부장의 회고록 에 따르면, 중국은 ‘한국이 먼저 가입한다면 북한이 가입하기 힘들 것’이란 일종의 최후통첩식 압력을 행사하였다. 그러나 이와 동시에 당시 안보리 역학을 설명하며 한국의 가입신청만 승인되고 북한은 거부될 수 있다는 김일성의 우려를 불식시키는 결정적 역할을 하였다.   남북한 유엔 동시가입, 묘수(妙手)인가 악수(惡手)인가?   비록 각각 다른 의석으로 ‘불완전한 가입’을 하였지만, 남북한 동시가입은 동아시아 냉전구도를 종식하고 한반도가 평화공존의 길로 향하는 기념비적 사건이라는 기대감이 높았다. 그러나 동서독이 유엔 의석수를 한데 합치는 데 17년이 걸린 데 반해, 30년이 지난 지금 남북한은 오히려 국력 격차만 더 벌어지고 북한의 핵무장 등으로 한반도 불안정성은 더 높아진 실정이다. 이러한 맥락에서 동시 가입에 대한 평가에 있어 적어도 다음과 같은 두 가지 점을 곱씹어볼 필요가 있다.   첫째, 남북한이 유엔 정식 회원국이 됨에 따라 국제사회에서 체제와 이념이 다른 별개의 주권국가가 되었고, 양측도 이 사실을 서로 인정한 격이 되었다. 또한, 전쟁을 불법화한 유엔에 가입하였으니, 양측 모두 무력통일 방식을 택할 수 없다는 국제법적 인식에 동의한 것이었다. 그러나 남북 간 아무런 기본 합의 없이 강대국들의 타협에 의해 내려진 결정으로 분단상태가 고착화된 것이란 비판의 소리도 적지 않았다.   동서독의 경우, 1969년 집권하며 유럽평화정책과 분단체제의 평화적 관리를 - 3 -골자로 하는 신(新)동방정책(Ostpolitik)을 내세운 빌리 브란트(Willy Brandt) 서독 총리는 1972년 동서독 기본조약을 체결하였다. 이와 더불어 햘슈타인 원칙(서독만이 독일의 유일한 합법국가로 공산동독을 승인하는 국가와는 외교관계를 단절한다는 외교정책)을 폐기하면서 동서독은 서로가 특수한 관계임을 국내외에 공표하였다. 그 후 양독 간 인적, 물적 교류 증대를 도모하였고, 유엔 동시가입까지 이끌어 냈다.   반면 남북한의 경우는 이러한 절차없이, 특히 북한의 경우 1991년 5월 김일성의 급작스런 결정으로 동시가입에 동의한 것이었기 때문에 남북 간 사전 조율작업 없이 유엔에 들어갔다. 비록 동시가입 3개월 후 통일을 지향하는 특수관계로 서로를 규정하는 남북기본합의서를 채택하고, 한반도 비핵화 공동선언을 했지만, 내부적 제도 및 법적 정비 없이 이루어진 사후 협정들은 이후 냉•온 관계를 넘나드는 롤러코스터와 같은 남북관계 속에 별다른 효력을 발휘하지 못하였다. 더욱이 한국은 가입을 전후로 소련과 중국과 수교를 이루었으나 북한은 이제껏 미•일과의 관계 개선을 이루지 못하고 있다.   즉, 양독과 남북한의 동시가입을 비교해 보면, 1970년대 데탕트와 1990년대초 냉전종식이라는 국제정세의 구조적 변환 시기라는 점과 서독의 동방정책과 한국의 북방정책의 성과라는 면에서 유사점이 있었다. 그러나, 양독 간 체결된 사전 합의가 없었을 뿐 아니라 주변국들의 교차승인도 이루어지지 못했다는 점에서 남북한 동시가입은 큰 차이를 보일 뿐 아니라 남북관계 개선이나 분단상태 극복에 있어 한계를 노정하였다.   둘째, 동시가입 30년이 지난 지금 남북이 받아든 성적표는 확연한 차이를 보인다. 오랜 숙원이었던 유엔 가입을 성사시킨 한국은 ‘준비된’ 회원국으로서 국익제고와 세계 기여라는 두 마리 토끼를 잡는 가시적 성과를 거둬 왔다. 두 차례의 안보리 비상임이사국 수임, 반기문 유엔사무총장 배출, 5회 연속 유엔경제사회이사회(ECOSOC) 이사국 피선 뿐 아니라, 개발협력분야와 유엔에 대한 재정기여면에서도 현재 세계 11위이고 2022년에는 9위로 자리매김할 것이다. 반면, 출발은 같았으나 북한은 국제사회 내 위상 면에서 전혀 반대의 길을 걷게 되었다. 북핵 및 인권문제와 관련하여 유엔 무대에서 지속적인 제재와 규탄의 대상이 되고 있고, 유엔분담금 면에서도 130위권에 머물고 있다.   하지만, 북한에게 유엔가입은 국제사회와 직접 소통•교류하며 자국의 외교적 입지를 스스로 ‘개척’할 수 있는 계기가 되었다. 냉전기 소련과 중국의 후원 속에 대남혁명 노선을 견지하고 있던 김일성은 냉전질서 해체와 한•소 수교로 한국에 의한 흡수통일을 되려 우려하게 되었고, 정권의 생존전략으로 유엔진출을 결정하였다. 이후 북한은 미국을 비롯한 서구와의 관계개선을 위해 유엔을 교두보로 이용하려 했고, 유엔 산하의 국제아동기금(UNICEF), 식량농업기구(FAO), 세계식량계획(WFP)을 통해 경제난과 식량난 등을 크게 해소할 수 있었다.   주재우 경희대 교수에 따르면, 북한에게 유엔 진출은 ‘가장 소통하고 싶은 나라’인 미국(뉴욕)에 북한대표부를 상주할 수 있고 대미 직접 대화의 기회를 얻게 - 4 -된 외교적 쾌거였다. 가입 전에는 소련, 중국 및 제3국을 통해 미국과의 소통 창을 모색해왔고, 특히 1970년대 중반 이후 미•중 관계가 정상화되면서 중국 채널에 의존하는 경우가 많았었다. 그 과정에서 반대급부로 중국의 대북 입김도 커졌었는데, 가입 이후 북한은 자국의 외교적 레버리지를 적극 활용하려 들면서, 중국을 포함한 주변국의 영향력이 감소하게 되었다. 실제로도 북한은 인권문제나 핵개발 관련 안보리 경고나 제재에 아랑곳하지 않으면서, 오히려 유엔을 국제사회의 압박에 대한 항변의 장으로 삼고 있는 모양새다.   한편, 북한 핵문제와 관련하여 주목할 것은 미•중 간 이견과 경쟁이 점점 심화되었지만, 미국은 이 문제가 중국과 협력할 수 있는 분야라고 강조해왔다는 점이다. 중국 또한 북한 핵개발과 도발행위에 대해서는 유엔 틀을 이용한 제재에 동참하면서 미국에 협력해왔다. 2018년 김정은의 신년사를 필두로 한반도 비핵화•평화프로세스가 시작될 수 있었던 것도 양 강대국이 북한 비핵화를 공동목표로 단합하여 강력한 대북제재를 가하였기 때문이었다.   하지만 무역전쟁과 기술경쟁, 남중국해 분쟁, 대만문제, 글로벌공급망 문제 등과 관련하여 바이든 대통령이 민주주의 다자동맹이란 네트워크 구축을 통해 대중국 압박을 강화하면서, 중국의 태도 변화가 감지되고 있다. 북•중 혈맹관계 과시를 위해 김정은과의 친서 교환 횟수를 늘리고 있는 시진핑 주석은 2021년 10월 러시아와 더불어 대북제재완화결의 초안을 안보리에 제출하였다. 비슷한 시기 안보리 대북제재위원회 산하 전문가 패널은 중국 측의 제재 불이행과 방해로 제재위가 제대로 기능을 하지 못하고 있다고 밝힌 바 있다. 북한 역시 중국 위협설을 제창하는 미국이야말로 인도•태평양지역에서 일방적이고 불공정한 편가르기 식 대외정책을 통해 지역안정을 파괴하고 있는 진범이라 비난하며 중국 감싸기에 열심이다.   향후에도 북한은 지속적인 안보리 및 총회의 제재결의안들에 대해 유엔과 미국을 맹비난하면서도 탈퇴를 선언하지 않고 회원국으로 남아있을 것이다. 왜냐하면 국제사회에서 고립되어 있는 북한으로서는 여전히 강대국 힘의 역학에 휘둘리는 유엔의 구조적 한계가 실(失)보다는 득(得)일 것이라는 셈법이 작용할 것이기 때문이다. ■     ■ 저자: 이신화_고려대학교 정치외교학과 교수, 한국유엔체제학회 회장. 이화여대 영어영문학과 졸업 후 메릴랜드대에서 국제정치학 박사학위를 받았다. 하버드대 국제관계연구원CFIA 포스트닥 이후 유엔난민고등판무관실 아프리카지역관, 유엔 르완다 독립조사위 특별자문관, 프린스턴대 초빙교수 등을 역임했다. 주요 저서로는 Human Security and Cross-Border Cooperation in East Asia; South Korean Strategic Thought toward Asia, “Foreign Policy Dilemma in South Korean Democracy” 등이 있다.     ■ 담당 및 편집: 이승연_EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | slee@eai.or.kr