황지환 교수는 명지대학교 북한학과 교수로 재직중이다. 미국 콜로라도주립대학에서 정치학 박사학위를 받고, 서울대학교 통일연구소 선임연구원을 역임하였다. 연구관심은 북한핵문제를 비롯한 동북아국제관계 및 안보문제이며, 다양한 논문을 발표해 왔다. 최근 논문으로는 “International Relations Theory and the North Korean Nuclear Crisis,” “Offensive Realism, Weaker States, and Windows of Opportunity: The Soviet Union and North Korea in Comparative Perspective,” “The Second Nuclear Crisis and U.S. Foreign Policy,” and “Rethinking the East Asian Balance of Power,” “전망이론을 통해 본 북한의 핵정책” 등이 있다.         초록 이 글은 선군정치가 북한의 군사전략에서 가지는 구조적 문제점을 지적하고 군사부문의 변환전략을 제시한다. 북한 군사변환의 새로운 전략으로 이 글은 북한의 안과 밖을 동시에 변화시키는 전략을 제시한다. 국제사회나 한국정부의 대북정책이 변한다고 해서 북한문제가 해결되는 것은 아니다. 반면, 북한이 선군정치를 포기하고 자체적인 개혁프로그램을 추진한다고 해도 문제가 해결되는 것은 아니다. 따라서 북한의 생존전략이 성공하기 위해서는 핵을 포기하고 자체적인 개혁프로그램을 추진하는 전략적 선택이 이루어짐과 동시에 주변국이 북한의 안전을 보장하고 지원해주는 전략이 필요하다. 북한 군사부문에서의 변환전략은 선군정치로 인한 과잉안보와 과잉군사의 문제를 해소하는 것이며, 그 핵심은 핵무기를 포기하는 데 있다. 이 전략은 3단계로 구성된다. 1단계는 북한이 새로운 후계구도의 형성과정에서 핵무기 포기를 선언하고 개혁개방정책을 채택하는 것이다. 이 과정에서 국제사회는 북한정권의 대내외적인 안전보장을 약속한다. 2단계는 북한의 핵무기 폐기가 실질적으로 이행되고 선군정치에서 선경정치로 이행하며 북한이 안보딜레마에서 벗어나는 단계이다. 3단계는 선군정치가 선경정치로 완전히 대체되어 남북한 군축이 이루어지고 북한이 동북아 다자안보협력에 참여하는 단계이다.         1. 서론   1994년 김일성 주석의 사망으로 김정일 국방위원장이 전면에 등장한 후 현재까지 선군정치는 북한의 가장 중요한 통치방식이 되고 있다. 즉 선군정치는 김정일 시대 북한의 핵심적인 국가전략이자 생존전략인 셈이다. 하지만 선군정치가 북한의 의도대로 북한의 안전을 보장하고 강력한 국가건설을 가능하게 할 효과적인 국가전략인지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 선군정치가 북한의 국내정치적인 통제와 선전정치를 위해서는 어느 정도 효과가 있을지 모르지만, 급변하는 세계질서에서 북한을 생존시키고 발전시키기 위한 국가전략으로서는 커다란 문제점을 안고 있기 때문이다.   북한은 선군정치를 통해 2012년 강성대국의 문을 활짝 열어나가겠다고 공언하고 있다. 하지만 군사부문을 강조하는 강성대국의 목표와 선군정치의 전략은 군사 이외 다른 부분의 발전을 제약하고 있다. 김일성 시대에 군사국가화된 북한은 김정일 시대에 선군정치를 채택함으로써 과잉군사와 과잉안보의 문제점을 악화시키고 있다. 국가의 거의 모든 역량을 군사부문에 집중시키고 군을 통해 국가를 운영하는 전략은 자원의 배분구조를 왜곡시켜 비효율성을 증가시킨다. 결국 선군정치는 그 의도에도 불구하고 북한의 국가전략으로서는 실패할 수밖에 없는 한계를 가지고 있다.   어쩌면 북한 스스로도 선군정치가 실패할 수밖에 없다는 사실을 알면서도 다른 대안을 찾을 수 없기 때문에 선군정치를 유지하고 있는지도 모른다. 김정일은 자신의 정권을 유지하기 위해 선군정치를 도입하였겠지만, 선군정치가 오히려 정권의 안정을 해치고 국가발전의 발목을 잡고 있다. 북한이 선군전략을 계속 고집할 경우 강성대국의 건설을 앞당기기는커녕 과잉안보가 대내외적인 비효율을 초래해 정권과 국가를 약화시키고 붕괴시킬 가능성이 높아질 것이다. 반면 선군전략을 포기하고 군사부문에서 새로운 전략적 선택을 할 경우 북한의 생존가능성이 높아지고 국제사회에서 정상국가로 자리매김할 수 있을 것이다.   본 장은 선군정치가 북한의 군사전략에서 가진 구조적 문제점을 지적하고 군사부문의 변환을 통한 국가의 발전방향을 제시한다. 북한 군사변환의 새로운 전략으로 이 글은 다른 장과 마찬가지로 공진화 전략을 제시한다. 공진화 전략은 북한의 안과 밖을 동시에 변화시키는 전략이다. 국제사회나 남한 정부의 대북정책이 변한다고 해서 북한 문제가 해결되는 것은 아니다. 이명박 정부의 ‘그랜드 바겐(Grand Bargain)’이나 오바마 행정부의 ‘포괄적 패키지(Comprehensive Package)’가 가지는 문제점은 북한 자체의 변화 프로그램이 없다는 점이다. 반면 북한이 선군정치를 포기하고 자체적인 개혁 프로그램을 추진한다고 해도 문제가 해결되는 것은 아니다. 북한 지도부가 중국이나 베트남식의 개혁 개방정책을 추진한다고 해도 현재 북한의 국내 상황과 한반도 주변 환경을 고려해 볼 때 성공가능성은 매우 낮다. 개혁 개방 초기 국내정치적 통제력의 약화는 사회경제적 불안정성을 가속화시킬 것이며, 강력한 남한의 존재는 북한의 취약성을 노출시켜 지도부의 위협인식을 증가시킬 것이다. 따라서 북한의 생존전략이 성공하기 위해서는 핵을 포기하고 자체적인 개혁 프로그램을 추진하는 전략적 선택이 이루어짐과 동시에 주변국이 북한의 안전을 보장하고 지원해주는 공진화전략이 필요하다.   북한 문제를 해결하기 위해 북한의 안과 밖을 동시에 변화시켜야 한다는 공진화전략이 완전히 새로운 개념은 아니다. 김대중 정부의 햇볕정책이나 이명박 정부의 비핵 개방 3000 정책 역시 이행의 선후 문제는 있어도 북한의 변화와 국제사회의 지원을 동시에 의도하고 있다. 6자회담에서 진행되어 온 한반도 평화체제 논의 역시 한반도 주변 안보환경의 변화를 통해 북한의 전략적 선택을 유도하고 있다. 하지만 상호간의 신뢰가 부재한 상황에서 이러한 접근법은 매우 제한적인 형태를 띠고 있으며, 북한의 근본적인 변화를 이끌어내기에는 역부족이었다. 따라서 국제사회는 북한이 절실히 원하고 있는 체제보장을 해주고 북한으로 하여금 핵과 선군전략을 포기하게 하는 보다 근본적인 전략이 필요하다.   북한의 체제보장과 핵포기를 동시에 추진하는 것이 일견 무모하고 비현실적인 것처럼 보일 수 있지만, 최근 한반도 주변환경은 공진화 전략을 통해 북한 문제를 해결할 수 있는 매우 좋은 기회를 맞고 있다. 현재 북한은 기존의 핵문제와 경제위기에 더하여 후계체제 문제까지 불거지며 3중의 어려움에 직면하고 있다. 따라서 북한 문제를 해결하기 위해서는 핵 문제뿐만 아니라 정치, 외교, 경제, 사회문화 등 북한의 다른 모든 부문을 근본적으로 개혁해야 가능하다. 이를 위해서는 군이 우선시되는 선군정치가 포기되어야 하며, 새로운 전략적 결단이 이루어져야 한다. 공진화 전략은 후계구도 과정에서 핵문제와 경제정책에 관한 북한의 전략적 결단을 이끌어내어 북한 문제의 해결을 위한 실마리를 마련하는 것을 목표로 한다. 따라서 공진화 전략이 제시하는 북한의 전략적 결단은 선군先軍을 포기하고 선경先經으로 이행하는 것이다. 그러나 북한의 국내정치적인 상황을 고려할 때 정치체제가 변화가 선행되지 않으면 핵무기를 포기하고 경제체제의 변화를 시도할 가능성이 매우 낮다. 이는 북한 정권의 성격이 변화하지 않으면 북한이 새로운 전략적 결단을 내릴 가능성이 희박하다는 것이다. 따라서 새로운 개혁수령이 등장하는 후계구도의 과정에서 전략적 선택을 하게 할 필요가 있다.   군사부문에서 공진화 전략은 선군정치로 인한 과잉안보와 과잉군사의 문제를 해소하는 것이며, 그 핵심은 핵무기를 포기하는 데 있다. 군사부문의 공진화 전략은 다른 부문과 마찬가지로 3단계로 구성된다. 1단계는 북한이 새로운 후계구도의 형성과정에서 핵무기 포기를 선언하고 개혁 개방정책을 채택하는 것이다. 이 과정에서 국제사회는 북한정권의 대내외적인 안전보장을 약속한다. 2단계는 북한의 핵무기 폐기가 실질적으로 이행되고 선군정치에서 선경정치로 이행하며 북한이 안보딜레마에서 벗어나는 단계이다. 3단계는 선군정치가 선경정치로 완전히 대체되어 남북한 군축이 이루어지고 북한이 동북아 다자안보협력에 참여하는 단계이다. 이러한 전략은 북한 입장에서는 강성대국을 건설해 나가는 새로운 접근법을 의미한다.   2. 선군시대 군사전략의 내용과 평가   (1) 선군시대 군사전략의 내용   김정일의 선군정치는 기본적으로 김일성 시대 무장투쟁의 선군사상과 국가전략을 계승 발전시킨 것으로 이해할 수 있다. 김정일은 “총대로 우리의 사회주의를 옹호고수하고 주체혁명위업을 끝까지 완성하려는 것은 우리 당의 변함없는 신념이며 의지”라며, 자신에게 그 어떤 변화도 바라지 말라고 강조하며 오로지 “총대에 의거하여 만난을 뚫고 나갈 단호한 결단을” 내렸다고 말했다. 하지만 김정일의 선군정치는 김일성 시대의 국가전략과 일정한 차이를 보이고 있다고 한다. 특히 선군정치는 인민군대를 핵심으로 내세운다는 점에서 김일성이 노동계급에 주로 의존했던 것과는 차이가 있다. 김일성은 항일전쟁과 국가건설의 과정에서 당이나 국가, 정규군대가 없어 노동계급에 주로 의존했다고 한다. 그러나 김정일의 선군정치는 당과 국가가 존재하는 현재의 상황에서 국제사회의 적대시 정책에 대응하고 사회주의를 보호하기 위해서는 인민군대를 핵심으로 하는 막강한 군사력에 의존해야 한다는 주장이다.   이러한 점은 선군정치가 강조하는 ‘선군후로先軍後勞’의 용어에서 잘 드러난다. 선군후로는 사회주의 위업수행에서 군대를 노동계급보다 앞에 내세운다는 의미로서 노동계급의 역할은 강력한 군사력의 뒷받침에 의해서만 이루어질 수 있다는 인식이다. 이는 사회주의를 위한 투쟁에서 선봉적 계급인 노동계급도 강력한 군대가 없으면 노예의 운명을 피할 수 없기 때문이라고 한다. 따라서 노동계급의 혁명정신보다 군인들의 혁명정신을 더 중시하여 군대를 정치의 수단이 아니라 정치를 주도해 나가는 세력으로 보는 관점이다. 말하자면, 냉전의 종식과 사회주의의 붕괴이후 북한의 대내외적인 위협인식이 증가하면서 국가전략에서 군사부문이 차지하는 비율이 그만큼 더 커진 것이다.   결국 선군정치는 크게 ‘군사를 제일국사로 내세우는 정치방식’과 ‘군대를 핵심, 주력으로 하는 정치방식’의 두 가지로 이해할 수 있다. 이는 군사전략의 관점에서 보면 전자는 대외적 안전보장을 위한 전략이며, 후자는 대내적 정권안정을 위한 전략이라고 할 수 있다.   가. 대외적 안전보장을 위한 선군시대 군사전략   북한은 선군정치가 ‘군사를 제일국사로 내세우는 정치방식’라고 말하고 있다. 국가의 업무는 정치, 경제, 문화, 군사 등 다양하지만, 미국을 비롯한 국제사회가 북한의 생존권을 위협하고 있는 상황에서 정치, 경제, 문화 등 다른 부분을 지켜나가기 위해서는 군사부문을 가장 우선적으로 다룰 수밖에 없다는 인식이다. 북한은 선군정치가 기존의 사회주의 이론과는 차별되는 창의적인 원리라고 주장한다. 기존의 이론은 유물사관에 기초하여 생산력의 발전과 같은 경제부문을 토대로 사회주의를 건설하고 군대를 강화할 수 있다는 원리로 군사부문을 경제부문에 의존하는 것으로 인식했다고 한다. 하지만 선군정치는 주체사상의 원리에 기초하여 군대강화에 선차적인 힘을 넣어야 한다는 원리를 제시했기 때문이라는 설명이다.   군사부문에서 가장 중요한 것이 군대이기 때문에 선군정치는 인민군대를 강화하여 국방력을 강화하는 데 최우선적인 노력을 경주한다. 군사력을 강화하기 위해 특히 국방공업을 발전시키는데 집중할 필요가 있는데, 국방공업은 군대를 핵심으로 하는 전 인민적, 전 국가적 방위체계를 확립하여 나라의 방위력을 강화하는데 필수적이라고 한다. 하지만 북한은 선군정치가 제국주의와의 군비경쟁이나 다른 국가들을 위협하기 위한 것이 아니라, 나라와 민족의 생존권과 자주권을 지키며 강성대국건설을 담보하기 위한 불패의 군사강국 건설을 위한 것이라고 설명한다. 따라서 선군정치는 전쟁을 억지하고 평화를 달성하기 위한 것이라고 강조한다.   북한의 이러한 대외안보 군사전략은 소위 ‘선군평화론’으로 이해될 수 있다. 선군평화론은 북한이 선군정치를 통해 강성대국을 이룩하여 대미억지력을 가짐으로써 한반도 주변에 평화가 유지되고 있다는 주장이다. 이러한 주장은 기본적으로 한반도 평화의 위협요인이 자신들이 아니라 미국이라는 인식에서 시작된다. 특히 한반도의 핵 문제는 북한의 핵무기 프로그램 때문에 시작된 것이 아니라, 애초에 핵무기를 한반도로 끌어들인 냉전기 미국의 핵정책과 대북 적대시정책에서 비롯되었다는 인식을 보여주고 있다. 따라서 냉전시대부터 유래한 미국의 위협에 대항하는 세력균형을 확보하여 미국의 대북적대시 정책을 종결시키고 북한의 안전을 담보하는 것이 가장 중요하다는 것이다. 북한은 대외적 안보를 확보하고 전쟁을 막을 수 있는 것은 오직 군사적 힘에 의해서만 가능하다는 인식을 가지고 있는데, 이는 세력균형(balance of power)을 통해 전쟁이 방지되고 평화가 가능할 수 있다는 현실주의 국제정치론과 맥이 닿아 있다고 할 수 있다.   따라서 북한의 선군정치는 필연적으로 미사일과 핵무기의 개발과 보유를 필요로 하게 된다. 북한은 미국의 위협에 대한 자위적인 국방력의 수단으로서 핵무기를 보유하는 것이 가장 효과적인 대안이라고 보고 있다. 핵무기를 가진 국가들 사이에서는 전쟁이 일어나지 않았으며, 전쟁을 쉽게 시작할 수도 없었다는 소위 ‘공포의 균형(balance of terror)’을 역사적 사실로 받아들이고 있다...(계속)  [서장] 2032 북한선진화의 길 : 복합그물망국가 건설 [1호] 북한 공진화전략 연구 : 정치    [2호] 북한 공진화전략 연구 : 외교 [3호] 북한 공진화전략 연구 : 군사    [4호] 북한 공진화전략 연구 : 경제 [5호] 북한 공진화전략 연구 : 인권

전재성 교수는 현재 서울대학교 외교학과 부교수로 재직 중이다. 서울대학교 외교학과를 졸업하고 미국 노스웨스턴대학교에서 정치학 박사학위를 취득하였으며, 숙명여자대학교 정치외교학과 조교수를 역임하였다. 주요 저술로는 《한스 모겐소(Hans Morgenthau)의 고전적 현실주의 국제정치이론》, “라인홀드 니이버의 기독교적 현실주의 국제정치사상”, “현실주의 국제제도론을 위한 시론”, “1965년 한일 국교정상화와 베트남 파병을 둘러싼 미국의 대한對)정책”, “핵실험 이후 북한의 전략과 대응방안”, “한반도 평화체제의 건설: 쟁점, 과제, 전망”, “한반도 평화체제: 남북한의 구상과 정책 비교검토”, “한미동맹의 현황과 향후 과제” 등이 있다.         초록 이 글은 북한 사회주의 정권의 생존을 보장하고 향후 강성대국을 이룩할 수 있는 외교적 환경 마련에 중점을 두고 있는 선군 외교의 배경과 그 전개 과정을 살펴보고, 궁극적으로 선군외교가 실패할 수 밖에 없는 이유를 제시한다. 또한, 북한 외교의 선진화 방안으로 선군외교에서 선경제, 선인민의 외교로 변환하는 3단계를 상정하고, 그러한 북한 외교전략의 진화에 필요한 주변국과 국제사회의 병렬적 노력에 대해서도 생각해 본다. 북한은 탈냉전기와 21세기 정세를 판단하는 과정에서 부분적으로는 현실주의 노선을 추구하지만 냉전적 국제상황인식을 벗어나지 못하는 한계를 보여주었다. 하지만 선군외교를 지속하고자 하는 국가전략을 추진 할 경우 대북 경제제재의 상시화 및 경제난의 심화가 야기된다. 따라서 외교적으로 북한의 생존과 정상적 발전을 보장받기 위해서는 핵 포기 라는 전략적 결단(1단계), 체제 개혁 및 개방(2단계)에 이은 선경 및 선진화에 필요한 실용주의 외교를 추진(3단계)해야 할 것이다. 더불어 북핵 문제를 대량살상무기 생산과 확산의 문제가 아니라 북한의 정치적 생존과 직결된 정치적 문제라고 파악하는 인식의 전환에 기초한 주변국과 국제사회의 대북 전략 공진화 노력이 중요하다.         1. 서론   냉전이 종식되고 구사회주의권이 몰락의 길을 걸으면서, 경쟁 상대이던 한국이 구소련과 중국과 수교하자 북한은 생존을 위한 지난한 길에 나서게 되었다. 북한과 같이 사회주의 건설을 위해 수십년간 집권해 온 공산주의 정권들이 자발적으로 혹은 외압이나 인민들의 압력에 의해 힘없이 무너지거나 탈공산주의 이행을 하는 모습을 목도하면서, 단순히 이행이 아닌 흡수통일까지 염려해야 하는 북한은 탈냉전의 상황에서 체제와 정권을 유지해야 하는 절대절명의 위기감을 느끼게 된 것이다.   사회주의권의 몰락과 함께 미국 주도의 자유민주진영의 발전은 더욱 가속화되었다. 냉전의 종식이라는 세력배분구조의 변화뿐만 아니라, 세계화, 정보화, 민주화의 거대 조류가 형성되면서 사회주의는 이미 이러한 거대조류에 맞설 수 있는 개방성과 민주성, 그리고 창조성을 결여한 체제로 판명되었고, 자유민주주의 체제와 시장경제체제는 새로운 조류와 정합성을 가지며 발전하였다. 더욱이 북한의 숙적으로 지목되어 왔던 미국이 역사상 유래 없는 리더십의 조건을 가지고 유일무이한 패권체제를 만들어냄에 따라 북한은 더욱 위기감을 느끼게 되었다.   1991년과 1992년에 걸쳐 생존을 모색하던 김일성 정권은 1993년 1차 북핵 위기를 일으켰고, 이후 1994년 등장한 김정일 정권은 핵을 동결하는 대신 강력한 선군정치로 탈냉전의 위기상황을 탈출하고자 하였다. 이 과정에서 북한은 한편으로는 체제 내부를 정비하고 경제발전의 계기를 만들고자 노력함과 동시에 다른 한편으로는 장기적으로 북한이 생존할 수 있는 외교환경을 조성하는데 최선의 노력을 경주하였다. 북핵 1차 위기 때 마련된 미북 양자외교관계를 기반으로 미국으로부터 소위 ‘대북 적대시 정책’이 철회되었다는 실제적 변화를 받아내려고 노력하는 한편, 선군정치를 축으로 군사력을 바탕으로 한 자위력 강화에도 주력하였다. 한국에 대해서는 흡수통일을 방지하면서 한국의 대북 포용정책을 활용하여 장차 체제발전에 필요한 실리를 취하기 위해 노력하였다.   이와 더불어 중국, 러시아, 일본 등 주변국가들과 실용적으로 관계를 개선하여 경제적, 외교적 지원을 극대화하려는 노력을 기울였다. 동시에 유럽 등 비아시아 국가들과 수교하여 부분적으로 얻어낼 수 있는 경제적, 외교적 실리를 찾는 실용주의적 외교노선도 추구하였다.   그러나 2001년 9•11 테러 이후 보수화된 미국의 외교정책과 반테러 국면에서 북한은 더욱 어려운 외교환경에 처하게 되었다. 결국 2002년 10월 2차 북핵 위기가 발발하여 북한은 핵프로그램과 핵무기를 중심으로 한 경직화된 핵 선군외교로 회귀하였다. 6자회담의 틀에서 북핵 폐기와 북한에 대한 경제지원 등을 논의하는 장이 간헐적으로 지속되었지만, 북한이 핵 포기라는 전략적 선택을 할 수 없었고 북한에 대한 주변국의 안전보장에 북한이 만족하지 못하면서 핵문제를 축으로 북핵 문제는 여전히 공전을 거듭하고 있다.   북핵 문제는 핵무기라는 무기의 문제가 아닌 북한이라는 정치체의 생존의 문제이다. 북핵 외교 역시 핵무기를 둘러싼 외교가 아닌 북한의 생존외교이며, 이는 선군체제의 북한 체제 전반과 관련된 문제이다. 핵 선군외교와 북한의 선군체제가 상호작용하는 한 북한 외교만의 선진화는 불가능하다. 북한의 정치, 경제, 군사, 사회 등 모든 분야의 선진화가 상호 상승적으로 일어나지 않으면 북한 외교의 선진화도 불가능할 것이다.   또한 북한만의 선진화로도 바라는 목적에 이를 수 없다. 선진화를 바라는 북한 내 세력들을 뒷받침하고 강화하는 주변국의 대북 정책도 동시에 진화하여야 한다. 북한과 주변국이 공진화하는 속에서 북한의 정치적 우려가 해소되고, 장기적으로 북한이 동아시아 구도에서 차지할 위치에 관한 외교적 합의와 실행방안이 마련될 것이기 때문이다.   본 장에서는 북한의 외교가 강성대국 건설을 뒷받침하는 핵 선군외교의 길을 걸으면 결국 북한이 국제사회에서 정상적이고 발전된 국가로 생존할 수 없을 것으로 판단한다. 핵 포기의 전략적 결단을 통해 21세기 세계표준에 맞는 진정한 선진국가로 재탄생하는 것이 필요하며, 이를 위해서는 북한체제의 선진화와 북한외교의 선진화가 상호작용을 하면서 작동해야 한다고 본다. 더불어 북한의 선진화를 뒷받침하는 주변국의 대북 정책 진화도 필요하다. 본 장은 우선 현재까지 북한 외교의 전개과정을 간단히 살펴본 후, 북한의 선군외교가 결국 실패할 수밖에 없는 이유를 분석한다. 이후 3단계에 걸친 북한의 외교 선진화의 길을 상정해보고, 이를 통해 북한과 주변국이 공진화하여 북한 체제 전체가 정상적이고 선진적인 길을 걸을 수 있는 가능성을 타진해 본다.   2. 선군시대 외교전략의 내용과 평가   (1) 선군시대 외교전략의 내용   선군시대의 외교는 선군정치의 전략적 목적에 봉사하는 외교전략적 목표를 가진다. 선군정치가 냉전 종식 이후 북한 사회주의 정권의 생존과 향후 강화를 추구하기 위한 수단으로 군을 가장 중요한 주축으로 삼는 동시에 전 사회의 군대화를 추진하는 것이라면, 외교전략 역시 이러한 전략을 추진하기 위한 한 축이 된다. 따라서 선군시대의 외교, 즉 선군외교는 북한 사회주의 수령 중심정권의 생존을 보장하고, 향후 소위 강성대국으로 갈 수 있는 외교적 환경을 마련하는데 중점을 둔다. 또한 군의 권한과 힘이 강화되면서 외교정책 결정과정에서 군의 위상과 목소리가 강해질 수밖에 없으며, 외교정책의 수단 선택에 있어서도 군사적 방법을 빈번히 사용하게 된다. 핵무기를 개발하여 외교의 중요한 수단으로 활용하고자 하는 것도 선군정치체제의 한 파생물이라 할 수 있다.   실제로 북한의 선군정치에 대한 담론은 국제정세에 대한 평가 및 향후 대외정책의 방향설정과 밀접하게 연관되어 있다. 즉 선군정치의 환경을 분석하면서 ‘오늘날 시대가 제기한 근본과제’를 국제정치상황에서 찾고 있는 것이다. “제국주의 련합세력의 협공으로부터 세계사회주의의 보루인 주체사회주의를 옹호 고수하고 주체위업을 완성해가는 것”이 대외정책의 목표라는 것이다. 추가적 설명을 보자면 “지구상에 제국주의가 남아있고 제국주의의 침략책동이 계속되는 한 절대로 총대를 놓을 수 없으며 총대를 튼튼히 틀어쥐여야 주체위업의 종국적승리를 이룩할수 있다는 것, 군사정치적, 경제적힘을 총 발동하여 주체사회주의를 압살하려는 제국주의자들과는 끝까지 결판을 내고 자주적으로 평화로운 새 사회를 일떠세우자는 것이 선군사상에 맥박치는 기본정신” 이라는 것으로서 이는 외교전략의 방향을 보여주는 것이다.   선군외교는 구체적으로 군사적 억지력 강화와 대미 협상을 통한 생존환경의 보장, 경제적 자원을 획득하기 위한 실용외교, 대남 통일전략을 내걸고 한국으로부터의 경제지원 및 생존환경에 필요한 외교적 자원을 획득하는 대남 외교 등으로 구성된다. 생존환경에 대해 북한은 “침략전쟁만을 추구하는 제국주의호전세력에 대한 강력한 군사적대응만이 평화에로 이어 지는 길”이며 “선군정치야말로 조국통일의 전제인 평화적환경을 담보한다는 것”이라고 표현하고 있다. 또한 경제지원 획득에 관해서는 “공화국이 미국의 경제봉쇄, 군사적압살책동 때문에 일찍이 없었던 식량난, 에네르기부족으로 경제전반이 피해를 입게 되였을 때 군대가 그러한 분야들을 맡아 걸린 고리를 풀어나감으로써 경제전반을 활성해놓은 것은 선군정치의 결실”이라고 설명하며 “군대를 핵심, 주력으로 하여 전반적사회주의건설을 힘있게 다그쳐나가는” 것이 필요하다고 설명하고 있다. 대남 전략에 관해서는 “선군정치는 민족의 숙원인 조국통일을 우리 세대에 실현할 수 있는 가장 위력한 통일의 보검”이며 “그것이 미국의 북침전쟁도발기도를 좌절시킴으로써 민족통일의 근본전제인 통일의 평화적환경을 마련할수 있게 한다는 데” 있고 “그것은 선군정치가 조선반도에서 전쟁의 위험을 막는 전쟁억지력을 마련하는 정치방식이 되기 때문”이라고 주장한다...(계속)  [서장] 2032 북한선진화의 길 : 복합그물망국가 건설 [1호] 북한 공진화전략 연구 : 정치    [2호] 북한 공진화전략 연구 : 외교 [3호] 북한 공진화전략 연구 : 군사    [4호] 북한 공진화전략 연구 : 경제 [5호] 북한 공진화전략 연구 : 인권

경희대학교 국제학부 부교수로 재직중인 우승지 교수는 미국 인디애나 대학교(블루밍턴)에서 정치학 박사학위를 받았고, 서울대학교 국제문제연구소 책임연구원, 외교안보연구원 조교수를 역임했다. 연구관심은 북한정치, 남북관계, 국제정치이며, 주요 논문으로는 “The Park Chung-hee Administration amid Inter-Korean Reconciliation in the Détente Period: Changes in the Threat Perception, Regime Characteristics, and the Distribution of Power” (Summer 2009, Korea Journal), “진화기대이론과 데탕트 시기 남북화해의 이해” (『국제정치논총』, 2008), “김정일 시대 북한의 국제관계론 이해를 위한 시론” (『국제정치논총』, 2007), “South Korea’s Search for a Unification Strategy” (Summer 2003, Orbis) 등이 있다.         초록 이 논문은 북한이 고립과 정체의 늪에서 벗어나 선진 대열에 합류하기 위해 필요한 것이 무엇인지를 고민하고 있다. 자주와 주체를 강조하는 수령을 중심으로 한 북한의 폐쇄적 국가운영은 만성적인 정체를 불러왔다. 북한의 선진화를 위해서는 환골탈태가 불가피하다. 향후 북한은 요새국가의 정체성에서 벗어나 동아시아의 해양세력과 대륙세력을 연결해 주고 해양성과 대륙성의 장점을 겸비한 수륙양용국가로 변환하여야 할 과제를 안고 있다. 북한의 선진화가 필요하다는 당위에서 출발하여 그 과정을 1단계, 2단계, 3단계의 3기로 나눈다. 1단계의 성격을 선군정치가 지속되면서 체제 안과 밖의 모순이 심화하는 쇠퇴의 시기로, 2단계의 성격을 새로운 지도부가 탄생하면서 선군체제로부터 점진적으로 변화하는 과도기적인 성격을 가진 전이의 시기로, 3단계의 성격을 선군의 노선과 완전히 결별하고 선경과 선민의 노선 아래 체제의 근본적인 전환이 일어나는 변환의 시기로 설정한다.   주제어 북한, 선진국, 요새국가, 수륙양용국가         1. 서론   일본 제국주의 패망과 함께 찾아온 한반도의 분단은 60여 년의 세월이 흘렀지만 아직도 지속되고 있다. 남한은 20세기 패권국인 미국과 연대하여 수출지향 전략을 채택함과 동시에 국제시장질서에 적극적으로 뛰어들어 경제성장을 이룩하였고, 성장은 또한 점진적인 민주화의 밑거름이 되었다. 이제 남한은 경제발전과 민주화를 발판으로 삼아 선진의 과업을 수행하고 있다. 반면 북한은 항일 유격대 중심의 지배세력을 구성하여 대륙국가인 중국, 소련과 연대하고 자력갱생에 의한 자립경제 수립을 목표로 하였다. 자주와 주체를 강조하는 수령을 중심으로 한 북한의 폐쇄적 국가운영은 만성적인 정체를 불러왔다. 김정일 정권은 핵무장을 통해 정권안보를 보장받으려 하고 있지만 선군정치와 선군경제 노선을 버리지 않는 한 ‘취약국가(fragile state)’를 벗어나기 힘들 것이다.   인권, 환경, 기후, 폭력, 빈곤 등 21세기 당면과제들을 해결하는 전선에서 남한은 G20의 주요 참여국으로서 세계 표준을 추수하던 역할에서 표준을 창출하는 역할 즉 ‘룰 추종자(rule taker)’에서 ‘룰 제정자(rule setter)’로 탈바꿈하고 있다. 신흥 성장국의 일원으로 남한은 국제무대에서 선진국과 개발도상국을 이어주는 고리의 역할을 하며 21세기 새로운 세계경제질서의 창조에 나름대로 이바지하고 있다.   세계화, 정보화와 함께 21세기 국제질서는 새로운 방향으로 흘러가고 있다. 1990년대 공산주의 몰락과 함께 국가들은 번영과 평화를 향한 경주를 벌이고 있다. 그러나 유독 북한만이 이 질주에서 한 발자국 비켜 서 있다. 선군과 핵무장의 대전략으로 북한이 남한과 함께 민주, 개방, 성장, 균부의 목표들을 수행할 수 있을지 자못 의심스럽다. 남북한이 함께 공진의 선순환을 시작하기 위해서는 북한의 환골탈태가 불가피하다. 향후 북한은 ‘요새국가(fortress state)’의 정체성에서 벗어나 동아시아의 해양세력과 대륙세력을 연결해 주면서 해양성과 대륙성의 장점을 겸비한 ‘수륙양용국가(amphibious state)’로 ‘변환(transform)’하여야 할 과제를 안고 있다.   1990년대 후반 출범한 김정일의 선군정권은 남북대화를 시도하고, 미국 • 일본 등과 관계개선을 추진하고, 7•1 경제관리 개선조치를 취하는 등 변화의 움직임을 보이기도 하였으나 아직 정치, 경제, 사회적으로 주목할 만한 개혁 움직임을 보여주지 못하고 있다. 이는 개혁•개방의 추진이 현 정권의 권위주의적 지배구조를 약화시킬 것이라는 핵심 지도부의 판단에 그 원인이 있다고 본다. 북한이 폐쇄적이고 획일적인 계획경제를 고집하고 권위주의적 지배를 강화할수록 번영과 민주의 길은 멀어지게 될 것이다.   이 장에서는 북한이 고립과 정체의 늪에서 벗어나 선진의 대열에 합류하기 위해 필요한 것이 무엇인지를 고민해 보고 있다. 선진화는 과정으로서의 선진화와 최종 상태로서의 선진화로 나누어 볼 수 있다. 즉 선진화는 세계표준을 모방하고 추격하려는 노력임과 동시에 세계표준의 창조자의 자리에 서려는 모든 노력의 합을 의미한다. 이 경우 북한의 선진화는 세계표준과의 격차를 줄이려는 북한 자신의 노력과 스스로 표준을 창출하려는 시도를 의미하게 된다. 이 장의 목적은 북한의 현재 조건 아래 가장 실현성이 높은 북한의 미래상을 예측하려는 것이 아니라 북한의 선진화가 필요하다는 판단에 근거하여 단계적 선진화 방안을 모색해 보는 것이다. 즉 북한 현실에 대한 분석적 접근과 아울러 북한 정책결정자들에게 점진적인 선진화 방안을 제시하는 정책 제안의 성격을 띠고 있다.   따라서 이하의 논의는 북한의 선진화가 필요하다는 당위론에서 출발하고 있다. 북한 엘리트 스스로의 구상과 의지에 의한 선진화 프로그램의 한 예를 제시하는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 강령을 제시하는 데에는 ‘고난의 행군’을 힘겹게 넘긴 북한이 선택한 선군 노선으로는 세계화, 정보화 시대의 과제들을 풀기 어렵다는 부정적 판단이 자리하고 있다. 북한이 ‘선부先富’와 ‘선민先民’의 세계적 조류에 합류하기 위해서는 어떠한 절차와 강령이 필요한가? 내폭, 외폭 등 북한 급변사태가 내외에 고통과 부담을 준다는 전제 아래 비교적 덜 고통스러운 점진적인 개혁의 노정을 상정하고 그 과정을 1단계(단기), 2단계(중기), 3단계(장기)의 3기로 나누고 있다.   1단계는 선군정치가 지속되면서 체제 안과 밖의 모순이 심화하는 쇠퇴(decay)의 시기로서 북한은 이 단계에서 선군의 지속으로 선진과 민주를 향한 탈출구를 만드는데 실패할 가능성이 높다. 2단계는 새로운 지도부가 탄생하면서 선군체제로부터 탈피하는 과도기적인 성격을 가진 이행(transition)과 개혁의 시기로 상정한다. 이 시기 계몽수령의 등장은 북한으로 하여금 부분적 개혁과 개방의 노선을 취하는 것을 가능하게 해줄 것이다. 3단계에서 수령의 지배체제가 종언을 고하면서 개혁과 보수 사이의 아슬아슬한 균형은 개혁의 우위로 귀결이 나게 된다. 즉 이 단계는 선부와 선민의 노선 아래 체제의 근본적인 변환(transformation)의 시기로 설정된다. 혁신을 용이하게 하는 개인, 사회, 제도, 국가의 등장으로 북한의 경쟁력이 신장될 것이며 선진의 목표에도 근접하게 될 것이다. 과도기와 변환의 단계에서 남한과 국제사회가 실천해야 할 과제에 대해서도 언급이 될 것이다.   2. 선군시대 정치체제의 특징   1970년대부터 폐쇄와 계획의 비효율성으로 북한은 국가운영의 어려움을 겪는 체제의 경직화 과정을 걷고 있었다. 1980년대 후반 사회주의체제의 붕괴, 1990년대 중반 김일성 사망, 그리고 ‘고난의 행군’으로 상징되는 미증유의 경제난으로 북한은 한국전쟁 이후 최대의 위기를 경험하게 된다. 체제 전반의 위기를 극복하기 위한 김정일의 시도는 선군정치의 표방으로 나타났다.   북한은 선군정치의 시작을 1995년 1월 1일 김정일의 다박솔 초소 방문으로부터 찾고 있다. 1997년 10월 7일 중앙방송 정론을 통해 김정일의 ‘선군후로’ 발언을 소개하면서 북한은 지속적으로 경제에 대한 총대의 우위를 강조하고 있다. 김정일 정권은 탈냉전 시기 안팎의 위기를 극복하기 위해서 선군정치를 들고 나온 것으로 보인다. 북한은 ‘고난의 행군’으로 대표되는 위기를 극복하기 위해서 군이 선도역할을 해야 함을 강조하고 있다. 제국주의 포위망 속에서 군사적 위협을 물리치고 사회주의 건설을 지속하기 위해 조직화된 군대가 선봉에 서야 한다는 것이다. 북한은 군이 없으면, 인민도 없고, 사회주의 국가도 없고, 당도 있을 수 없다고 소개하고 있다. 또한 군이 약해지면 국가도 약해진다면서 군이 체제수호와 자주권수호의 첨병임을 밝히고 있다. 김정일 정권은 소련의 몰락도 경제의 취약이 아닌 군대의 혁명성 부족 탓으로 돌리고 있다.   김일성 주석의 사망과 경제위기로 포스트 김일성 체제의 불안정성에 대한 예측이 많았으나 현재까지 북한체제는 생존하고 있다. 1990년대 후반 김정일이 노동당 총비서와 국방위원장의 자리에 앉았고, 2000년대 들어와 두 명의 남한 대통령과 정상회담을 가졌고, 두 차례의 핵실험을 단행하였다. 선군체제는 대내외적 위기 상황을 선군정치와 핵무장으로 탈출하려는 위기관리체제의 성격을 갖고 있다. 선군 북한은 재래식 전력의 열세를 만회하려는 자강전략 아래 핵과 미사일 능력의 개발에 전력을 쏟고 있다. 군사기술 면에서 우위에 있는 한미동맹을 무력화시키기 위해 다양한 비전통적 공격수단을 강구하고 있는 것으로 보인다. 선군을 물리적으로 뒷받침하기 위한 군수산업에 대한 과도한 투자는 소비경제의 비효율성을 가져오고 있고, 군부 인사의 지나친 중용은 체제의 경직화를 초래하고 있다.   선군 시기 북한은 경제적으로 IT, 소프트웨어, 애니메이션에 집중하는 단번도약 전략, 남한 자본의 활용, 특구와 관광에 의존하는 발전 전략을 추진하고 있다. 국가의 자원배분 능력이 한계에 달하면서 북한 지도부가 일부 시장과 자율화의 정책을 취하기도 했으나 기본적으로 선군 북한은 사회주의 계획경제의 근간을 훼손하는 정책을 취할 의사가 없는 것으로 판단된다. 북한은 2000년부터 2004년까지 일부 제한적인 성격의 개혁 조치를 취했다. 2002년에는 7•1 경제관리 개선조치를 취했고 2003년에는 종합시장의 등장을 용인하였다. 2003년 9월 임명된 박봉주 총리의 지휘 아래 개혁 노력이 탄력을 받으면서 계획과 시장이 병행되는 운영방식이 등장하게 된다. 그러나 개혁의 확대가 특권경제의 기득권 침해로 이어졌고 당과 군의 권력기관 등은 2005년 초부터 개혁에 저항하기 시작한다. 2007년 4월 박봉주 총리가 실각하였고, 2009년 11월 말 화폐개혁이 단행되었다. 현재 북한의 경제운영 방식은 시장을 억압하고 국가통제를 강화는 보수노선으로 급격히 선회하고 있다...(계속)  [서장] 2032 북한선진화의 길 : 복합그물망국가 건설 [1호] 북한 공진화전략 연구 : 정치    [2호] 북한 공진화전략 연구 : 외교 [3호] 북한 공진화전략 연구 : 군사    [4호] 북한 공진화전략 연구 : 경제 [5호] 북한 공진화전략 연구 : 인권

EAI · 한국리서치 5월 여론조사 공동기획   5년 전과 비교하여 더욱 멀어진 북한 그리고 통일인식   1. 복합적인 대북인식, 형제ㆍ이웃ㆍ우리와 적ㆍ남이라는 인식 혼재돼 - 북한은 ‘적이다’는 응답비율 2005년과 비교하여 25% 포인트(p)나 높아져   한국전쟁 발발 60주년인 2010년, 천안함 사건으로 남북 정부 간 냉기류가 강하게 형성된 가운데 우리 국민들이 바라보는 북한 인식을 물어보았다. 우리 국민들이 생각하는 북한 인식이 복합적일 수 있다는 점을 고려하여 조사는 1순위와 2순위를 꼽는 방식으로 하여 진행하였다. 조사결과, 우선 ‘형제’라는 응답비율이 42.7%(1순위 20.1% + 2순위 22.5%의 합)로 가장 높았다. ‘이웃’이라는 응답비율이 41.7%(1순위 19.0% + 2순위 22.7%의 합)로 그 뒤를 이었다. ‘우리’라는 응답들도 33.4%(1순위 21.6% + 2순위 11.8%의 합)로 나타남으로써 여전히 한국민들의 의식 속에 북한을 같은 한민족으로 보는 동포의식이 비중 있게 자리 잡고 있음을 알 수 있다.   그러나 북한에 대한 동포의식과 더불어 북한을 ‘적’으로 생각한다는 응답들도 40.3%(1순위 23.8% + 2순위 16.5%의 합)나 되었다. 이러한 결과는 북한을 바라보는 한국민의 인식에 있어 북한은 형제 그리고 이웃이라는 인식과 더불어 적이라는 인식이 비슷한 수준에서 혼재되어 있음을 보여준다. ‘적’까지는 아니더라도 우리와 무관한 ‘남’이라고 보는 응답비율이 32.6%(1순위 12.4% + 2순위 20.2%의 합)로 나타남으로써 우리에서의 응답비율과 비슷한 수준에 있음을 보여준다.   [그림1] 북한인식 조사결과(1순위+2순위 합계 %)     북한에 대한 한국민의 인식이 어떤 방향으로 변화하고 있는지를 살피기 위해 5년 전인 2005년 9월 동아시아연구원이 중앙일보와 실시한 “한국인의 정체성 조사” 결과와 비교하여 보았다. 1순위와 2순위를 합하여 살펴보면 가장 큰 차이는 ‘적’이라는 인식과 ‘우리’라는 인식의 변화를 꼽을 수 있다. 우선 적이라는 인식은 1순위와 2순위의 응답비율을 합한 200%의 응답비율을 기준으로 2005년 조사결과와 비교하면 25.0% 포인트(p)가 증가하였음을 알 수 있다. 반면 우리라는 인식은 12.0% 포인트(p) 감소했다. 이 밖에 형제라는 응답비율은 52.1%에서 42.7%로 9.4% 포인트(p) 그리고 이웃은 48.7%에서 41.7%로 7% 포인트(p) 줄어든 것으로 나타났다. 반면 남이라고 답한 경우는 18.4%에서 32.6%로 14.2% 포인트(p) 늘어났다. 북한을 바라보는 한국민의 인식이 5년 전과 비교하여 악화되었음을 알 수 있는 결과이다.   [표1] 2005년 2010년 북한인식 비교결과(%)     2. 북한은 독립된 별개 국가다 69.7% - 2005년 조사결과와 비교하면 적극적 동의비율 20.6% 포인트(p)나 높아져 - 특정 연령층에 한정된 현상도 아닌 것으로 나타나   한국과 북한을 현실적으로 별개의 독립적인 국가라 보는가라는 질문에 대해 매우 그렇다가 38.7% 그리고 31.0%는 대체로 그렇다고 답했다. 별로 그렇지 않다거나 전혀 그렇지 않다는 응답비율은 각각 17.4%와 10.0%였다. 결과적으로 한국과 북한을 별개의 국가로 볼 수밖에 없다는 응답비율이 69.6%(매우 그렇다 + 대체로 그렇다)에 달함으로써 별개의 국가로 볼 수 없다는 응답비율 27.4%(전혀 그렇지 않다 10.0% + 별로 그렇지 않다 17.4%)를 42.2% 포인트(p) 앞선 것으로 타나났다.   [그림2] 북한은 독립된 별개 국가다 응답비율(%) 5년 전과 비교하여 어떠한 변화가 일어나고 있는지를 살피기 위해 이번 질문에 대해서도 “한국인의 정체성 조사”결과와 비교를 하였다. 비교결과, 별개 국가로 보아야 한다는 응답비율은 2005년 조사에서 77.7%(매우 그렇다 18.1% + 대체로 그렇다 59.6%)였으나 이번 조사에서는 69.6%(매우 그렇다 38.7% + 대체로 그렇다 31.0%)로 8.1% 포인트(p) 감소한 것으로 나타났다. “매우 그렇다”고 답한 응답비율에서는 좀 더 큰 차이를 발견할 수 있다. 2005년 조사에서의 응답비율은 18.1%였지만 이번 조사에서는 38.7%로 두 배 이상 높아졌다. 전체적으로 5년 전과 비교하여 북한을 별개 국가로 보아야 한다는 응답비율은 소폭 하락한 가운데 강하게 별개 국가로 보아야 한다는 응답비율은 증가한 것을 알 수 있다.   북한을 별개 국가로 보아야 한다는 강한 입장을 밝힌, 즉 “매우 그렇다”고 답한 응답자들을 세대별로 살펴보았다. 우선 19세에서 29세까지에서는 2005년 14.2%에서 2010년 30.6%로 두 배 이상 높아진 응답비율을 보였다. 30대에서는 20.4%에서 39.7%로 그리고 40대에서는 22.9%에서 41.8%로 모두 두 배 가량 높아진 응답비율을 보였다. 50대 이상에서의 변화 폭이 가장 뚜렷했다. 2005년 15.5%에서 2010년 40.6%로 증가했기 때문이다. 결과적으로 북한을 별개 국가로 보아야 한다는 강한 입장은 50대 이상의 연령대에서 2005년과 비교하여 급격하게 증가한 것은 사실이지만 다른 연령대에서도 정도의 크기만을 조금씩 달리할 뿐 비슷한 결과를 보였다.   [그림3] 2005년 2010년 북한은 별개 국가다의 “매우 그렇다” 세대별 응답비율(%)   3. 대한민국 영토는 “한반도 전체” 45.6%, “남한지역” 29.0% - 20대에서는 “남한지역”을 꼽은 응답이 40.4%로 가장 많아   우리 국민들이 생각하는 대한민국의 영토범위에 대해서 물어보았다. 결과는 “지금의 남한지역과 북한지역을 포함한 한반도 전체”라는 응답비율이 45.6%로 가장 높았다. “지금의 남한지역”이라는 응답이 29.0%로 두 번째로 높게 나타났으며 “한반도와 만주지역”이라는 응답이 21.9%로 뒤를 이었다. 모름/무응답(3.5%)을 제외하고서도 이번 조사 결과는 최소한 한반도 전체를 대한민국의 영토범위라고 생각하는 국민들이 전체 응답비율 중 3분의 2보다 많다는 것을 보여준다.   [그림4] 영토인식 조사결과(%)   영토인식에 대한 세대별 인식의 변화를 살펴보면, 지금의 남한 지역이라고 보는 시각들이 2005년과 비교하여 모든 연령층에서 2~5% 가량 소폭 상승한 것을 알 수 있다. 한반도 전체로 보는 시각은 30대에서는 소폭 상승한 반면 50대 이상에서는 낙폭이 56.6%에서 47.3%로 9.3% 포인트(p)로 다른 연령층보다 컸다. 한반도 전체와 만주지역이라는 응답들은 2005년과 비교하여 비슷하거나 소폭 감소한 것으로 나타났다.   여기서 주목할 결과는 세대별 영토인식에서 나타나는 차이이다. 우선 29세 미만에서는 지금의 남한 지역만을 영토로 보는 응답비율이 40.4%로 가장 높았다. 30대에서는 한반도 전체가 45,2%로 가장 높았다. 40대와 50대 역시 한반도 전체라는 응답비율이 각각 49.9%와 47.3%로 가장 높았다. 영토인식에 있어 세대별 차이가 존재하며, 특히 29세 미만에서 다른 연령대와 달리 남한 지역만을 우리나라의 영토라는 인식이 높은 것을 보여주는 결과이다.   [표2] 세대별 영토인식(%)     4. 통일은 신중하게 : 지속되는 속도조절론 - 여건을 봐가며 속도를 조절해야 한다 59.0%, 통일을 서두를 필요가 없다 16.9% - 빨리 통일을 해야 한다 13.5%에 불과   북한과의 통일에 대해 ‘빨리 통일을 해야 한다’는 응답비율은 13.5%에 머물렀다. ‘여건을 봐가며 속도를 조절해야 한다’는 입장은 59.0%로 높은 수준이었다. ‘통일을 서두를 필요가 없다’는 응답비율도 16.9%나 되었으며 ‘굳이 통일할 필요가 없다’는 응답비율은 9.8%로 나타났다. 통일 자체를 반대하는 것은 아니더라도 현재 상황에서 통일에 대해 신중한 입장을 견지하고 있는 것이 우리 국민들의 대체적인 인식으로 볼 수 있는 결과이다.   [그림5] 통일인식 조사결과(%)   통일에 대한 우리 국민들의 신중한 입장은 이미 2005년 조사에서도 확인되는 결과다. 2005년 조사에서도 빨리 통일을 해야 한다는 응답비율은 17.4%에 머무른 반면 여건을 봐가며 속도를 조절해야 한다는 여론이 54.6%였다. 이번 조사에서는 두 응답비율 간의 차이를 조근 더 벌이면서 통일에 적극적인 인식이 여전히 소수여론으로 남아있고, 속도조절론과 무용론은 다수여론을 유지하고 있는 형국이 유지되고 있는 것이다.   [표3] 2005년 2010년 통일인식 비교결과(%)     세대별로 통일인식을 살펴보면 빨리 통일을 해야 한다는 응답비율은 20대와 40대에서 10.8%에 머물렀다. 40대에서는 14.4% 그리고 50세 이상에서는 16.1%였다. 40대와 50세 이상에서 통일을 서둘러야 한다는 응답비율이 20대나 30대와 비교하여 높게 나타난 것은 사실이지만 그렇다고 전체적인 경향성 자체를 변화시킬 수 있는 수준은 아니었다. 반면 여건을 봐가며 속도를 조절해서 추진해야 한다는 입장에 있어서는 모든 연령대에서 고르게 50%대 이상으로 나타났다. 이 가운데 30대의 응답비율이 63.1%로 가장 높았으며 50세 이상의 응답비율이 57.0%로 가장 낮았다. 통일을 서두를 필요가 없다에 대해서는 29세 이하에서와 40대 그리고 50세 이상에서 모두 17%~18%대의 응답비율을 보였지만 30대에서만 10.8%로 상대적으로 낮은 응답비율을 보였다. 굳이 통일할 필요가 없다의 경우 29세 이하와 30대에서 10%대를 조금 넘었을 뿐 40대와 50세 이상에서는 각각 8.0%와 7.5%로 낮은 수준이었다. 여전히 우리 국민들에게 있어 통일 자체를 반대하는 입장이 소수임을 보여주고 있다.   한국사회에서 진보와 보수의 이념적인 구분은 통일에 대한 인식 차에 의해서도 가능하다고 보는 시각들이 많다. 진보에서는 조속한 통일을 강조했고 보수에서는 신중한 통일을 강조했다. 이번 조사결과는 진보와 보수를 구분하는 이러한 접근 기준이 반드시 타당하다고만은 볼 수 없음을 보여준다. 빨리 통일을 해야 한다에 있어 진보에서는 16.4% 그리고 보수에서는 11.3%의 응답비율을 보였다. 속도조절론에 대해 진보에서는 62.7% 그리고 보수에서는 57.6%의 응답비율을 보였다. 통일을 서둘 필요가 없다의 경우 진보는 10.6% 그리고 보수는 20.7%였다. 굳이 통일을 할 필요가 없다는 진보와 보수 모두에서 10% 가량의 응답비율을 보였을 뿐이다. 진보에서 보수와 비교하여 상대적으로 통일에 대한 적극적인 입장에 있는 것은 사실이지만 그 차이가 분명한 것도 아니다. 통일 인식이 이념을 구분 짓는 척도라고 보기 힘든 이유이다.   [표4] 세대별 이념별 통일인식(%)      5. 한국전쟁 책임론 : 북한 > 소련 > 미국 > 중국 순 - 2005년과 비교하면 중국 14.3% 포인트(p) 증가, 미국 6.9% 포인트(p) 감소   한국전쟁 발발의 책임국가에 대해서도 물어보았다. 한국전쟁이 어느 일국의 책임만으로 보기 힘든 국제적인 사건이었다는 점을 고려하여 1순위와 2순위로 구분하여 조사하여 1순위 비율과 2순위 비율을 합해 순위를 매겨 보았다. 1순위와 2순위를 합산할 경우의 응답비율은 200%를 총합으로 하게 된다. 분석 결과 1순위로 북한정부를 꼽은 경우들이 51.7%였고 1순위와 2순위를 합산하면 모두 65.2%였다. 1순위만을 집계한 결과에서 2위는 미국정부로 19.2% 그리고 3위는 소련정부로 8.7%였다. 1순위와 2순위를 합해서는 소련정부가 2위 그리고 미국정부가 3위로 나타났다. 이와 대조적으로 남한정부를 1순위로 꼽은 비율은 7.1% 그리고 1순위와 2순위를 함한 비율은 15.6%인 것으로 조사되었다.   [그림6] 한국전쟁 발발 책임국가(%)   005년 조사결과와 비교하면 한국전쟁 책임론에 있어 인식변화가 있음을 알 수 있다. 가장 뚜렷한 변화는 중국정부에서이다. 한국민은 한국전쟁 책임 국가들에 있어 북한정부, 소련정부 그리고 미국정부 이외에 중국정부도 책임이 있다고 생각하는 비율이 빠른 속도로 증가하고 있는 것으로 나타났다. 이번 조사에서 중국정부를 꼽은 응답비율은 1순위와 2순위를 합쳐 모두 22.7%이다. 2005년 결과 8.4%와 비교하면 14.3% 포인트(p)가 증가한 결과이다. 북한 역시 2005년 조사결과와 비교하여 4.1% 포인트(p)가 늘었다. 반대로 소련정부와 비국정부라는 응답비율은 각각 10.6% 포인트(p)와 6.9% 포인트(p)가 줄어들었다.   [그림7] 2005년 2010년 한국전쟁 책임국가 조사결과 비교(%)     [표5] 2005년 2010년 한국전쟁 책임국가 조사결과 비교(%)     세대와 이념에 따라 이념에 따라 한국전쟁 책임자를 누구로 생각하는지에 대해서도 살펴보았다. 세대의 경우, 한국전쟁의 책임이 북한정부, 소련정부, 미국정부 순으로 있다고 생각하는 경향성 자체에는 뚜렷한 변화가 나타나지는 않았다. 그러나 조금 더 들여다보면 세대의 경우 1순위와 2순위를 합한 결과에서 차이가 나타났다. 우선 20대에서 40대에 이르기까지 미국정부를 꼽는 응답비율이 소련정부보다 높았다. 50대 이상에서는 북한, 소련, 중국, 미국 그리고 한국, 일본 순으로 높은 응답비율들을 보였다. 북한을 한국전쟁의 책임국가로 지목하는 것에는 변동이 없으나 미국과 소련을 기준으로 40대 이하에서는 미국을 그리고 50대 이상에서는 소련의 책임을 좀 더 묻고 있는 것을 알 수 있다.   이념별로 살펴봐도 전체적인 경향성 자체가 바뀌는 것은 아닌 것을 알 수 있다. 진보든 보수든 북한, 소련, 미국, 중국으로 이어지는 책임자 인식에 차이를 드러내지 않는다. 다만 진보에서는 북한을 꼽은 응답비율이 54.3% 그리고 보수에서는 74.3%의 응답비율을 보였다. 미국에 대해서도 차이를 드러냈다. 진보에서는 미국을 꼽는 응답비율이 49.2%였지만 보수에서는 26.6%로 낮았다. 반면 남한, 소련, 일본 그리고 중국에 대해서는 1~4% 가량만의 차이를 보였을 뿐이다.   [표6] 세대별 이념별 한국전쟁 책임국가 조사결과 비교(%)   * 모름/무응답은 제외   6. 통일 방해 국가, 1위 북한 2위 중국 - 30대 이상 연령층 30% 이상이 중국을 지목   남북 간의 통일에 있어 가장 방해가 되는 국가를 어디라고 생각하는가라는 질문에 있어서도 조사결과는 북한을 지목하는 응답비율이 39.0%로 가장 높았음을 보여준다. 한 가지 흥미로운 조사결과는 중국을 꼽는 응답들이 30.4%에 달했다는 점이다. 통일에 있어 중국에 대해 우리 국민들이 가지고 있는 곱지 않은 시선을 읽을 수 있다. 이 밖에 미국은 16.5%로 3번째로 높았다. 그리고 한국은 3.4%에 불과했다. 2005년 조사결과와 비교하여 살펴보면, 특히 주목할 결과는 중국과 미국에 대한 우리국민들의 인식 변화이다. 2005년 조사결과와 비교하여 중국을 꼽는 응답비율은 21.7% 포인트(p)가 증가하였다. 미국을 꼽는 응답비율은 2005년과 비교하여 이번 조사결과에서 27.1% 포인트(p)나 줄어든 것으로 나타났다.   [그림8] 2005년 2010년 통일 방해 국가 조사결과(%)   [그림9] 2005년 2010년 통일 방해 국가 응답비율 차이(%)   세대와 이념에 따른 통일 방해 국가 인식에서도 흥미로운 사실들이 발견된다. 우선 이번 조사결과를 세대별로 살펴보면, 29세 이하에서는 북한을 꼽는 응답비율이 42.7%로 가장 높았다. 미국과 중국을 꼽는 응답비율이 각각 23.4%와 22.2%로 나타났다. 30대에서는 북한(37.6%)과 중국(31.4%)을 꼽는 경우들이 많았으며 미국을 꼽은 경우는 18.4%였다. 40대에서도 30대와 비슷한 응답비율을 발견할 수 있다. 북한은 32.5%, 중국은 30.1% 그리고 미국은 21.2%였다. 50대 이상에서는 40대 이하에서와 뚜렷한 차이를 드러냈다. 북한이 41.8% 그리고 중국이 34.6%로 다른 연령대와 비교하여 높은 응답비율을 그대로 유지하면서 미국은 8.7%로 급감하는 것으로 나타났다. 통일 방해 국가에 있어 50대 이상과 40대 이하에서 미국을 바라보는 시각에 차이가 있음을 보여주는 결과이다.   2005년과 비교해서도 차이는 분명했다. 북한과 미국을 지목하는 응답비율은 증가했지만 미국을 지목하는 응답비율은 감소했다. 우선 29세 이하에서는 북한을 꼽는 응답비율이 2005년 22.0%에서 이번에 42.7%로 20.7% 포인트(p)가 증가했다. 중국에 대해서는 5.9%에서 22.2%로 16.3% 포인트(p)가 늘었으며 비율상으로는 4배가량의 증가를 보인 결과이다. 반면 미국에 대해서는 52.0%에서 23.5%로 절반 넘게 감소했다. 30대의 경우에서나 40대의 경에서도 비슷한 상황이다. 이들 연령대 모두에서 북한을 꼽는 경우들이 늘었으며 중국에 대해서는 세 배가량의 증가폭을 나타냈다. 미국을 꼽는 경우들은 감소하여 절반가량으로 응답비율을 줄었다. 50세 이상에서도 변화 폭이 뚜렷했다. 우선 북한을 꼽는 응답비율은 35.1%에서 41.8%로 증가했다. 중국에 대해서는 11.0%에서 34.6%로 23.6% 포인트(p)나 응답비율이 늘었다. 반면 미국은 32.0%에서 8.7%로 큰 폭의 응답비율 감소세를 보인 것으로 조사되었다. 통일 방해 국가에 있어 29세 이하에서는 북한, 미국 그리고 중국 순이었지만 30대 이상의 모든 연령층에서는 북한, 중국 그리고 미국 순으로 응답비율을 나타냈다.   [표7] 세대별 2005년 2010년 통일 방해 국가 조사결과(%)     이념성향별로 비교해서도 변화는 발견된다. 진보에서 북한을 꼽는 응답비율이 2005년 24.5%에서 2010년 53.5%로 19% 포인트(p) 증가했다. 미국은 53.5%에서 27.0%로 26.5% 포인트(p) 감소했다. 중국을 뽑는 응답비율은 6.4%에서 24.6%로 늘었다. 보수에서는 북한을 꼽는 응답비율이 31.3%에서 40.6%로 증가한 반면 미국을 꼽는 경우는 39.1%에서 13.4%로 세배가량 감소한 것으로 나타났다. 중국에 대해서는 11.7%에서 34.9%로 세배가량 증가했다. 정도에 차이는 존재하지만 2005년과 비교하여 진보에서든 보수에서든 북한과 중국을 통일 방해 국가로 꼽는 응답비율들은 증가하고 미국을 꼽는 경우들은 감소했음을 알 수 있는 결과이다.   [표8] 이념별 2005년 2010년 통일 방해 국가 조사결과(%)     7. 부정적 북한인식과 대북 경제지원 - 현재보다 줄이거나 중단해야 51.2%, 현재수준이나 확대 44.8%   한반도 안보를 불안하게 하는 북한에 대한 한국민의 곱지 않은 시각이 커지는 만큼 북한에 대한 경제지원에 대해서도 부정적인 입장들이 많았다. 대북 경제지원에 대해 현재보다 줄여야 한다는 응답비율이 27.5% 그리고 경제지원을 전혀 하지 말아야 한다가 23.7%로 조사되었다. 더욱 확대해야 한다는 응답비율은 17.0% 그리고 현재 수준으로 지원해야 한다는 27.8%였다. 결과적으로 현재보다 줄이거나 중단해야 한다는 경우가 51.2%이고 현재수준이나 확대라는 경우는 44.8%로 북한에 대한 경제지원에 대해 부정적으로 응답한 경우들이 많았음을 알 수 있다. 2005년 조사결과와 비교해서는 현재 수준으로 지원해야 한다는 응답비율이 44.2%에 27.8%로 16.4% 포인트(p)가 감소한 것을 알 수 잇다. 전혀 하지 말아야 한다의 경우 7.9%에서 23.7%로 15.8% 포인트(p)가 증가하였다. 더욱 확대해야 한다에 대해서는 15.4%에서 17.0% 그리고 현재보다 줄여야 한다에 대해서는 27.0%에서 27.5%로 나타남으로써 비슷한 결과를 보였다. 결과적으로 현재 수준의 응답비율은 줄어들고 경제지원 중단은 늘었다는 해석이 가능한 결과이다.   [그림10] 2005년 2010년 대북 경제지원 인식 조사결과(%)     다만 북한에 대한 경제적 지원을 어떻게 할 것인가에 대해서는 집단별 인식 격차로 인해 사회적 갈등의 소지를 안고 있는 것으로 이해할 수 있다. 우선 세대별로 살펴보면 30대 이하에서는 경제적 지원에 있어 다른 연령대와 비교하여 ‘지원’에 무게를 싣고 있는 것으로 나타났다. 40대 이상에서는 지원에 소극적이거나 부정적인 입장에 서있는 것으로 나타났다. 국정평가를 기준으로 살펴보면 긍정평가에서는 경제적 지원을 줄이거나 중단하라는 응답이, 반면 부정평가에서는 현 수준 유지 내지 확대에 응답비율들이 높았다. 이념성향에서도 진보는 지원을 보수는 축소/중단에 무게를 두었다. 그리고 지지정당에서는 민주당 지지자와 한나라당 지지자 간에 입장 차이를 드러내고 있었다. 민주당 지지자들은 지원에 반면 한나라당 지지자들은 축소/중단에 손을 드는 경우들이 상대적으로 많았다.   [표9] 변수별 2005년 2010년 대북 경제지원 인식 조사결과(%)

EAI Fellows Program Working Paper Series No.24 저자 Etel Solingen is Chancellor's Professor of Political Science at the University of California Irvine and Review Essay Editor of International Organization. Her most recent book Nuclear Logics: Contrasting Paths in East Asia and the Middle East (Princeton University Press 2007) is the recipient of the 2008 Woodrow Wilson Foundation Award for the best book on government, politics, or international affairs by the American Political Science Association, and of the 2008 APSA’s Robert Jervis and Paul Schroeder Award for the Best Book on International History and Politics.   Professor Solingen was Vice-President of the International Studies Association, President of the International Political Economy Section of ISA, and the recipient of a MacArthur Foundation Research and Writing Award on Peace and International Cooperation, a Social Science Research Council-Mac Arthur Foundation Fellowship on Peace and Security in a Changing World, a Japan Foundation/SSRC Abe Fellowship, a Center for Global Partnership fellowship, and Carnegie Corporation, USIP, Sloan Foundation, Columbia Foundation and other grants.   She is also the author of Regional Orders at Century's Dawn: Global and Domestic Influences on Grand Strategy (Princeton University Press 1998), Industrial Policy, Technology, and International Bargaining: Designing Nuclear Industries in Argentina and Brazil (Stanford University Press 1996) and editor of Scientists and the State (University of Michigan Press 1994).   Her articles on international relations theory, international political economy, comparative politics, institutional theory, comparative regionalism, democratization, and international security appeared in the American Political Science Review, International Organization, International Studies Quarterly, Comparative Politics, International Security, Global Governance, Journal of Democracy, Journal of Peace Research, Journal of Theoretical Politics, International Relations of Asia-Pacific, Asian Survey, and International History Review, among others. Her research has focused mostly on the Middle East, East Asia, Southeast Asia, Latin America, and the Euro- Mediterranean region.   She served as Chair of the Institute on Global Conflict and Cooperation’s Steering Committee between 2004 and 2008, and is the recipient of a 2002 American Political Science Association Excellence in Mentorship Award and a Distinguished Teaching Award from the University of California Irvine's Academic Senate (1995).   본 working paper는 "EAI Fellows Program on Peace, Governance, and Development in East Asia"에 제출된 논문이며, 온라인 버전으로만 배포됩니다. EAI Fellows Program은 대만 장경국 재단, 미국 헨리루스 재단의 후원으로 진행됩니다.      Economic sanctions have often been considered the best alternative to the use of military force. However, academic and policy debates regarding the effectiveness of sanctions on Iraq, Iran, Libya and the DPRK have not been settled. There are significant discrepancies in the literature that addresses sanctions more generally, beyond the realm of nuclear proliferation. For instance, a study by Hufbauer, Schott, and Elliott (1990) found that sanctions were partially effective in 40 out of 115 cases (34 percent) between 1914 and 1990. By the latter part of the 1990s the literature appeared to return to the theme that sanctions/boycotts alone often fail to deliver the desired change in behavior. Pape (1997) found that only 5 of the cases listed in Hufbauer et al. (1990) met his definition of success, labeling all the rest “indeterminate.”   Examples of presumed failures include the DPRK (1990s, early 2000s), Cuba, Iraq, Libya, Pakistan, and others. Pape’s conclusions joined a number of earlier studies (Galtung 1967, Doxey 1980, Knorr 1975) similarly skeptical of the effectiveness of sanctions, but were at odds with other, more optimistic studies in the late 1980s and early 1990s (Baldwin 1985, Martin 1992, Cortright and Lopez 1995). Some scholars (Elliott 1998, Baldwin 1998) argued that coding the effects of sanctions dichotomously--as either a success or failure--was a mistake given the many cases where the outcome was a mix of success and failure. Most cases, in other words, fall somewhere in the middle ground between absolute non-compliance and total compliance.   Much of this literature addressed sanctions rather than positive inducements, for the most part and at least until recently. The developing perception that sanctions were ineffective fueled interest in positive inducements, particularly economic inducements, as a tool of influence. In their study of engagement policies by South Korea, Taiwan, and China, Kahler and Kastner (2006) found preliminary confirmation that (1) Conditional strategies (linking economic ties to changed behavior in the target state) are less likely to succeed when the initiating state is a democracy and that (2) Transformative strategies (unconditional reliance on economic interdependence to transform the foreign policy goals of the target state) are more likely to succeed when a broad consensus exists in the initiating state.   The experience of Northeast Asian states with the DPRK is particularly critical because of the extensive use of positive inducements. How have Northeast Asian states responded to the nuclearization of the DPRK? What differences might one discern in those responses? What are the sources of those differences? What mix of positive and negative inducements was applied in each case? What follows is a very preliminary overview (prior to the conclusion of field research) of the evolving mix of sanctions and positive inducements by Japan, China and South Korea in connection to the DPRK’s nuclear program.   I. Japan’s Dilemma: DPRK Nuclearization and the racchi jiken   Many consider Japan to be the most likely target of the DPRK’s unconventional capabilities. Neorealist theories would predict such circumstances to constitute the most crucial driver in Japan’s response to the DPRK’s nuclearization, leading it to counter it with nuclear weapons of its own. Yet, contra neorealism, the most important driver in Japan’s policies on this issue does not seem to have been a push for nuclear weapons but a domestic debate over Japanese citizens abducted by the DPRK (racchi jiken) in the 1970s. This adds to a long list of anomalies for neorealist theory. Beyond that, to the extent that Japan’s policies vis-à-vis DPRK nuclearization have evolved in the last 15 years or so, they have largely shifted from the positive to the negative inducements end in the spectrum of instruments of statecraft. And the racchi jiken have been central to this shift.   Following the end of the Cold War, Japan and the DPRK held several rounds of “normalization talks” in the early 1990s. Japan also delivered 300,000 tons of rice to the DPRK after the death of Kim Il Sung and in 1995 Prime Minister Murayama Tomiichi expressed remorse and apologized for Japan's colonial rule and atrocities during World War II on the 50th anniversary of the end of that war. At this time Japan’s DPRK policy had engagement as its long-term goal as part of the Agreed Framework and to reassure an anxious South Korea. Domestic pressures over Nihonjinzuma (reparations) and the DPRK’s abductions of Japanese citizens remained a powerful barrier to normalization but did not thwart the general trend towards engagement at this point.   The DPRK launched its first salvo, literally, as part of its road to nuclearization, on August 31, 1998, in the form of a Taepodong-1 missile over Japan. Premier Obuchi expressed deep worries, adding that “Japan's people are extremely anxious” and that Japan needed a better “warning system” and its own satellite. Kan Naoto, the DPJ opposition leader, endorsed this idea. Mori Yoshiro, secretary general of the ruling LDP argued that “if the firing was intentional, it's quite fair to say that a war could have broken out.” Deputy Cabinet Secretary Hurukawa Tejiro, in charge of inter-ministerial talks on the DPRK, allegedly raised the possibility of banning all financial remittances, freezing assets of pro-North Korean organizations in Japan, and suspending trade and all visits. However MOFA remained concerned with the DPRK’s potential turn to nuclear weapons (Yonhap News Agency, 1998). Japan nonetheless pushed for sanctions at the United Nations but failed even as the US moved ahead with the KEDO light-water reactor project, leading Japan to sign the two reactors’ cost-sharing agreement, for which Japan had pledged $1 billion.   Domestic pressures to re-consider engagement with the DPRK have been a constant since. Among these voices, a group of younger Diet politicians warned that the DPRK was building Taepodong ballistic missiles (Maeda, 1999). Obuchi acknowledged that Japan’s position could not be completely aligned with that of the US or South Korea’s due to different domestic considerations in each case (Yonhap News Agency, 1999a). With the DPRK’s announcement of an imminent Taepodong-2 missile test in 1999, both the LDP and DPJ supported the suspension of remittances to the DPRK (Sims, 1999a). Abe Shinzo, a future LDP Prime Minister who also backed the measure, argued that Japan needed a stick-and-carrot approach which constitutional restrictions handicapped (Daimon, 1999). Meanwhile, a US-Japanese missile defense system was under consideration as were changes to Japan’s maritime defense capabilities and to the prohibition to deploy maritime SDF overseas. Japan also continued to offer the withdrawal of sanctions if the DPRK suspended the missile launch, lifted a ban on chartered flights, and restarted food aid (Sims, 1999b; The Japan Times, 1999; Yonhap News Agency, 1999e). Meanwhile the DPRK insisted in colonial reparations but Japan’s negotiator, Takano Kojiro, while reiterating Prime Minister Murayama’s 1995 apology for Japanese wartime aggression, rejected the need for compensation (New York Times, 2000).   Following the June 20 North-South Korean Summit, Japan's Federation of Economic Organizations (Keidanren) launched an initiative to spur business projects in the DPRK and a free trade agreement between Korea and Japan (Yonhap News Agency, 2000b). However, Japan perceived the pace of US and South Korea’s rapprochement with the DPRK to exceed its own ability to forge a domestic consensus (Hughes, 2002). In 2001 Japan offered to buy all of the DPRK’s Rodong missiles, many ready for export to Middle Eastern countries, in exchange for freezing of, and external oversight over, the DPRK’s missile program (Yonhap News Agency, 2001a). Under Prime Minister Junichiro Koizumi the Diet also approved Japan’s Coast Guard (JCG) permission to fire on fushinsen (suspected spy boats), invoked later in the sinking of a suspected DPRK vessel initially spotted within Japan’s 200-nautical mile Exclusive Economic Zone (EEZ) and pursued into Chinese territorial waters in December 2001 (Hughes, 2002, p. 72).   Koizumi’s Deputy Chief Cabinet Secretary Abe Shinzo headed a government taskforce dealing with the abductees’ (racchi jiken) problem. Koizumi raised the issue strongly with South Korea’s President Kim Dae Jung (Asahi Shimbun, 2002c). Against the background of credit union scandals involving pro-Pyongyang groups in Japan there were renewed calls for freezing all negotiations over normalization and for designating the General Association of Korean Residents in Japan (Chongryun) as a subversive organization (Asahi Shimbun, 2002b). As Hughes (2002:75) argued, the racchi jiken had become a precondition for normalization even though MOFA’s position in 1991 had been that there would be no preconditions for a final settlement...(Continued)

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 6   저자   Hyung-Min Joo is an Assistant Professor in the department of political science & international relations at Korea University. He was a visiting assistant professor in the department of political science at DePaul University in Chicago, United States. His research and teaching interests include comparative politics, international relations, and political theory. Aside from the publication of his article in the book Experiencing the State, he has published his research works in a wide range of journals, including Communist and Post-Communist Studies, Problems of Post-Communism, and Europe-Asia Studies. During the academic years 1997-1998, he served as a teaching assistant at the department of political science in University of Chicago, and during the academic year 2004-2005, he was a post-doctoral fellow at the Division of Social Sciences in University of Chicago. Prior to obtaining his PhD from the University of Chicago, he received his BA in political science in Yonsei University and MA in political science in University of Iowa.         On August 5, 1993, U.S. assistant secretary of state for political-military affairs Robert Gallucci presented a tempting proposal to North Korea—a “presidential guarantee” to provide light water reactors to replace the Yongbyon nuclear facility. Officially, the North Korean delegation complained that the presidential letter was “only a promise.” Off the record, they “took great notice.” After the initial enthusiasm subsided, however, one North Korean diplomat at the negotiation began to wonder. “What would happen if a Republican president took office?” (Wit et al., 2004: 272-274). In his question, the negotiator recognized the uncertainty built into a democratic system of government. The regular change of power typical of a democracy means frequent review, revision, and even reversal of earlier policies.   Democracy is said to have many advantages. Democracy is better because it “avoids tyranny,” “guarantees more freedom,” “brings more economic growth,” and so on (Dahl, 1998: 44-61). The advantage of democracy goes beyond domestic politics because it brings “peace” in foreign relations. The so-called democratic peace theory has been warmly embraced by politicians. According to President Bill Clinton, for instance, a key to global peace is to spread democracy, because “democracies don’t attack each other” (Economist, April 1, 1995). President George W. Bush emphasized the importance of a stable democracy in Iraq, because “democracies don’t go to war with each other.” Likewise, President Barack Obama argues that “we benefit from the expansion of democracy” because democracies are “nations with which we share our deepest values” (Washington Post, March 2, 2008).   One of the core elements of the democratic peace theory is that negotiations made with democracies are “durable” because of their institutional arrangements. A contract with a democracy, especially when ratified by the legislature or supported by public opinion, acquires “law-like” qualities that become difficult to change in a short period of time. Compared with “fickle” dictators (e.g., Hitler’s surprise abrogation of the Nazi-Soviet Pact), democracies are less likely to engage in sudden changes of policies. As a result, democracies are more “consistent”—thus more “reliable”—partners.   From this point of view, however, the North Korean nuclear crisis presents an interesting puzzle. For the past seventeen years, the United States has been inconsistent in its policy regarding the North Korean nuclear crisis. While the Clinton administration was willing to “buy out” the North Korean nuclear program through the 1994 Agreed Framework, the George W. Bush administration reversed Clinton’s policies and refused even to negotiate with the “axis of evil.” During the administration’s later years, however, it reversed its own policy, reviving an “updated” version of the 1994 agreement. Moreover, such “democratic inconsistency” is not an isolated incident. South Korea—another democracy—has engaged in similar policy zigzagging during the same period. By analyzing these “zigzag” moments, this paper questions one of the core arguments of democratic peace theory: the consistency of democracies. Instead, it analyzes the North Korean nuclear crisis from the viewpoint of democratic inconsistency.   It is not argued here that the United States has been more responsible for the collapse of the 1994 Agreed Framework than has North Korea. The ongoing North Korean nuclear crisis can be persuasively analyzed from the viewpoint of “dictatorial inconsistency” as well. Instead, the goal of this article is to theorize about the phenomenon of “democratic inconsistency” in order to understand when and why a democracy becomes inconsistent in its foreign policy, and then to apply our findings to the North Korean case so that we can better understand the ongoing crisis.   I. Why Democracies Can be Inconsistent   The idea of “democratic peace”—that is, that there is a strong tendency among democracies not to fight among themselves—has evolved with significant theoretical revisions over the years. The democratic peace theory has been strongly supported (Dixon, 1994; Doyle, 1983; Lake, 1992; Lipson, 2003; Maoz and Russett, 1993; Morgan and Campbell, 1991; Morgan and Schwebach, 1992; Owen, 1994; Russett, 1993; Schweller, 1992; Snyder, 1991; Weart, 1998) and hotly disputed at the same time in academia (Bremer, 1992; Chan, 1984; Farber and Gowa, 1997; Garnham, 1986; Gates et al., 1996; Layne, 1994; Maoz and Abdolali, 1989; Rasler and Thompson, 2005; Rosato, 2003; Small and Singer, 1976; Spiro, 1994; Thompson, 1996; Ward et al., 2007; Weede, 1984).   One of the interesting arguments of “democratic peace” is the idea that a democracy is more consistent in its foreign policies because of its institutional arrangements. According to Charles Lipson, for instance, democracies can guarantee “long-term commitments” in their foreign policies because “their constitutions are designed to make some policies very difficult to reverse.” A contract with a democracy, especially when ratified by Congress or supported by strong public opinion, acquires “law-like” qualities that become difficult to change. Unlike authoritarian systems, democracies are less likely to engage in sudden changes of policies. As a result, democracies are more “consistent”—thus more “reliable”—partners (Lipson, 2003: 6-15).   The often-cited example to support such an argument is the surprise abrogation by Hitler of the Molotov-Ribbentrop Pact. In 1939, Hitler shocked the world by making a deal with Stalin to avoid a dual-front war. With the pact, Hitler could focus on Western Europe. When his western project was finished, Hitler then turned to the east, launching Operation Barbarossa. As a result, the Nazi-Soviet Pact was merely “an updated version of Germany’s Schlieffen Plan” (Lipson, 2003: 97). In this way, Stalin was caught off guard when Nazi soldiers began to march toward Moscow. Ronald Suny comments that Stalin was so shocked that he looked like a living corpse for a few days (Suny, 1998: 310).   But although the Nazi-Soviet Pact is often used to illustrate the “fickle” nature of dictatorships, there was nothing fickle about it. Hitler began planning for the invasion even before the ink on the pact was dry (Weinberg, 1994: 179-90). As a result, there was no sudden change of heart on Hitler’s part. Rather, Hitler was skilled at hiding his real thoughts and at misrepresenting his genuine preferences. What Hitler’s famous betrayal illustrates is the importance of unknown intention, not his alleged fickleness. When a country makes a contract with another country, it cannot divine the intention of its partner “with 100 percent certainty” (Mearsheimer, 2001: 31). Realism has long emphasized the importance of unknown intention in international politics. Robert Jervis argues, for instance, that countries cannot be sure of others’ intentions because “minds can be changed, new leaders can come to power, [and] new opportunities and dangers can arise” (Jervis, 1978: 168). It is these three factors, or types, of unknown intention—change of mind, new leaders, and new circumstances—that constitute the sources of inconsistency in foreign policy...(Continued)       Acknowledgement    This article is supported by a generous grant from the East Asia Institute. My deepest gratitude goes to Young-Sun Ha, Byung-Kook Kim, Sook-Jong Lee, and Chaesung Chun for their thoughtful comments and suggestions.  

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 5   저자   Stephan Haggard is the Lawrence and Sallye Krause Professor at the University of California, San Diego Graduate School of International Relations and Pacific Studies. He is the author of The Political Economy of the Asian Financial Crisis (2000) and coauthor of The Political Economy of Democratic Transitions (1995) and Famine in North Korea: Markets, Aid, and Reform (Columbia University Press, 2007). He is a member of the Advisory Committee of the Peterson Institute for International Economics.   Marcus Noland is the deputy director of the Peterson Institute for International Economics, where he is also a senior fellow. He has been associated with the Institute since 1985. He was a senior economist at the Council of Economic Advisers in the Executive Office of the President of the United States and has held research or teaching positions at Yale University, the Johns Hopkins University, the University of Southern California, Tokyo University, Saitama University (now the National Graduate Institute for Policy Studies), the University of Ghana, the Korea Development Institute, and the East-West Center. Noland is the author of Korea after Kim Jong-il (2004) and Avoiding the Apocalypse:The Future of the Two Koreas (2000), which won the 2000–2001 Ohira Memorial Award, and coauthor of Famine in North Korea: Markets, Aid, and Reform (Columbia University Press, 2007).         Abstract   The penal system has played a central role in the North Korean government’s response to the country’s profound economic and social changes. As the informal market economy has expanded, so have the scope of economic crimes. Two refugee surveys—one conducted in China, one in South Korea—document that the regime disproportionately targets politically suspect groups, particularly those involved in market-oriented economic activities. Levels of violence and deprivation do not appear to differ substantially between the infamous political prison camps, penitentiaries for felons, and labor camps used to incarcerate individuals for a growing number of economic crimes. Such a system may also reflect ulterior motives. High levels of discretion with respect to arrest and sentencing and very high costs of detention, arrest, and incarceration encourage bribery; the more arbitrary and painful the experience with the penal system, the easier it is for officials to extort money for avoiding it. These characteristics not only promote regime maintenance through intimidation, but may facilitate predatory corruption as well.   Keywords: prison camps, corruption, North Korea, refugees   Introduction   During the 1990s, a famine in North Korea killed between 600,000 and 1,000,000 people, 3 to 5 percent of the population (Haggard and Noland 2007). As the state proved unable to provide food through the socialist distribution network, the economy underwent a process of marketization from below. Small-scale social units—households, factories and cooperatives, local government and party offices, even military units—engaged in entrepreneurial behavior in order to survive. Much of this behavior was technically illegal.   This unplanned and unwanted marketization resulted from the coping strategies of citizens and was not overtly political. But it also eroded state control of the economy and therefore over pathways to wealth, prestige, and ultimately power; it even threatened to create an independent civil society around unregulated market relations. Not surprisingly, the regime’s response to this process has been ambivalent at best. At times, the government acquiesced to the facts on the ground and decriminalized or tolerated market activity out of sheer necessity. At other times, the government sought to reconstitute the socialist system through a revival of the state sector and the imposition of controls on private activity, most recently through a confiscatory currency reform announced on November 30, 2009 (Haggard and Noland 2010a).   The penal system has played a central role in the government’s response to these economic and social changes. During the famine, the regime established an extensive system of low-level labor training facilities (ro-dong-dan-ryeon-dae). These facilities were used to incarcerate those caught crossing the border into China or repatriated by Chinese authorities, movements that increased in the wake of the famine. However, labor-training facilities were also used to punish the unprecedented level of internal movement and market activity that sprung up as heavily affected segments of the population wandered the countryside in search of food (Noland 2000).   The 2004 reform of the criminal code regularized these facilities and specified “labor training” for up to two years as punishment for a growing number of economic and social crimes (Han 2006). A further set of amendments to the criminal code in 2007 lengthened the list of these crimes and increased punishments for them.   We draw on two refugee surveys—one conducted in China, the other in South Korea—to draw a picture of the changing political economy of the North Korean penal system. Respondents portray a judicial and penal system characterized by high rates of arbitrary detention and release. Horrific abuses are characteristic not only of the camps for political prisoners, but are found at all levels of the penal system. In the survey of more than 1,300 refugees conducted in China between August 2004 and September 2005, nearly 10 percent reported incarceration in political and correctional detention facilities. Among this group, 90 percent reported witnessing forced starvation, 60 percent deaths due to beating or torture, and 27 percent executions. These findings are broadly confirmed by a second survey of 300 refugees conducted in South Korea in November 2008, which also included more detailed questions about initial arrest and detention, the types of facilities in which respondents were held, and the conditions they witnessed while incarcerated.   The emerging portrait of the North Korean penal system suggests a vast machine that processes large numbers of people engaged in illicit activities for relatively short periods, but which exposes them to terrible abuses while incarcerated. This pattern serves to effectively intimidate; our surveys reveal an atomized society in which barriers to collective action are high and overt political opposition minimal. However, repression has not served to eliminate market-oriented activity, in part because of the continuing poor economic performance of the regime. Rather, our surveys suggest a changing political economy in which corrupt officials extract bribes from those in the market, exploiting their ability to limit entanglement with a brutal penal system.   Methodologically, refugee surveys are susceptible to well-known problems of selection bias. Those who undertake the risks of trying to leave North Korea may have more adverse experiences with the regime, which could give rise to behaviors and attitudes that are quite different from the population as a whole. Because crossing the border has historically been seen as a very serious crime, those incarcerated for attempting to exit could have faced particularly severe punishment. The survey may thus accurately capture the experiences of the refugee communities in China and South Korea, but provide only a limited perspective on North Korea.   However, there are some reasons to believe that the sources of bias are somewhat less pronounced than might be thought. We can also reduce at least some sources of bias with multivariate statistical techniques that control for possible demographic or even experiential determinants of political attitudes. Refugees are asked questions not only about their own experience but their observation of others’ experiences as well. Refugees’ experience with the prison system may also not be unique. There is strong evidence that the punishment of border crossing now resembles the punishment of a widening array of other economic and social crimes associated with the growth of markets.   We begin with a brief overview of the North Korean penal system before turning to a descriptive overview of respondents’ experiences with it. A striking finding is that the conditions that are frequently seen as characteristic of the country’s infamous gulag of political penal-labor colonies—such as extreme deprivation and exposure to violence—in fact pertain across the penal system, including the work camps established to handle lower-level economic crimes.   We then explore some of the determinants of incarceration. The repressive apparatus disproportionately targets those involved in economic activities beyond direct state control, at a rate more than half again as high as the general population. These findings are consistent with the expansive definition of economic crime contained in the 2004 and 2007 changes in the North Korean criminal code. In the last two sections, we use the surveys to provide a more detailed analysis of the emerging North Korean political economy, noting the effectiveness of repression in stilling overt dissent but its inability to eradicate market activity and corruption...(Continued)         Acknowledgement   This research was supported by the Smith Richardson and MacArthur Foundations. The piece was greatly improved by extensive comments on an earlier draft received from Nick Eberstadt, David Hawk, seminar participants at the Japanese National Graduate Institute for Policy Sciences and the Korea Development Institute, and two anonymous reviewers. We thank Jennifer Lee and Jihyeon Jeong for diligent research assistance and Dan Pinkston and Chung Tae-un for their assistance in conducting the South Korean refugee survey.   This paper is a reprint of the Peterson Institute for International Economics Working Paper.

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 4   저자   Byung-Yeon Kim works mainly on transition economics and applied econometrics, in particular with reference to North Korea as well as East European and CIS countries. He received B.A. and M.A. from Seoul National University, and D.Phil. from the University of Oxford. He is currently Professor of Economics at Seoul National University, and has held faculty positions at University of Essex and Sogang University. He has been a visiting researcher at University of California at Berkeley, Woodrow Wilson Center for International Scholars, Bank of Finland Institute of Transition Economies, and Institute of Transition Period in Moscow, and elsewhere. He published more than twenty articles in international journals such as Journal of Comparative Economics, Economics of Transition, Journal of Economic History, Economic History Review, and Oxford Bulletin of Economics and Statistics.           Abstract   This paper uses data from surveys of North Korean refugees to investigate the relationships between markets, bribery, and regime stability in North Korea. More specifically, it tests four hypotheses about the characteristics, trend and extent of North Korean bribery and the extent as well as trend of bribery. We find that bribery in North Korea is characterized as “bad” corruption because, unlike other socialist countries, it is tied mostly to informal markets rather than to the formal sector, and fails to increase the supply of goods and services in any substantial way. It is found that bribery is widespread and household expenditure on bribes is exceedingly high. The average share of spending on bribes as a proportion of total household expenditures from 1996 to 2007 was 8.95 percent, which translates to 6-7 percent of annual North Korean GDP. Despite this high level, however, the share of bribes in household expenditures has not significantly increased from 1996 to 2007, implying that the authorities are still able to deter it from expanding even though they might have difficulty in reducing it substantially.   This paper suggests that the current situation relative to the informal economy and bribery may be characterized as one of equilibrium among the dictator, government officials, and market participants, in that the three actors do not intend to change their behavior regarding bribes significantly for the time being. However, the equilibrium is fragile. Increasing bribe-taking from participants in market activities can cause the interests of the police machinery to become misaligned with the interests of the dictator, which may further destabilize the regime to the point of collapse when the dictator is perceived to be weak and the fear factor is reduced.   Introduction   One of the striking features of the current North Korean economy is the prevalence of bribery. According to the 2008 Worldwide Governance Indicators compiled by the World Bank, North Korea is one of the most corrupt countries in the world: Somalia is the worst country, followed by North Korea. This status is in line with numerous testimonies from North Korean refugees. They report that bribes are necessary whenever they take one small step, providing anecdotal evidence on bribes in connection with market activities, travel, college admissions, and even with escaping from North Korea.   Corruption is defined as the abuse of entrusted powers for private gains (Bardhan 1997). Shleifer and Vishny (1993) define government corruption as the sale of government property by government officials for private gains. Corruption can be classified into various categories in terms of its type (Andvig and Fjeldstadt 2000). Bribery, which is an illegitimate transfer of resources from one body to another one, is a part of corruption. Embezzlement refers to the theft of resources by those who are responsible for administering them. Fraud involves trickery, swindling, and deceit for private benefit at the cost of others. In addition, corruption may take forms such as extortion, which denotes receiving money, favors, or resources extracted by use of coercion, violence, and threats. Favoritism can be included as a part of corruption as it involves the abuse of power.   Some scholars classify corruption in terms of degree. Grand corruption, which typically involves high-ranking bureaucrats and politicians, refers to large-scale corruption, and the value of corrupt transfers is high and often tied to one-time exchanges. In contrast, petty corruption takes place at lower levels of the administrative hierarchy and is more pervasive, involving transfers of smaller value. Petty corruption is closely related to people’s day-to-day daily life experiences, such as the “street-level extortion” of policemen and “speed-money” at lower administrative levels involving bribes to facilitate bureaucratic action such as the speedy processing of an application. Rose-Ackerman (1978) denotes grand corruption as legislative corruption and petty corruption as bureaucratic corruption.   There are two contrasting arguments on the effect of corruption on a society. One group of scholars argues that corruption corruption negatively affects the economic performance of a country by preventing businesses from starting and growing and by distorting the allocation of talent (Murphy, Shleifer, and Vishny 1991; Mauro 1995; Rock and Bonnett 2004). Furthermore, corruption endangers the stability of a society in both market and socialist economies by causing the deterioration of credibility in formal and informal institutions. Treml and Alexeev (1994) and Grossman (1998) maintain that corruption related to the informal economy caused the disintegration of the Soviet economy. According to these authors, the expansion of the informal economy, which increased corruption and rent-seeking activities, distorted the information required for efficient planning and undermines the ideological foundations of the society. Socialist countries are also arguably more vulnerable to corruption because it weakens the fundamentals of socialism, based on equity and institutional control over society (Grossman 1998).   In contrast, many other studies suggest that corruption can be regarded as “greasing the wheels” of an economy that suffers from hold-ups by bureaucrats and the grabbing hand of the government (Leff 1964; Huntington 1968; Rock and Bonnett 2004). According to this perspective, corruption, which can act as the second-best option in helping economic agents to bypass such institutional deficits, contributes to improving efficiency in the economy. In the context of the Soviet economy, some form of corruption was used to increase output as the tight requirements of plans “forced” the managers to break rules in order to achieve plan-fulfillment goals (Heinzen 2007). More specifically, the managers of firms used secret money to purchase raw materials and spare parts that were not always delivered in accordance with the plan (Harrison and Kim 2006).   The above discussion suggests that the relationship between corruption and the stability of a socialist regime is not clear-cut. Corruption appears to be a double-edged sword for the stability of a socialist regime. Corruption may contribute to the stability of a socialist regime by allowing the purchase of much needed inputs of production to fulfill the planned output target. However, members of the public, who believe that the socialist sys-tem is neither credible nor fair, are likely to mistrust it all the more. In addition, information needed for planning is distorted if firm managers rely not on the plan but on other ways of production, which may lead to a weakening of control for the firms’ central planners. Moreover, corruption is likely to destabilize a socialist regime if it is tied to informal market activities rather than fulfilling the planned output target.   What are the relationships among bribery, markets, and regime stability in North Korea? This analysis first presents several hypotheses on the characteristics of bribery, and the behavioral patterns of the dictator, officials, and market participants in connection with bribery, markets, and regime stability. In more detail, the following questions will be asked: Does bribery in North Korea contribute to the stability of the regime? Is there any possible equilibrium among the three actors, namely, the dictator, officials, and market participants, in North Korea currently? What does this equilibrium tell us about the extent and trend of bribery? These questions are important not only to evaluate the current situation faced by the North Korean authorities but also to comprehend the future of the North Korean regime. Following the presentation of the hypotheses, they will be tested empirically using data from surveys of North Korean refugees.   In order to conduct empirical exercises, data are needed that enable the measurement of the extent of bribery in North Korea. Obviously, data on bribery are hard to come by because the revelation of bribe-giving or bribe-taking is likely to present difficulties in most countries. In this regard, data from surveys of North Korean refugees who have settled in South Korea offer a unique opportunity to understand the nature and the extent of bribery in North Korea. The refugees are relatively free to reveal details about their bribe-giving while they were living in North Korea. Although it must be remembered that the samples of North Korean refugees are not drawn randomly from the North Korean population, the increasing number of refugees from various strata of society indicates that the survey data can provide useful information on the extent and nature of bribery in North Korea. In addition, multivariate regressions can mitigate the problems arising from nonrandom samples.   This paper is laid out as follows. Section 2 focuses on state policies toward markets, and provides a brief history of the North Korean economy and its current situation. Section 3 presents hypotheses in connection with markets, bribery, and the stability of the regime based on the analysis of objectives and capacity of the dictator, government officials, and market participants. Section 4 presents the data used in this paper and provides some statistics on the North Korean informal economy. Using data from surveys of North Korean refugees, Section 5 evaluates the hypotheses presented in Section 3. In Section 6, we discuss the implications of prevalent bribery for the North Korean regime and present our conclusions in Section 7...(Continued)