EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 12   저자 Dr. Kim, Research Fellow at Korea Institute for National Unification, received his doctoral degree at Seoul National University, and currently serves as a standing committee member of the National Unification Advisory Council and a policy advisor at the Ministry of For-eign Affairs and Trade. His research is focused on North Korean human rights, aid to North Korea, and inter-Korean humanitarian agendas. Dr. Kim has published numerous research papers and briefs. Some of his most recent briefs are “Daebukjiwongwa gungmin-jeok habui” (Aid to North Korea and the National Consensus), “Yueningwollejimgwa buk-haningwon: ‘jeollyak’gwa ‘gwangye’reul jungsimeuro” (The UN Human Rights Regime and North Korean Human Rights: With “Strategy” and “Relations” at the Center), “Helsingki choejonguijeongseoui ui uiwa teukjing: ingwonuijereul jungsimeuro” (Meaning and Fea-tures of Helsinki’s Final Act: With the Human Rights Agenda at the Center).             I. Introduction   In the 1990s, food shortages in the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) caused an impassable systemic crisis that forced Pyongyang to request emergency aid from the United Nations and the international community. During this period, a great many North Koreans crossed the border into China despite the DPRK regime’s threat of punitive measures. From the defectors, stories about the deterioration of human rights in the DPRK began to spread to the international community.   North Korea is on a watch list under the UN’s Human Rights Resolution, indicating the UN’s concern for human rights conditions in the DPRK. The resolution “The Situation of Human Rights in the Democratic People’s Republic of Korea” represents a decision of all member countries. Although it is not legally binding as resolutions of the UN Security Council are, adoption of this resolution nevertheless serves to put extra pressure on the North Korean regime, both politically and diplomatically. The North Korean regime views this resolution, publicizing human rights realities in the North, as a political conspiracy designed as a negative blow to North Korea’s national security. In spite of the DPRK’s rejection and denial, “The Situation of Human Rights in the Democratic People’s Republic of Korea” works as a tool has a significant impact on the North Korean regime’s survival strategy.   Considering the current circumstances of international politics, gangseongdaeguk(a strong and prosperous state), North Korea’s survival strategy to maintain its supreme dictator, can be ridiculously erroneous in the twenty-first century. The new century’s platform of international politics requires not just wealth and power, as that of the nineteenth century did, but also the soft values—such as knowledge, human rights, and preservation of the environment. The platform is thus becoming complex. For example, processes of development cooperation in the current international community no longer simply define the concept of “poverty” as “lack of wealth.” Observers now pay more attention to comprehensive and multi-faceted characteristics of “poverty,” including “injustice” and “deprivation.” These changes in the global platform make clear that another look at North Korea’s survival strategy is necessary. What does the North Korean regime need in order to come up with a survival strat   egy that is appropriate to this complex platform of the new age? A comprehensive reform in the DPRK’s perception of human rights is a lynchpin for the North’s future development strategy. If the DPRK just pretends to adopt the international standard of human rights and does not fundamentally transform its behavior, it will be difficult to expect future international support for North Korea.   In the future, it would be wise if North Korea adopted the human rights agenda insofar as it does not threaten the regime’s safety and survival. North Korea must seriously consider whether it could survive in the twenty-first century should it persist in approaching human rights issues as a threat to the regime. In other words, Pyongyang has no other option but to agree to human rights concerns and search for survival strategies in tandem with the international community. This paper looks at the implications of the human rights agenda for North Korea’s survival strategy, and in addition, it analyzes and suggests a direction in which North Korea must approach human rights issues in order to succeed in its prosperity strategy.   II. Human Rights Awareness in the Military-First Era: Content and Evaluation   1. Perceiving the Human Rights Issue as a Threat to the DPRK Regime’s Security   In the 1990s and in the military-first era, the DPRK’s perception of human rights was established based on the fear of threats from the outside. The fall of Communism and Pyongyang’s own evaluation on the causes of the fall greatly affected the way Pyongyang understands human rights. In the 1990s, when the Soviet Union and communist states in Eastern Europe collapsed, North Korea was faced with a grave threat to its national security. The North Korean regime believed that the expansion of freedom and human rights and the subsequent escapes of the residents en masse were the main causes of the fall of Communism. The DPRK regime took a special caution to restrict the inflow of information, which it believed to have shifted public perception. For this reason, the international community’s criticisms of human rights violations were interpreted as a security threat. To support this assumption, the regime spoke of the war in Iraq as an exemplary case that revealed the covert intention of the United States and the international community to topple the regime in North Korea.   North Korea misunderstood the international community’s strategy as one of bringing down the socialist system and regimes, and justifying its actions in the name of human rights. The North defines the world order as a battle between imperialism and self-reliance, and human rights as a weapon of imperialism. The DPRK argues that the ambition of the imperialists, which is to dominate the world, never changes but only their methods do. In short, human rights are being used as a tool of the imperialists in dominating the world, in the eyes of the North Korean authorities.   The North Korean regime particularly emphasizes that the “human rights attack” is a strategy to ruin Socialism, and believes that this strategy must be countered considering the context of the system’s security. To put it another way, the Western way of public discussion of human rights is nothing but a nominal reason that Westerners employ in order to bring down Socialism. At the core of that strategy, North Korea points out, lies the proliferation of human rights awareness and support for anti-regime forces—the final goal of which is the fall of Socialism and its core values such as solidarity and collectivism. According to Pyongyang, the Soviet Union and other Socialist states in Eastern Europe fell because they failed to see through the toxic intentions hidden behind the “human rights attack,” and therefore no effective management measures were developed against such a strategy. Looking back on this historical lesson, North Korea claims that it must prepare a fierce ideological front line against Western tactics for the protection of the Socialist system. In short, the North Korean regime is taking a security approach in dealing with human rights issues.   Pyongyang argues that there is not one absolute standard for human rights. Due to the differences in cultures, there cannot be a single standard for human rights that is applied to every state. Therefore, the insistence of Western states to apply “their way” of human rights to North Korea, regardless of the differences, can only be interpreted as a strategy to conquer the world. North Korea also applies this argument against globalization. For North Korea, globalization is another strategy to conquer the world based on Western values, in particular, American values. North Korea calls it “homogenization.” Through this homogenization, the North Korea asserts, Western states are trying to turn the entire globe into one free world, and then subordinate and assimilate all the people to their system. In particular, North Korea criticizes the United States for trying to “Americanize” other states by setting its standard of human rights as a global standard. In this way, the North Korean regime perceives Western and American diplomatic strategy to impart the values of human rights as a threat to their system...(Continued) 

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 11   Author Dongho Jo is a professor of North Korean Studies at Ewha Womans University. Before joining the university in 2007, he had worked at Korea Development Institute for 16 years as senior fellow and director of North Korean economic studies. He was graduated from Seoul National University and received Ph.D. degree in economics from University of Pennsylvania in 1991. He has also had lots of professional experiences. He is now policy advisor for chief secretary to the President of Korea for diplomacy and national security, advisor for the national assembly budget office, advisor for the advisory council on democratic and peaceful unification for the President of Korea, advisor for promoting inter-Korean exchanges and cooperation at ministry of unification, etc. His research areas are mainly the North Korean economy and inter-Korean cooperation.         I. Introduction   The Kim Jong-il era of North Korea is an era of military-first politics. Military-first politics is a survival strategy of North Korea that directs every policy area. It was chosen while North Korea went through extreme difficulties derived from the collapse of the socialist bloc in the early 1990s and the “Arduous March” in the mid-1990s. No matter how dire the situation was, Kim Jong-il could not possibly abandon socialism and introduce an active opening and reform policy. Thus a military-first strategy was an inevitable choice for North Korea in the 1990s.   Necessarily this military-first strategy brought about changes in traditional economic strategy. In the Kim Il-sung era, economic strategy had made developing heavy industry and simultaneously developing light industry and agriculture a top priority. According to the military-first principle, however, the focus shifted from heavy industry to the military industry. The principle also implied that all economic fields had to be sacrificed save for the development of the military.   What were the reasons for adopting the economic strategy of the military-first era and what were the underlying motives? Can such an economic strategy succeed? If it is bound to fail, what kind of strategies could come next? What would be the role of South Korea and neighboring countries to expedite the economic development of North Korea?   This paper seeks to answer these questions. It concludes that North Korea's economic strategy in the military-first era was positive for handling economic difficulties in the short run but could not help producing negative effects on the economy in the long run and finally bringing about the collapse of the North Korean regime. Therefore, this paper suggests that North Korea must abandon its existing economic strategy and adopt a new one if it wants to avoid collapse in the future.   II. Economic Strategy in the Military-First Era   1. Concept and Contents   According to North Korea, the military-first era is defined as “the era where all problems occurred in the process of revolution and reconstruction should be solved by the military-first principle.” Giving priority to the military means that “military affairs take precedence over others and strengthening the military industry should be treated preferentially.” North Korea has been propagating the military-first principle as a “new and ingenious idea” created by Kim Jong-il. In this sense, North Korea is criticizing Karl Marx by implying that he overlooked the importance of the military industry. North Korea is also criticizing Vladimir Lenin and Joseph Stalin in their emphasis on heavy industry and lack of “the right view on the strategy of the economic development.”   It was natural that North Korea’s economic strategy had started to focus on the military industry as the military-first era emerged. Such a strategy is called the economic strategy in the military-first era, which means putting the top priority on developing the heavy industry and simultaneously developing light industry and agriculture. According to the Gyungje Yeongu or Economic Studies, the most important North Korean quarterly economic journal, Jae-Seo Kim (1999) is the first article that emphasized the importance of the military industry and Seong-Hyeok Lee (2001) is the first one that connects the military-first principle and the military industry. The first article that includes “military-first” in the title is Dong-Nam Kim (2001), but it did not actually cover the military industry. The review of the articles in Economic Studies concludes that the discussions systematically analyzing the reciprocal relationship between the military-first principle and the military industry had not been initiated until the work of Lee (2003) and Park (2003).   Although economic strategy in the military-first era purports to mean that light industry and agriculture are to be developed simultaneously, what it actually means is that light industry and agriculture should be sacrificed in order to develop the military industry. In other words, the military industry is the “lifeline of building a strong and prosperous country” and it is the “fundamental economic principle in the military-first era” to develop the military industry. Thus “the government expenditure must be invested in the military industry before any other industry” and “the necessary inputs such as workers, facilities, raw materials, and electricity must be provided preferentially for the military industry.” Furthermore, Cho (2005) explains that what economic strategy in the military-first era really means is that the advancement of light industry and agriculture is needed to reinforce the military industry and that the military sector is the top priority among all sectors of the economy.   North Korea is using the term “military industry” as the “munitions industry.” For instance, Kim (2005, 109) defines "the military industry” as an industry to supply modern arms. In fact, North Korea divides its production sectors into three categories: munitions production, producer goods production, and consumer goods production, and the munitions industry is defined as the industry that produces materials used for military purposes. Thus North Korea says that “the munitions industry is the same as the military industry since the munitions industry contributes to defending North Korea from military attacks by the imperialist countries.”   2. Logic   What is the logic behind the economic strategy in the military-first era and how does North Korea justify such a strategy? According to North Korea, the goal of economic activities in a socialist society is to guarantee the independent and creative lives of workers just as it is to produce surplus value for the properties of the bourgeoisie in a capitalist society. The independent and creative lives of workers consist of two parts. First, people have to be independent as the owners of the society and their independence is secured by protecting socialism from the invasion of imperialism. Second, people must enjoy abundant and civilized lives that are guaranteed by fulfilling material needs.   North Korea explains that the first part is more important than the second part because it is impossible to improve people’s living standards unless socialism can be protected from the aggression of imperialism. In other words, people’s wealth is meaningless if they remain slavish. So any other industry cannot be more important than the military industry and without its development, national security cannot be ensured and economic improvement cannot be achieved. It is to say, "we can live without a lollipop but not without a bullet" and "it is human nature to prefer living in an independent country even if food and clothes are much worse than living in a colonized country.”   Undoubtedly light industry and agriculture will decline if the military industry is regarded as the top priority, since the funds to invest are limited. As a result, they will influence people's living standards in a negative way. But North Korea is insisting that "the military-first principle is not sacrificing people's living standards by focusing on the military industry. It is not only to protect the nation and socialism but also to provide better lives for the people." However, North Korea does not present the specific logic of how it is going to improve people's living standards.   Then how will economic strategy succeed in the military-first era? North Korea claims that the voluntary work of workers based on their revolutionary ideas is the basic means and that “revolutionary military spirit” makes them achieve a higher level of effort for their voluntary work. To answer the question why “revolutionary military spirit” is required, North Korea explains that every era needs the spirit of the times and thus they need a revolutionary military spirit as North Korea enters the new era of the military-first principle.   3. Economic Strategy in the Kim Il-sung Era   Economic strategy in the Kim Il-sung era can be summarized as putting top priority on developing heavy industry and simultaneously developing light industry and agriculture. So the difference of the economic strategies between the Kim Il-sung era and the military-first era is whether top priority is placed on heavy or military industry.   North Korean literature indicates that the economic strategy of the military-first era is not separate from that of the Kim Il-sung era and in fact inherits the latter. The reasons can be explained as follows. First, the military industry is closely related to heavy industry because heavy industry is the foundation of the military industry, and the military industry induces the rapid development of heavy industry. Second, the military and heavy industries share common factors in terms of physical and technological characteristics. For instance, the weapons industry, which is the core of the military industry, is the machine industry, which belongs to heavy industry. Third, the development of heavy industry is a precondition for the development of the military industry since the products of the heavy industry, such as fuel, electricity, equipment and facilities are the inputs of the military industry.   In addition, North Korea claims that Kim Il-sung did actually stress the importance of the military industry and endeavored to reinforce it. For example, he noted that that "the modern military industry is one of the most important areas in building self-reliant national economic foundation” and he accentuated the “importance of the military industry in his entire leadership period.” There also exist articles enumerating the cases of building factories for the military industry since 1945. But the economic strategy in the military-first era is different from that of the Kim Il-sung era since it is clear that the top priority in each strategy is not the same. The reason why North Korea asserts two strategies is basically identical, based on the realistic environment in which they cannot deny the legacy of Kim Il-sung...(Continued)

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 10   Author Young-Sun Ha is a professor in the department of international relations at Seoul National University and Chairman of Global Net 21 at East Asian Institute. Professor Ha received both his B.A. and M.A. from Seoul National University, and received his Ph.D. in international politics from University of Washington. He served as Director of Center for International Studies, Seoul National University, Director of American Studies Institute, Seoul National University, President of Korea Peace Studies Association, and research fellow at Center for International Studies in Princeton University and Center for International Peace in Stockholm. Coauthor of East Asian Community: Myth and Reality (2008), Transformation of World Politics (2007), Network Knowledge State (2006), North Korean Nuclear Crisis and Peace on the Korean Peninsula (2006), Korean-American Alliance: A Vision and a Roadmap (2006), Korea's Grand Strategy for a New Century: Weaving a Network State (2006), Korean Diplomatic History and the Study of International Politics (2005), New Perspective of Changing World (2004), 100 Years Plan for the Korean Peninsula in the 21st Century (2004), and World Politics of Cyberspace (2001).         The North Korean leadership has officially declared that North Korea will become a gangseongdaeguk, or “strong and prosperous state,” by 2012. But the outlook is grim. Despite its efforts to develop a nuclear military-first ideology, North Korea is walking down the path of deepening insecurity and uncertainty, followed by additional excessive security measures. Its currency reform was made to no avail. Excessive spending for security has made it impossible for Pyongyang to invest sufficiently in culture, the environment, and information technology, which are all necessary aspects of developed states in the twenty-first century. Last, Kim Jong-il’s dire health condition has led Pyongyang to the inevitable next succession, and it is unclear whether his successor, Kim Jong-un, will persist in military-first politics or redirect the country to an economy-first politics.   In the 1990s North Korea was faced with three hardships. It experienced the fall of communism in 1991, and it had to bear the death of Kim Il-sung in 1994. Then, after going through the “Arduous March,” a terrible famine that killed significant number of the total population, the second Kim’s regime raised a new banner in 1998 to build a gangseongdaeguk as a goal of the state for the twenty-first century. In the same year on May 22, Rodong Sinmun (Newspaper of the workers) described the word as defining an “audacious blueprint to lead the country and shine upon the new century.” The Democratic People's Republic of Korea (DPRK) said that “numerous states and people had attempted to achieve a lasting power and prosperity, but history had yet to see a perfect gangseongdaeguk.” It emphasized that the DPRK would start by building a “nation of strong ideology” with Kim Il-sung at the center, then establish “‘mighty armed forces” as the pillar for the revolution, and last add a “flourishing economy.” “That is Our General’s [Kim Jong-il’s] own way of gangseongdaeguk” (Rodong Sinmun, May 22, 1998).   Pyongyang designated the year 1999 to be the turning point for gangseongdaeguk in the 1999 New Year's Joint Editorial. Now ten years have passed, and it is still suggesting its way of gangseongdaeguk, with the three pillars of political ideology, military, and economy, as the survival strategy for the twenty-first century. With political ideology and military already established to some extent, the DPRK is placing emphasis on the economy, which might improve the standard of living as well as help develop heavy industry (Rodong Sinmun, January 1, 2010).   In June 16, 1999, in a joint article titled “Our Party’s (Worker’s Party) Military-First Politics Is Invincible,” Pyongyang claimed that “the Workers' Party of Korea (WPK)'s policy of giving priority to military affairs is a powerful policy that ensures a decisive victory in long-term confrontation with imperialism.” It added that “it is the perfect mode of politics in the present times.” Also, the DPRK explained that “military-first politics is a mode of leadership which solves all problems arising in the revolution and construction on the principle of giving top precedence to military affairs and pushes ahead with the socialist cause as a whole, putting forward the army as the pillar of the revolution.” According to these writers, military-first politics is a means to strengthen the revolutionary army, guarantee the independent status of the people, and maximize the creative roles of the people (Rodong Sinmun, June 16, 1999).   The DPRK explained that “changes in circumstances around the Juche state” and “unprecedented hardships in the face of the revolution” are the reasons for Kim Jong-il’s decision to focus on military-first policy in the mid-1990s. The fall of the communist bloc, the death of Kim Il-sung, the military threat from the United States, and the Kim Young Sam administration’s hard-line North Korea policy are the four factors Pyongyang listed as alarming “changes in circumstance.” As for the “unprecedented hardships,” the following three factors were spelled out: first, the collapse of the communist market, which accounted for 70-80 percent of North Korea’s overseas exports, seriously undermined North Korean economy; second, the financial sanctions by the United States and Japan “completely blocked international finance channels” and “strangled North Korea by economic means”; last, “years of natural disasters such as floods, tidal waves, and drought” befell North Korea. As a consequence, shortages of food, fuel, and energy ensued and the Arduous March began. The DPRK records the situation of that time as follows: “History records the 900 days of the Leningrad Blockade as the most catastrophic event. But our whole country, not one city, [has been] surrounded by enemies for much longer than 900 days. These enemies are not one but numerous imperialists attacking us every single day. This is truly unprecedented” (Kang 2002; Y. Kim 2005; Chun 2004; B. Kim 2005).   In order to overcome the Arduous March, the DPRK set January 1, 1995, as the first day of the military-first era, but it was not formalized until 1998. At the first meeting of the Tenth Supreme People’s Assembly held on September 5, 1998, Kim Jong-il was promoted to Chairman of the National Defense Commission and the DPRK constitution was revised to establish military-first politics with the National Defense Commission in the center. On that day, Kim Young-nam, who gave the welcoming address, described the role of the Chairman of the National Defense Commission as “the highest post of the state with which to organize and lead the work of defending the state system of the socialist country and the destinies of the people; and strengthening and increasing the defense capabilities of the country and state power as a whole through command over all the political, military and economic forces of the country. It is also a sacred, important post which symbolizes and represents the honor of our country and the dignity of the nation” (Rodong Sinmun, Sept. 7, 1998).   Decline of Military-First Politics   Military-first politics, which was chosen as a new political means to build twenty-first-century gangseongdaeguk, brought about the exact opposite of what was intended: a vicious circle of failing security, economy, and politics.   Vicious Circle of the North Korean Nuclear Issue   The primary goal of military-first policy was protection of the Kim Jong-il Suryong or Great Leader Direct Rule system at all costs when the socialists’ international order collapsed. In the “Agreed Framework between the United States of America and the Democratic People's Republic of Korea in 1994,” the United States proposed construction of a light-water reactor and provision for heavy-water reactor in return for a complete freeze on the North Korean nuclear program as well as the disassembling of existing nuclear facilities. The United States also proceeded with negotiations to improve the relationship with the North, but the DPRK did not abandon developing nuclear weapons, because it considered them the last hope for the security of the system. The efforts of the Clinton administration made it possible to hold a Washington meeting with North Korea, but due to Pyongyang’s uncompromising demands for excessive security, the United States failed to achieve tangible results. Furthermore, after 9/11, the United States began to treat nuclear proliferation and terrorism not merely as a matter of global security but as a matter of highest national security. This implies that North Korea’s nuclear program became a matter of life and death for both Washington and Pyongyang.   The second DPRK nuclear crisis began when a high-enriched uranium (HEU) program was brought to the table by the U.S. Deputy Minister of the Asia-Pacific James Kelly, who visited Pyongyang in early October 2002. In the end, the Six-Party Talks, which began with Beijing’s mediation, tentatively agreed on the September 19 Joint Statement in 2005. But the core four elements of this Joint Statement, “North Korea’s nuclear abandonment,” “financial support,” “normalization of relations,” and “peace system,” faced the same fate that befell the “Agreed Framework between the U.S. and the DPRK in 1994”: no practical outcome. The DPRK demanded a lifting of economic sanctions, financial support, establishment of a peace system, recognition of the North Korean regime, and improvement in U.S.-DPRK relations as preconditions for abandoning its nuclear program. On the other hand, the United States emphasized verifiable nuclear abandonment prior to any progress in other areas (Ha 2006).   As expected, the Six-Party Talks failed to reach any agreement due to financial sanctions against North Korea, involving Banco Delta Asia (BDA) in Macao, and Pyongyang launched a nuclear test in October 2006. In 2007, both sides agreed to the three fundamental steps to fulfill the Joint Statement—disable the facilities, report the progress, and finally denuclearize—but they failed to narrow the gap in the steps for report and verification. North Korea soon declared the annulment of nuclear negotiations in April 2008 and restored its measures of freeze and dismantlement to its formal conditions. On May 25, 2009, it launched a second nuclear test. The North Korean nuclear issue repeated the vicious circle of economic sanctions and nuclear tests with no viable solution. In early October 2009, Chairman Kim Jong-il met with Chinese Prime Minister Wen Jiabao and announced: first, “denuclearization of the Korean Peninsula” was the will of his deceased father, Kim Il-sung; second, the hostile relations between North Korea and the United States must be improved through bilateral talks between the two; and last, the DPRK intended to participate in the multilateral talks including the Six-Party Talks depending on the results of bilateral talks with the United States (Rodong Sinmun. October 6, 2009). In early May 2010, Kim Jong-il repeated these conditions during his visit to Beijing (Rodong Sinmun, May 8, 2010.   However, the fall of nuclear military-first politics is only a matter of time. Nuclear weapons of the Suryong system provide a warrant not for life but for death. If the North keeps rejecting the strategic decision to abandon the nuclear program, the U.S.-led economic sanctions will be intensified, and the possibility that the United States and China would implicitly allow an emergence of a non-nuclear, pro-Chinese regime in the North will mount. After 9/11, the United States has been placing top priority on eliminating weapons of mass destruction and terrorism. North Korea would be sorely mistaken to expect the United States to allow its nuclear program in any case.   Failing in Economic Growth   The Kim Jong-il regime has put the banner of a gangseongdaeguk for its twenty-first-century nation building and emphasized military-first politics and ideology, military, and economy as the main focus of its efforts. While all of those are essential, the relative importance differs. Military-first politics is the top priority followed closely by a strong military, with economy last. Therefore, when the logic of the economy has clashed with that of military-first politics, the latter has always taken precedence (Ha 2000).   In the midst of deepening crisis, North Korea chose a military-first economic strategy to prioritize the defense industry over light industry and agriculture, even during the Arduous March. This decision can be seen as a desperate action taken at the brink of collapse after the fall of the communist bloc.   The military-first economy attempted a twenty-first-century version of wijǒng ch’ǒksa, or defense of Confucian orthodoxy and rejection of Christian heterodoxy —that is, a rigid way of looking at its own future in a dichotomy of self-reliance and subordination—outwardly, and domestically allocated its meager capital into heavy industry and defense, all of which failed to resolve the imminent financial crisis. In the end, Pyongyang carried out the “July 1 Measure” in 2002 and implemented “jonghabsijang,” or the “Comprehensive Market System,” in 2003. But even these efforts were carried out within the limits of the military-first economy, and North Korea’s economy went through negative growth for 10 years consecutively from 1990. Despite slight growth in the 2000s, North Korea’s GDP remains at 500 to 1,000 dollars per capita, one of the lowest in the world.   In a new attempt, Pyongyang carried out a currency reform in November 2009, and since 2010, it has been emphasizing the importance of light industry and agriculture. However, if it does not make a sweeping decision to emerge from the limits placed by military-first politics, the DPRK will inevitably fall deeper into financial crisis...(Continued)

[여론브리핑 91호] EAI · 한국리서치 공동기획 11월 정기여론바로미터조사   북한의 연평도 포격이 국민여론에 미친 영향   [분석1] 안보심리에 미친 영향: 안보불안하다 81.5%, 전면전 가능성 26.8%  [분석2] 연평도 포격에 대한 정부대처 평가: 잘했다 24.7%, 잘못했다 72.0% [분석3] 대북인식/대북정책 선호에 미친 영향 [분석4] 연평도 포격이 국내정치인식에 미친 영향   [관련 보고서] EAI 여론브리핑 제92호 “강온양면 혼재, 대북인식 변화를 읽는 키워드” [The Peterson Institute for International Economics] North Korea: Witness to Transformation 인용문 보기         [분석1] 2000년 이후 안보불안심리 변화: 최고조에 달한 안보불안 81.5%   2000년대 최대 안보위기감: 화해와 위기의 교차 김대중~노무현 정부시기: 2002~3년 서해교전/북핵개발 54.8% → 2006년 북핵실험 63.8% →2007년 정상회담 31.9%   ● 11월 23일 북한의 포격에 의해 연평도가 화염에 싸이고 군인 및 민간인 사상자가 발생했다. 1953년 7월 27일 정전협정 체결 이후 서해상에서 세 차례의 교전과 천안함 침몰 사건이 있었지만 민간인을 대상으로 한 군사적 공격은 처음이라는 점에서 적지 않은 충격과 긴장감을 조성하고 있다.   ● 실제 이번 북한의 연평도 공격 직후 실시한 동아시아연구원(EAI)․한국리서치 11월 여론바로미터 조사에 따르면 현재 한국의 안보상황에 대해 “불안하다”는 응답이 무려 81.5%(매우 불안 34.9%+약간 불안 46.6%)로 2000년 동일문항에 대한 조사가 진행된 이래 가장 높은 불안감을 보여주고 있다.   ● 1차 남북정상 직후인 2000년 조사에서 불안하다는 응답이 18.9%에 그쳤지만, 이후 부시행정부 등장이후 북핵문제로 인해 불안감이 고조되다 2003년 1월 북한의 NPT(핵확산금지조약) 탈퇴를 계기로 54.8%까지 상승했다. 2004년 들어와 두 차례 6자 회담 국면을 거치며 43.0%까지 완화되었던 안보 불안감은 2006년 북한의 제1차 핵실험 충격으로 63.8%까지 올라갔지만 2007년 제2차 정상회담으로 31.9%까지 떨어졌다.   [그림1] 2000년대 이후 안보불안감 변화: 불안하다(매우+약간) 응답비율 (%)   이명박 정부 시기 : 연평도 포격으로 역대 안보불안감 최고조 달해 2차 북핵 실험 (09.06) 59.2% → 천안함 발표(10.05) 75.4% → 연평도 포격(10.11) 81.5%   ● 현 정부 초기만 해도 큰 위기 요인이 없어 안보불안감을 표현한 응답이 2009년 3월 조사에서 29.5%에 그치는 수준이었다. 그러나 북한의 대남, 대미 강공 드라이브 정책이 본격화되면서 2009년 4월 5일 장거리 로켓발사시험을 시작으로 5월 25일에는 제2차 북핵실험으로 안보불안감이 32.8%에서 48.4%로 높아졌다. 확산방지구상(PSI) 등 북한에 대한 국제사회의 제재 움직임이 본격화되면서 6월 조사에서는 59.2%까지 높아졌다.   ● 2009년 8월 들어 북한이 억류된 두 여기자를 석방하고, 금강산 문제 해결을 위해 현정은 현대회장이 방북하는 등 일시적 해빙무드에 힘입어 안보불안감이 급격히 줄어든 바 있다.   ● 2010년 들어와서는 3월 26일 천안함 사건 발발 직후 불안감이 2006년 제1차 북핵실험 당시 수준인 66.8%까지 올랐고, 한 달 뒤 북한의 소행이라는 정부 공식발표로 75.4%까지 치솟은 바 있다. 이후 7월 한미연합훈련 등 한미공조의 수위를 높이면서 59.6%까지 안보 불안감이 진정되는 듯 하다 이번 연평도 포격으로 무려 81.5%까지 안보불안을 호소하는 목소리가 커지게 된 것이다.   ● 이번 연평도 포격의 경우 안보불안감을 크게 상승시킨 것은 무엇보다 정전협정 이래 한국의 영토와 민간인을 직접적인 타격의 대상으로 삼아 곡사포라는 중강도 이상의 군사행동을 감행했다는 점이 크게 작용했던 것으로 보인다. 그 동안 남북간 적지 않은 군사적 충돌과정에서 지켜져 왔던 국제법상의 민간인, 민간물자에 대한 공격을 금지하는 ‘구별의 원칙’ 마저 이번 공격을 통해 허물어졌다는 점에서 국민들의 분노와 우려가 심각해진 결과로 해석된다.   [그림2] 이명박 정부 시기 2009-2010년 안보불안감 변화: 불안하다(매우+약간) (%)     전면전 우려는 낮아: 전쟁 날 것 같다 26.8%, 전쟁은 안 날 것 71.4% 여성(35.4%), 젊은 층(20대 35.7%, 30대 32.5%), MB 비판층(30.9%)에서 전면전 우려 커   ● 이러한 안보불안감이 전면전으로 확전 우려까지 나아간 것은 아니다. 이번 조사에서 “전쟁이 일어날 것 같은 불안한 생각이 드세요? 그렇지 않은가요?” 물어 본 결과 전체 응답자의 26.8%만이 전쟁이 일어날 것 같은 불안감이 든다고 답했고, 71.4%는 전쟁이 일어날 것 같지는 않다고 답했다.   ● 그러나 성별, 세대별로는 적지 않은 온도차가 확인된다. 남성은 18.0%만이 전쟁이 일어날 것 같다고 답한 반면, 여성 응답자의 경우 35.4%가 전쟁이 날 것 같은 불안한 생각이 든다고 답했다. 세대별로는 젊은 층에서 전쟁에 대한 우려가 컸고, 나이든 세대에서는 전면전에 대한 우려가 적었다. 전쟁이 일어날 것 같다는 응답을 보면 20대는 35.7%, 30대의 32.5%로 평균 응답을 웃돌았고, 40대에서는 25.1%, 50대 이상에서는 19.6%만이 전쟁이 일어날 것 같다고 답해 대조적이었다. 대통령 국정 지지여부에 따라서도 약간의 인식차이가 확인된다. 대통령 국정 지지층에서는 22.2%만이 전쟁가능성에 우려를 표했지만, 국정에 비판적인 응답층에서는 30.9%가 전쟁가능성을 답했다. 학력이나 직업, 지역별로는 큰 차이가 발견되지 않았다.   [그림3] 성/연령/대통령 국정지지 별 전쟁가능성 평가: “전쟁 일어날 것 같다” (%)   [분석2]. 연평도 포격에 대한 정부 대응 평가   정부대응 평가: 잘했다 24.7%, 잘못했다 72.0%, 진보와 보수 모두 비판적 연평도 대응에 대한 반감 국정지지율 하락으로 이어져, 10월 51.0%→ 11월 44.2% 6.8%P 하락   ● [그림4]를 보면 이러한 분노와 충격을 반영하듯 정부 대응에 대한 국민들의 평가는 냉담했다. 잘 대응했다는 응답이 24.7%(매우 잘 대응하고 있다 1.9%, 잘 대응하는 편이다 22.8%)인 반면 잘못했다는 응답은 72.0%(잘못 대응한 편이다 46.0%, 매우 잘못 대응하고 있다 26.0%)에 달했다.   ● 주목할 점은 정부여당의 반대파인 민주당 지지층, 진보층 뿐 아니라 정치적 기반이 되는 정부여당의 지지층에서도 부정적인 평가가 높다는 점이다. 한나라당 지지층에서도 잘못했다는 응답이 63.4%, 보수층에서도 72.8%가 '정부가 대응을 잘못했다'고 답해 이번 대응에 대해 지지층에서조차 평가를 받지 못하고 있다. 심지어 대통령의 국정평가를 잘하고 있다고 답한 응답층에서도 58.8%가 잘못했다는 응답이 많았다.   ● 이러한 비판여론을 반영하듯 청와대와 정부는 정치권과 언론, 시민사회의 다양한 비판에 직면하고 있다. 확전을 감수하고서라도 군사적 응징이 충분히 이루어지지 않았다는 비판이 제기되는가 하면 반대로 정부의 강경한 대북정책이 문제라는 상반된 평가도 존재한다. 한편, 초기 대응과정에서 정부의 대응방향의 혼선 및 대국민 메시지 관리의 실패를 지적하는 목소리도 높다. 또한, 낙후된 군사 시설 문제, 연평도 대민관리의 문제 등 다양한 시각에서 다양한 비판이 봇물처럼 쏟아져 나오고 있다. 국민의 안전과 생명이 걸린 위기상황에 대한 정부의 대응체제를 한 단계 발전시키는 계기로 삼으려면 위기 시 표출되는 여론에 대한 면밀하고 체계적인 분석이 필요하다.   [그림4] 국정지지/이념성향별/지지정당별 연평포격에 대한 정부대응평가: “잘못함” (%)   정부대응 미숙이 안보불안감 증폭시켜 정부대응 “긍정평가층” 안보불안 71.6%, “부정평가층” 안보불안 85.6% 15%p 더 높아   ● 정부대응에 대한 부정적인 인식은 무엇보다 국민들의 안보불안감을 증폭시킨 것으로 나타났다. 정부 대응으로 인해 불안감이 커졌음은 연평도 포격에 대한 대응을 정부가 잘했다는 층에서는 안보가 불안하다는 응답이 71.6%였지만, 정부 대응이 잘못되었다고 답한 층에서는 안보불안감이 85.6%나 되었다.   ● 정전협정 이래 처음으로 한국 영토 및 민간인 거주 지역에 대한 중강도 공격이었다는 점에서 정부가 대응과 무관하게 안보불안감을 높인 것은 사실이다. 그러나 정부가 대응을 잘못했다는 응답층에서 잘했다고 응답한 층보다 불안하다는 평가가 15%p 더 높았다는 것은 정부 대응으로 불안감이 증폭되었음을 시사한다.   ● 더구나 그 강도를 보면 차이는 더 크다. 정부가 연평도 공격에 대해 잘 대응했다는 층에서는 전반적인 안보상황이 “매우 불안하다”는 응답이 18.2%, “약간 불안하다”는 응답은 53.5%로 다소 약한 불안감을 보여주었다. 그러나 정부의 연평도 포격에 대한 대응을 잘못했다고 응답한 층에서는 “매우 불안하다”는 여론이 41.3%나 되었고, “약간 불안하다”는 응답은 44.3%로 나타났다. 매우 불안하다는 응답의 경우 긍정평가층에 비해 부정평가층에서 약 33.1%p나 높게 나왔다.   [그림5] 연평포격에 대한 정부대응평가별 안보불안감(%)           (1) 긍정평가층(197명)의 안보불안감    (2) 부정 평가층(576명)의 안보불안감   여론을 통해 본 정부 대응의 세부 평가 : 공과 실 잘한 대응: “없다” 26.1% > “확전방지” 21.8% > “한미동맹” 16.5% > 불안심리 억제 9.4% > “경제관리” 6.4% 잘못한 대응: “위기관리 시스템”36.5% >“군사응징”23.8% >“대응방향 혼란”13.1% >“정부 발표의 혼란” 11.4%   ● 정부 대처에 대한 여론의 전체적인 평가는 매우 냉혹하지만 좀 더 세분화하여 냉정히 따져보면 이후 정부 위기대응체제를 구축하는 데 중요한 시사점을 얻을 수 있을 것이다. 이를 위해 이번 북한의 연평도 무력공격에 대한 정부 대응의 긍정적 측면과 부정적인 측면을 물어보았다.   ● 정부 대응에 대한 긍정적인 평가로는 현재 팽배해진 비판여론을 반영하듯 “잘한 점이 없다”는 냉소적 평가가 26.1%로 가장 많았다. 그러나 초기 대통령의 대응 메시지로서 적절성 논란을 빚고 있는 “확전 방지”를 긍정적 평가 요인으로 꼽은 응답이 21.8%로 두 번째로 많았다. “확고한 한미동맹 유지”를 꼽은 응답이 16.5%였다. “군사적 응징”을 잘했다는 응답은 9.5%에 불과했다. “국민 불안 심리의 확산 억제”를 꼽은 응답이 9.4%, “경제적 위험 관리”를 잘했다는 응답 6.4%, “기타” 5.4% 순이었다.   ● 잘못한 점에 대한 지적으로는 “전반적인 위기관리 시스템의 부재”를 꼽은 응답이 36.5%로 가장 높았고, “미온적인 군사응징”을 꼽은 응답이 23.8%로 뒤를 이었다. 정부의 “북한에 대한 대응방향 혼란”을 꼽은 응답이 13.1%, “정부 발표의 혼란” 11.4%, “대중국 외교력의 부재”를 곱은 응답이 6.9%로 뒤를 이었다. “기타” 3.3%, “잘못한 것이 없다”는 응답은 1.4%였다.   ● 주로 논란이 되고 있는 군사적 응징이 제대로 이루어지지 못한 점 보다 전반적인 위기관리시스템의 부재나 대응전략의 혼선 등 우리 정부 대응에서 나타나는 비체계성과 혼선을 지적하는 목소리가 높았다. 즉 북한의 공격이나 그에 대한 응징 수위를 정하는 문제 못지 않게 정부의 대응전략과 대국민 메시지 관리에 있어 나타난 문제점을 정확히 진단하여 위기발생시 정책의 일관성과 확실성을 높일 시스템 개선방안을 마련하는 데 우선순위를 부여해야 할 것으로 보인다.   [그림6] 연평포격에 대한 정부대응 세부 평가: 잘한 점과 잘못한 점 (%)           (1) 잘한 대응    (2) 잘못한 대응   진보도 보수도 비판적, 비판이유에는 시각 차 커 진보와 중도층은 “위기관리시스템의 혼선”을, 보수층은 “미온적인 군사대응”을 가장 문제시   ● 앞서 살펴 본 바와 같이 정부의 연평도 북한 포격에 대한 대응을 보는 시선은 진보도 보수도 곱지 않았다. 그러나 진보나 보수가 정부를 비판하는 이유를 보면 적지 않은 시각차이가 확인된다.   ● [그림7]을 보면 진보 및 중도층에선 위기 시 제대로 작동하지 않은 “전반적인 위기관리 시스템의 부재”를 지적한 응답이 각각 42.3%, 41.5%로 가장 많았다. 그 다음이 “북한에 대한 대응방향에서의 혼선”이나 “정부 발표에서의 혼선” 등 정책방향과 대국민 메시지 관리에서 나타난 비일관성을 지적한 응답이 각각 23.9%, 25.0%로 뒤를 이었다. 최근 주로 논란이 되고 있는 “북한에 대한 미온적 군사대응”을 지적한 응답이 각각 20.9%, 19.7% 수준이었다.   ● 한편 보수층에서는“북한에 대한 미온적 군사대응”을 지적한 응답이 32.2% 가장 많았다. “전반적인 위기관리 시스템의 부재”를 지적한 응답이 27.8%였고,“북한에 대한 대응방향에서의 혼선/ 정부 발표의 혼선”을 지적한 응답이 합해서 25.7%였다.   ● 초기 정부 대응에서 북한에 대한 응전보다 확전방지나 국내 관리를 우선했다는 비판을 받고 있지만 이러한 여론은 주로 보수층을 중심으로 확산되고 있는 것으로 보인다. 진보 및 보수성향의 유권자 층에서는 위기대응체제의 부재와 정책적 혼선을 지적하는 응답이 많았다. 현재 정치권과 언론, 시민사회 내에서 잘 논의되고 있지는 않지만, 정부대응에 있어서 긍정적으로 평가되는 대목들에 대해서도 관심을 기울일 필요가 있다.   [그림7] 이념성향별 연평포격에 대한 가장 부정적인 평가 요인 (%)   [분석3]. 대북인식/대북정책 선호의 변화: 천안함 여론과 연평도 여론의 비교   사건개요 비교   ● 천안함 사건과 연평도 포격 사건의 가장 큰 차별점은 천안함 사건의 경우 정부 공식발표에 따르면 북한 잠수정이 남한 영내에 침투하여 한국의 전투함에 대해 어뢰를 발사하여 침몰 시킨 사건으로서 국제법상의 민간인 및 민간시설 타격 금지 원칙의 틀내에서 벌어진 군사행동이지만 연평도 포격사건은 민간인 및 민간시설을 타격 대상에 포함시켰다는 점에 있다.   ● 천안함 사건의 경우 북한이 천안함 공격을 부인함으로써 정부의 공식입장으로서 북한의 소행임이라는 판단을 내리는데 약 2개월이 소요된 반면, 연평도 포격의 경우 북한이 3일 만에 공식적으로 북한이 정밀타격 했음을 발표함으로써 책임소재의 확실성에서도 차이가 난다.   ● 주변국의 대응에 있어서도 천안함 사건의 경우 한국, 미국, 일본을 한축으로 하고 중국, 러시아, 북한이 다른 한축이 되어 사건의 진상을 둘러싼 인식 및 대응의 차이를 보여주었다. 중국과 러시아는 한국정부가 발표한 천안함 사건 진상의 내용을 수용하지 않았다. 연평도 포격 사건의 경우에는 러시아가 즉각적으로 북한에 책임소재가 있음을 명백히 밝히며 대응하고 있는 반면 중국 정부의 경우는 사건의 발단이 북한 근해에서에서의 한국의 사격훈련 직후 일어났다는 점에 주목하면서 처음에는 양비론적 반응을 보인 바 있다. 그러나 11월 28일부터 서해해상에서 미국 항공모함까지 동원된 한미군사훈련이 시작되면서 태도변화가 나타나고 있다. 주중 북한대사 면담이나 한국의 배타적 경계수역 내 한미군사훈련은 용인한다는 메시지를 통해 북한의 오판적 재도발을 억지하려고 하는 변화를 보이고 있다.   ● 정부 대응에 있어서 초기 혼선이 빚어졌다는 점에서 비슷한 데 천안함 사건의 경우 사건 발생 직후 청와대는 “북한의 소행은 아닌 것으로 추측 된다”고 입장 표명을 하고, 사건 초기 희생자 수습 및 장례 절차→ 진상규명 → 대응 수순을 밟아나갔다. 그러나 천안함 인양을 계기로 진상규명에 속도를 내면서 5월 20일 합동조사위원회는 북한의 어뢰공격임을 공식화하고, 이대통령은 5월 24일 전쟁기념관 대국민담화를 통해 일련의 대북대응원칙을 제시한 바 있다. 북한의 재도발 시 군사적 응징의사를 천명하고 남북관계의 단절 및 유엔안보리 회부 등을 담은 대북제재방안을 내놓았다. 초기 신중한 접근에서 후반기 신속한 대응으로 전환하는 과정이 지방선거를 앞둔 시점이어서 여론은 북한 책임론을 수용하면서도 5월 30일 조사에서는 응답자의 67.2%가 여권이 천안함 사건을 정치적으로 이용하려 한다는 우려를 제기한 바 있다.   ● 연평도 포격사건에서는 사건 발발 초기 대통령 메시지가“확전방지 관리”에 있음이 언론에 보도된 후 시간을 두고 이는 와전된 보도이며“강력한 응징”의 메시지였다는 청와대 해명이 국방장관의 국회 증언 등과 상충하면서 의혹이 증폭되었다. 여기에 민간인까지 포함된 영토에 대한 포격공격에 대한 대응이 미흡했다는 비판이나 북한의 이상 징후 포착에도 불구하고 연평도 주민에 대한 사전 대비조치를 취하지 않은 점 등 각종 비판들이 쏟아져 나오고 있다. 급기야 김태영 국방장관의 사표를 전격 수리하며 정국 수습에 나서고 있는 상황이다.   [표1] 천안함 사건 개요 및 연평도 사건 개요     천안함 여론과 연평도 여론의 비교 천안함 대응 잘했다 41.2%(4.24)→57.6%(5.28), 연평도 대응 잘했다 24.7% 천안함 평가 정파적 해석(보수-긍정, 진보-부정) 경향, 연평도는 보수/진보 공히 비판적   ● 무엇보다 연평도 포격에 대한 정부 대응에 대한 평가가 천안함 대응에 대한 평가에 비해 매우 부정적이다. 천안함 사건의 책임소재에 대한 공식발표가 있기 전인 4월 24일 조사에서 정부대응이 잘했다는 응답이 41.2%로 과반수에 못 미쳤지만 5.24일 대통령 대국민 담화 직후인 5월 28일에는 57.6%가 잘하고 있다고 답했다. 이 시기 이러한 효과에 기반하여 5.28일 국정지지율이 50%를 넘어서기도 했다(EAI 여론브리핑 82호 참조). 반면 사건 초기여서 이후 변화의 가능성은 있지만 현재 정부의 연평도 포격에 대한 지지율은 24.7%에 불과하다.   ● [표2]에서 확인되듯이 천안함 사건에 대한 정부 대응에 대한 평가는 당파적 시각이 영향을 미치면서 진보, 민주당 지지층, 국정 비판층은 긍정적 태도를, 보수, 한나라당 지지층, 국정 지지층은 부정적인 태도를 보이는 철저히 양극화된 인식을 보여주었다. 반면 연평도 포격의 경우 비당파적 평가가 지배적이라는 점에서 특징적이다. 이는 앞에서 살펴 본 바와 같이 정부의 반대층 뿐 아니라 보수-한나라당 지지층-국정지지층에서도 정부의 대응(특히 북한에 대한 미온적 대응)에 비판여론이 비등해있기 때문이다.   군사적 보복 조치의 활용에 대한 인식 크게 변화 “제한적 군사보복 바람직하다” 천안함 사건 직후 28.2% → 연평도 사건 직후 68.6%   ● 그 동안 북핵 위기, 미사일 위기, 천안함 위기에 이르기까지 심각한 안보위협의 상황에서 정부의 대응방향에 대한 인식에서 여론을 조사하면 대체로 국제공조나 대북 경제제재 수단을 선호하고 남북관계의 단절에 대해서는 찬반이 맞선 반면, 제한적인 차원에서나마 군사적 수단을 활용하는 데는 거부감이 컸다.   ● [표2] 바람직한 위기해결 수단을 묻는 질문에 대해 천안함 사건 직후 여론조사에서는 ‘유엔안보리 회부’ 75.0% > ‘대북경제제재’ 58.5% > ‘남북관계의 단절’ 45.2% > ‘제한적 군사적 보복’ 28.2% 순으로 나타났다. 그러나 연평도 포격 직후 조사에서는 다른 수단에 대한 인식은 거의 변화하지 않았지만 제한적 군사보복 조치가 바람직하다는 인식이 68.6%로 상승했다.   ● 명백한 북한의 ‘도발’에 대한 적절한 군사적 보복이 필요하다는 인식이 보수층은 물론 중도, 진보층까지 확산된 결과다. 이는 역시 한국의 영토에 대한 직접적인 공격이었다는 점과 금기시된 민간인 살상이 발생했다는 점이 국민정서와 판단에 큰 영향을 미친 것으로 풀이된다.   대북인식의 양면성(ambivalent attitude)의 심화: 군사조치의 수용은 대북인식의 전환점 군사조치 수용(68.6%)하면서도 유화적 대북정책 선호(55.2%) 공존하는 양면성은 심화될 듯   ● 그 동안 한국사회에서 일종의 금기처럼 다수 여론이 대북 군사조치에 대한 거부감이 컸지만 이번 연평도 피격을 계기로 그 금기가 깨진 셈이다. 이는 앞으로 대북 대응의 최후의 수단으로서 군사행동이 이제 북한의 태도에 따라서 국민들이 선호하는 대북정책의 수단으로서 상당한 우선순위가 부여될 수 있음을 의미한다. 대북인식 변화의 전환점이 될 가능성이 크다.   ● 그러나 이러한 변화가 강경정책에 대한 선호로 무게중심을 완전히 이동했다는 것을 의미하는 것으로 보이지는 않는다. 우선 선호하는 대북정책의 선호에서 경제교류, 관광 등 남북관계의 완전 단절을 바람직하게 보는 시각은 42.5%이지만, 이를 바람직하지 않다고 보는 여론이 53.9%로 우위에 있다[표2].   ● [그림8]에서 정부가 추진해야 할 대북정책의 방향으로 ‘강경대처하는 방향으로 추진해야 한다’는 응답은 42.7%에 그쳤지만 ‘화해와 협력을 강화하는 방향으로 해야 한다’는 응답이 55.2%로 다수를 이룬다. 물론 지난 6월 5일 조사에선 ‘강경대처해야 한다’는 입장이 37.1%, ‘화해와 협력을 강화하는 방향’으로 해야 한다는 입장이 61.5%였던 것에 비하면 강경한 여론이 다소 높아지기는 했지만 여전히 다수는 유연한 정책을 선호하고 있다.   ● 그럼에도 불구하고 국민여론 속에 전면전에 공포는 여전히 깊이 뿌리 깊게 자리잡고 있으며 현재 대북 제한적 군사조치까지 수용하는 여론이 커지는 것은 무엇보다 전면전의 가능성을 크게 보지 않는 전제하에서 가능하다. 또한 당장 민간인 사망과 우리 군의 피해에 따른 정서적 반응이 혼합된 결과라 할 수 있다. 이러한 상황 하에서 정부의 대북정책에 대한 유화적 정책으로 전환을 주문하는 것은 한 개인에게 있어 상충된 가치가 공존하는 전형적인 양면적 태도의 사례로 볼 수 있을 것이다.   한국 안보의 지렛대, 한미동맹 안보위기 고조, 한미동맹지지 상승, 10년 1월 34.7% → 7월 43.2% → 48.6%   ● 참여정부 시기 여중생 사망사건 이후 한미간 비대칭적 관계를 개선하고 한미동맹 우선의 안보정책에서 탈피하려는 여론의 움직이 있었지만, 북한 핵개발, 장거리 로켓, 천안함, 이번의 연평도 사건을 거치면서 한미동맹에 대한 지지가 크게 강화되고 있다.   ● 올 1월 만하더라도 바람직한 한미관계를 묻는 문항에 대해 30.8%가 탈미자주외교정책을, 33.6%가 현상유지의 중도적 입장을, 34.7%가 한미동맹의 강화를 지지하는 등 일종의 정치적 균형을 이루고 있었다. 그러나 천안함 사건이 발발 한 후 실시한 7월 조사에서는 탈미자주외교를 선호하는 입장은 23.7%로 줄고, 현상유지 입장은 30.4%로 정체, 한미동맹의 강화 입장이 43.2%로 8.5%p 상승했다.   ● 4개월이 지난 11월 연평도 사건 이후의 조사에서는 이러한 경향이 더욱 강화되고 있다. 탈미자주 입장의 선호는 18.1%로 올 1월 대비 -12.7%p 감소했고, 현상유지 입장은 여전히 30.5%로 변함이 없었지만 한미동맹 강화입장은 48.6%까지 상승했다. 1월 대비 무려 13.9%p 상승한 결과다. 남북 군사적 갈등관계가 심화되고 있지만 정부의 대북 대응에 대한 신뢰가 공고하지 않은 상황에서 한미동맹에 대한 기대와 신뢰가 높아지고 있는 것으로 해석된다.   [그림8] 향후 정부의 대북 정책 및 바람직한 한미관계 추진방향 (%)           향후 대북 정책의 방향    향후 바람직한 한미관계 [표2] 천안함 사건과 연평도 포격사건 여론 비교     [분석4]. 연평도가 국내정치에 미친 영향   MB 국정지지율의 하락 51.0%→44.2%, G20 효과 원상복귀 정당지지율엔 변화 없어, 한나라당 35.2%, 민주당 23.5% 차기대선, 박근혜 30.8% > 유시민 8.5% > 손학규 5.8% > 이회창 5.3% 순   ● 이번 연평도 포격에 대처하는 정부 대응에 대한 부정적 평가는 전체 대통령 국정 지지의 하락으로 이어졌다. 지난 10월 조사에서 51.0%로 과반수 지지를 넘어서고 G20 정상회의 직후 일부 조사에서는 60%대까지 올랐다는 보도가 있었지만 이번 조사에 44.2%까지 내려왔다. [그림9], [그림10]에서 볼 수 있듯이 최근의 지지율 상승이 주로 중도층과 보수층에서의 지지율 상승에 기인한 바 있다. 그러나 이번 조사에서는 전월대비 보수층에서 -8.5%p(66.1%→57.6%), 중도층 -6.2%p(47.0%→39.8%)가 하락하여 진보층에서의 -5.1%p(36.8%→31.7%) 하락폭을 넘었다.   ● 정당평가에서는 큰 변화가 없었다. 한나라당 지지율은 10월 37.3%에서 11월엔 35.2%로 나타났고, 민주당 역시 10월 23.5%에서 11월 22.9%로 답보상태로 보인다. 긴급한 안보현안 및 군사적 대응을 수반한 사안의 경우 주로 대통령과 정부의 고유한 통치영역이라는 점이 고려된 것으로 보인다.   [그림9] 국정지지율/정당 지지율 변화: “잘함(매우 잘함+ 잘못하는 편)” (%)   [그림10] 이념성향별 국정지지율 변화: “잘함(매우 잘함+ 잘못하는 편)” (%)     차기대선, 박근혜 30.8% > 유시민 8.5% > 손학규 5.8% > 이회창 5.3% 순 안보위기 최대 수혜자는 이회창   ● 박전대표의 경우 지난 8-9월 대통령과의 화해 이후 10월에는 30%대에 재진입한 이래 11월 조사에서도 30.8%로 선두를 달리고 있다. 유시민 전장관이 8.5%, 손학규 대표는 5.8%로 3위, 이회창 대표 5.3%, 김문수 지사 4.4% 순으로 나타났다. 올 초까지 선두권을 유지하던 한명숙 전총리는 대선행보에 대한 의욕을 보이지 않으면서 이젠 하위권으로 내려서는 모습니다. 안보위기 분위기 속 이회창 대표가 5.3%로 2010년 조사 이해 처음으로 4위에 순위를 올렸다.   [표 ] 차기 대선후보 지지도 (%)   * 5월 조사는 지방선거 및 안보인식 조사 관계로 본 조사를 진행하지 않음 ** 이재오 특임장관은 9월부터 조사대상에 포함

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 8   저자 Woo Seongji is currently an Associate Professor at the College of International Studies, Kyung Hee University. Before joining Kyung Hee, he worked as an Assistant Professor at the Institute of Foreign Affairs and National Security (IFANS) from March 2003 to February 2005. Dr. Woo received his Ph.D. from Indiana University, Bloomington. His English articles include “The Park Chung-hee Administration amid Inter-Korean Reconciliation in the Détente Period: Changes in the Threat Perception, Regime Characteristics, and the Distribution of Power” (Summer 2009, Korea Journal), “Triangle Research and Understanding Northeast Asian Politics” (Summer 2003, Asian Perspective), “South Korea’s Search for a Unification Strategy” (Summer 2003, Orbis), and “Adversarial Engagement and Alliance Relations: Triangular Politics on the Korean Peninsula, 1988-94” (March 2001, Issues & Studies). His research interests include North Korean Politics, Inter-Korean Relations and International Relations Theory.         The division of the Korean nation into two separate political entities that came about with the defeat of Japanese imperialism continues after more than sixty years since it began. South Korea, or the Republic of Korea (ROK), has aligned with the United States and vi-gorously pursued a strategy of export-oriented development, which has resulted in re-markable economic growth and, in turn, laid the seeds for gradual democratization. South Korea is currently seeking to enter the rank of advanced-nation status.   Meanwhile, North Korea, or the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK), has allied with two continental powers, China and Russia, and has endeavored to build an au-tonomous planned economy with as little intervention from the outside as possible. Pyongyang’s self-imposed isolation under the slogan of Juche (self-reliance) has brought about economic stagnation and persistent backwardness. In the era of globalization and interdependence, the Kim Jong Il regime is making little effort to remedy its malfunctioning economic system and, rather, is focusing on protecting its regime security through the development of nuclear weapons and long-range missiles. It will be difficult for the DPRK to escape its fragility and isolation so long as it sticks to its Military-First Politics and Mili-tary-First Economy.   In the early twenty-first century, the world is facing formidable challenges in the fields of human rights, environmental protection, climate change, the North-South divide, and so on. As a key member of the G20 Summit, South Korea is playing an active role in fighting and finding solutions to these problems. Seoul is beginning to transform itself from a rule-taker to a rule-setter as it has assumed a role as a link between the advanced states and the developing states on the global stage. It is making a positive wave to the creation of a new global economic order.   With the collapse of communism in the early 1990s, states are competing in a race for peace and prosperity. North Korea, however, is one of the few exceptions in this race. It is doubtful whether North Korea will be able to achieve the goals of democracy, opening, and growth along with South Korea if it continues with the grand strategy of Military First and nuclear armament. Yet it is urgent that North Korea struggle hard to escape from its stagnant identity as a “fortress state” and transform itself into a state that can capture the merits of both sea powers and land powers and become a truly “amphibious” power.   North Korea under Kim Jong Il has shown some hints of change as it sought reconcil-iation with South Korea and dialogue with the United States and Japan with the goal of eventual diplomatic normalization, and it practiced partial reform measures in the early 2000s. Yet these efforts have fallen short of satisfactory political, economic, social, and diplomatic change. The basic problem lies in the calculation of the current leadership, which views reform and opening as detrimental to the core interests of Pyongyang’s ruling circle. As long as North Korea sticks to its inefficient planned economy and strengthens its authoritarian rule over the people, it will not be able to reach the paths to either democracy or prosperity.   What would be necessary for North Korea to escape its isolation and backwardness and join the ranks of advanced states? Advancement can be defined in two ways: one as a process and the other as a final destination. As a process, the term refers to efforts to adopt and implement global standards; as a final goal, advancement means a situation where the actor itself becomes a creator of global standards. Therefore, North Korea’s advancement can be summarized as the sum total of Pyongyang’s proactive efforts to narrow the gap with extant global standards and/or to create its own path-breaking standards.   My purpose here is not to predict a most likely scenario for North Korea’s future under today’s conditions but to design a gradual roadmap for North Korea’s transformation on the assumption that its development into an advanced state is a necessity. This essay is thus a policy proposal to the current and future ruling elites of North Korea for changes that include a series of incremental steps toward advancement. Once the ruling circle in Pyongyang comes to the conclusion that Military First is no longer sustainable and the normalization of state governance is necessary, what is a possible roadmap for that trans-formation? What steps and programs are necessary for Pyongyang to enter the ranks of advanced states? How can it prevent a tragic collapse of the state in the form of either an implosion or an explosion? Instead of a revolution or a state breakdown, I suggest a less painful and less dramatic, incremental reform process composed of three stages: a first stage (the short term), a second stage (the medium term), and a third stage (the long term).   The first stage belongs to the period of decay: the regime’s internal and external con-tradictions deepen as the policies of Military-First Politics persist. The Military-First re-gime will be unable to find an exit for development and democracy. The second stage will be a transitional period when a new leadership emerges with the aim to get rid of Military-First governance. In this period, North Korea will opt for a partial reform and opening. In the third and final stage, North Korea’s unique Suryong (leader) system of governance will finally come to an end, and a tantalizing balance between the conservatives and the liberals, which characterizes stage 2, will be resolved by the victory of the latter. North Korea will enter a stage of fundamental transformation, following a motto of “wealth first” and “the people first.”   The Evolution of North Korean as a Fortress State   The Fortress State   A state can assume the benign characteristics of a provider or a protector, or it can take the villainous role of a predator exploiting its own people. How should we characterize the nature of North Korea as it now stands? The notion of a fragile or failed state is helpful in characterizing, or making sense of, the North.   Fragile states are those that are incapable of performing their necessary functions, and under these states people’s lives are heavily constrained. More specifically, such states do not (1) protect their people from violence, (2) provide the public goods that satisfy the basic needs of their people, or (3) possess a representative and unified government within a given territory (Lee J. 2008). Similarly, a failed state refers to a situation where the basic requirements for the provision of welfare, defense of national boundaries, and representa-tion of the people are not met. Collapsed states and fragmented states are extreme cases (Chesterman, Ignatieff, and Thakur 2005; Vinci 2008).   North Korea can be categorized as both a failing state, if not a failed one, and a fragile state. North Korea’s governance is not successful in that it fails to deliver goods and service that are basic to its people’s lives. However, North Korea stands apart from other fragile states in that it is at once fragile but also able to sustain its monopoly of power and is seen as threatening by its neighbors. The duality of economic frailty and military resilience gives North Korea a special status...(Continued)

하영선 교수는 서울대학교 정치외교학부 교수로 재직중이며 현재 동아시아연구원 지구넷21 회장을 맡고 있다. 서울대학교 외교학과를 졸업하고 동 대학에서 정치학 석사학위를 취득하였고, 워싱턴대학에서 국제정치학 박사학위를 받았다. 최근 저서로는 《동아시아공동체: 신화와 현실》 (2008), 《변환의 세계정치》(2007), 《네트워크 지식국가》(2006), 《북핵위기와 한반도 평화》 (2006), 《한미동맹의 비전과 과제》(2006), 《21세기 한국외교대전략: 그물망국가 건설》(2006), 《한국외교사와 국제정치학](2005), 《변화하는 세계 바로 보기》(2004), 《한반도 백년대계》(2004), 《사이버공간의 세계정치》(2001) 등이 있다.         초록 지난 15년 동안 선군정치는 핵개발, 선군경제, 김정일 친위세력의 구축을 통해 강성대국의 길을 열고자 하였으나 경제제재와 핵실험의 악순환, 경제성장 부진, 후계체제 구축 문제에 직면하면서 안보, 경제, 정치의 3대 난제를 해결하는데 실패하였다. 따라서 김정일 후계체제가 21세기 무대에서 사라지지 않고 주인공의 일원으로 서기 위해서는 2단계에 걸친 선진화 공진전략이 요구된다. 1단계 전략은 ‘이행과 개혁’으로, 북한 스스로 선군정치에서 벗어나 핵 없는 신생존전략 추진, 복합그물망을 치는 신평화체제구상, 그리고 북한형 개혁개방정책을 추구하는 선경제정책으로 이행할 필요가 있다. 동시에 대외적으로는 한국과 주변 세력이 햇볕과 제재의 이분법에서 벗어나 북한과 공진화(coevolution)하여 남북•동아시아•다자의 3중 복합평화체제를 마련하고, 국제적인 북한 번영 협력체제를 마련하여야만 1단계 전략이 성공할 수 있다. 2단계 전략은 ‘변환’으로, 북한은 21세기 문명표준인 ‘복합 그물망국가’에 부합하도록 안보, 경제뿐 아니라 문화, 환경, 지식, 정치 무대에서 21세기 복합국가로의 변환을 추구해야 한다. 1단계와 마찬가지로 국제사회의 공동진화 노력이 필요하므로 동아시아 공동체의 건설과 한미중의 복합그물망치기가 요구된다. 이처럼 남북한이 공진화와 통일을 통해 21세기 복합 그물망 짜기에 성공한다면 한반도는 새로운 문명표준의 가능성을 보여주게 될 것이다.         1. 서론   2012년은 북한 지도부가 공식적으로 강성대국의 대문을 열겠다고 천명한 해다. 그러나 현실은 어둡다. 핵선군주의의 노력에도 불구하고 주관적 안보불안은 심화되고 있으며 이에 따른 과잉안보국가의 길을 걷고 있다. 화폐개혁의 노력에도 불구하고 세계최빈국의 비극을 겪고 있다. 과잉안보를 위한 과잉 지출에 따라 21세기 선진화의 기본 무대인 문화, 환경, 그리고 지식에 적정 투자가 불가능하다. 마지막으로 북한에서 국내외 통치를 주도해 온 선군 수령체제는 김정일의 건강 때문에 불가피하게 후계체제를 마련해야 하는 어려움을 겪고 있으며 후계체제가 선군(先軍)정치대신 선경(先經)정치의 새로운 길을 추진할 전망도 불투명하다.   1990년대에 들어서서 북한은 3중고의 어려움에 직면했다. 국제적으로는 1991년 사회주의 국제질서의 붕괴라는 세기사적 격변을 겪고 국내적으로는 1994년 김일성 주석의 사망을 맞이한다. 김정일 후계체제는 인구의 상당 수가 굶어 죽는 “고난의 행군”을 치르면서 1998년 21세기 국가목표로서 강설대국 건설을 새로 내걸었다. 그 해 5월 22일 로동신문 정론은 강성대국을 “조선을 이끌어 21세기를 찬란히 빛내시려는 담대한 설계도”라고 밝히고 있다. 북한은 인류사의 수많은 국가와 민족들이 강성과 번영을 추구하였으나 역사는 진정한 의미의 완성된 강성대국을 보지 못했다고 하면서 북한은 21세기 강성대국을 위해서 수령중심으로 “사상의 강국을 만드는 것부터 시작하여 군대를 혁명의 기둥으로 튼튼히 세우고 그 위력을 경제건설의 눈부신 비약을 일으키는 것이 우리 장군님의 주체적인 강성대국방식”이라고 강조하고 있다.   북한은 1999년의 신년 공동 사설에서 1999년을 강성대국 건설로 전진하는 새로운 전환의 해로 명명한 후 10년이 지난 2010년 공동 사설에서도 여전히 정치사상강국, 군사강국, 경제강국을 3대 기둥으로 삼는 강성대국방식을 21세기 생존전략으로 제시하고 있다. 다만 궤도에 오른 정치사상과 군사강국에 이어 중공업 발전과 함께 인민생활을 획기적으로 향상시키는 경제강국 건설을 강조하고 있다.   북한은 21세기 강성대국 건설을 위해 1999년 6월 16일 “우리당의 선군정치는 필승불패이다”라는 공동논설에서 “제국주의와 반제자주세력이 가장 격렬하게 맞서고 있는 투쟁의 시대에 제국주의와 장기적인 대결 속에서 시회주의 위업을 달성하자면 마땅히 군사가 중시되어야 한다”라고 주장하면서 선군정치를 “우리 시대의 완성된 정치방식이다”라고 천명하고 있다. 이어서 “선군정치 방식은 바로 군사선행의 원칙에서 혁명과 건설에서 나서는 모든 문제를 해결하고 군대를 혁명의 기둥으로 내세워 사회주의 위업전반을 밀고 나가는 령도방식”이며 “혁명군대의 강화를 통하여 인민대중의 자주적 지위를 보장하고 인민대중의 창조적 역할을 최대한으로 높이는 방식이다”라고 설명하고 있다.   김정일 체제는 새로운 정치방식으로서 선군정치를 강조하게 된 것을 1990년대 중반 “주체조국을 둘러싼 정세변화”와 “혁명과 건설 앞에 조성된 류례없는 난국”으로 설명하고 있다. 정세변화로는 사회주의권의 몰락, 김일성의 사망, 미국의 군사적 위협, 김영삼 정부의 ‘강경책’의 네 가지를 들고 있다. 이에 따라 ‘조성된 난국’으로서는 다음의 세 가지를 들고 있다. 첫째, 대외무역의 70-80%를 점하고 있던 사회주의 시장이 붕괴함으로써 경제건설에 적지 않은 지장이 초래되었다는 것이다. 둘째, 미국과 일본의 경제제재는 ‘국제적인 금융거래의 길을 완전히 차단’하였고 북한을 ‘경제적으로 질식시키고 말리워 버리려’했다는 것이다. 셋째, ‘몇 해째 련속 들이닥친 큰물과 해일, 가뭄 등 파국적인 자연재해’를 들고 있다. 그 결과 ‘혹심한 식량난, 연료난, 동력난’이 발생하여 북한은 본격적인 고난의 행군을 시작했다. 북한은 당시 상황을 이렇게 기록하고 있다. “력사는 제2차세계대전시기 레닌그라드의 900일 봉쇄를 인류가 당한 가장 참혹한 재난으로 기록하고 있다. 그러나 그 처참한 900일보다 훨씬 더 길고 더 잔인한 봉쇄의 나날이 계속되고 한 개 도시가 아니라 온 나라가 통째로 원쑤들의 포위에 든 고립무원한 상태에서 하나의 적이 아니라 사면팔방에서 달려드는 제국주의 련합세력의 공격을 물리쳐야 하는 나날은 아직까지 그 누구도 들어본 적이 없는 준엄한 날들이었다.”   북한은 고난의 행군을 극복하기 위한 선군시대의 개막을 1995년 1월 1일로 잡고 있다. 그러나 본격적인 선군시대는 1998년에 공식화된다. 1998년 9월 5일 개최된 최고인민회의 제10기 제1차회의에서 김정일이 국방위원장으로 추대되고 헌법을 개정하면서 국방위원회 중심의 선군체제를 수립했다. 김정일의 국방위원회 추대 연설을 맡은 김영남은 “국방위원장의 역할을 나라의 정치, 군사, 경제 력량의 총체를 통솔 지휘하고 사회주의 조국의 국가체제와 인민의 운명을 수호하며 나라의 방위력과 전반적 국력을 강화 발전시키는 사업을 조직령도하는 국가의 최고직책이며 우리 조국의 영예와 민족의 존엄을 상징하고 대표하는 성스러운 중책”이라고 설명하고 있다.   선군시대의 쇠퇴   21세기 강성대국 건설을 위한 새로운 정치방식으로 선택한 선군정치는 지난 15년 동안 북한이 당면하고 있는 안보, 경제, 정치의 3대 문제를 제대로 풀지 못하고 오히려 악화시키는 결과를 가져왔다.   북핵문제의 악순환   선군정치의 최우선 목표는 사회주의 국제질서의 붕괴에 따른 김정일 수령체제의 결사옹위였다. 선군정치는 1994년 제네바기본합의에 따라 공식적으로는 핵동결과 핵시설 해체의 대가로서 경수로 건설과, 중수로 공급을 받으면서, 미국과 북미관계 개선 협상을 진행했으나, 체제안전의 마지막 보루로서 핵무기 개발을 포기하지 않았다. 한편 북한의 핵확산을 막으려는 미국 클린턴 행정부의 노력은 북미간의 워싱턴회의까지 진행했으나 북한의 과잉안보적 요구 때문에 현실적인 성과를 거두기 어려웠다. 더구나 2001년 9.11테러를 겪은 미국은 핵확산과 핵테러를 단순히 지구 안보 문제가 아니라 최대 국가 안보문제로서 다루기 시작했다. 북핵문제가 미국과 북한 모두에게 생사가 걸린 싸움이 된 셈이다.   2002년 10월초 켈리 미국무부 동아태차관의 평양방문에서 제기된 고농축우랴늄(HEU) 프로그램 문제로 제네바합의가 붕괴하고 제2의 북핵위기가 시작됐다. 결국, 중국의 중재로 이루어진 6자회담은 2005년에 북핵문제를 해결하기 위한 9.19 공동성명에 일단 합의한다. 그러나 2005년 공동성명의 기본 골격인 북핵의 포기, 경제 지원, 관계 정상화, 평화체제라는 마(魔)의 사각관계는 94년 기본합의서와 마찬가지 운명을 겪게 된다. 북한은 미국의 대북 적대시정책 포기를 우선으로 하는 핵포기의 일괄타결방안으로서 경제제재 해제 및 경제지원, 수령체제 옹위를 핵심으로 하는 평화체제 구축, 그리고 북•미 관계개선에 따라서 핵을 포기할 수 있다는 것이다. 반면 미국은 북한의 검증 가능한 핵포기를 우선으로 하는 대북 경제•군사•외교 관계 개선을 강조했다.   6자회담은 마카오 소재 방코 델타 아시아(BDA)를 둘러 싼 대북 금융제재 속에서 예상대로 이행합의를 마련하지 못하고 2006년 10월 북한은 핵실험을 강행했다. 2007년에 공동성명 이행을 위한 3단계인 불능화, 신고, 비핵화에 원칙적 합의를 했으나 결국 신고와 검증 단계에서 좀처럼 이견을 좁히지 못했다. 북한은 2008년 4월에 핵협상 파기를 선언하고 동결과 불능화 조치를 원상복구하고 2009년 5월 25일에는 2차 핵실험을 했다. 북핵문제는 경제제재와 핵실험의 악순환을 반복하면서 돌파구를 마련하지 못한 채 2009년 10월초 김정일 위원장은 중국 웬자바오 총리와의 회담에서 첫째, “조선반도비핵화”는 김일성주석의 유훈이며, 둘째, 북미양자회담을 통하여 북미사이의 적대 관계를 반드시 평화 관계로 전환해야 하며, 셋째, 북한은 북미회담결과를 보고 6자회담을 포함한 다자회담을 진행할 용의가 있다고 입장을 밝혔다. 김정일 위원장은 2010년 5월초 중국방문에서 북한의 기본 입장을 그대로 반복했다.   그러나 핵선군주의의 운명은 시간문제다. 수령체제의 핵무기는 삶의 담보가 아니라 죽음의 담보다. 북한이 끝까지 핵포기의 전략적 결단을 거부하면, 미국이 주도하는 국제 제재는 심화되고 미국과 중국은 핵없는 친중 정권의 등장을 암묵적으로 타협할 가능성이 높아진다. 9 11이후 대량살상무기 테러와의 전쟁을 안보의 최우선 순위로 삼고 있는 미국은 어떤 경우도 북핵을 현실로서 인정하기는 어렵다...(계속)   [서장] 2032 북한선진화의 길 : 복합그물망국가 건설 [1호] 북한 공진화전략 연구 : 정치    [2호] 북한 공진화전략 연구 : 외교 [3호] 북한 공진화전략 연구 : 군사    [4호] 북한 공진화전략 연구 : 경제 [5호] 북한 공진화전략 연구 : 인권

통일연구원 연구위원인 김수암 박사는 서울대학교에서 정치학 박사학위를 받고 민주평통 상임위원, 외교통상부 정책자문위원으로 활동하고 있다. 연구관심은 북한인권, 대북지원, 남북간 인도주의 사안 등이다. 수많은 논문과 연구보고서를 출판했으며, 최근 논문으로는 “대북지원과 국민적 합의,” “유엔인권레짐과 북한인권: ‘전략’과 ‘관계’를 중심으로,” “헬싱키 최종의정서의 의의와 특징: 인권의제를 중심으로” 등이 있다.       초록 이 글은 인권의제가 북한의 생존전략에 어떠한 함의를 가지고 있는지 분석하고, 북한정권이 20세기형 부국강병을 넘어 지식, 인권, 환경과 같은 연성가치도 중요시 되고 있는 21세기 국제정치 무대에 적합한 생존 및 번영전략을 짜고 성공적으로 추진하기 위한 방향을 제시한다. 현재 북한은 유엔에서 인권 실상이 지극히 열악하다고 평가되는 국가를 대상으로 인권결의안을 채택하는 특별절차의 대상국가가 되고 있으며 이는 북한당국에게 정치 • 외교적 압박 및 생존전략에 영향을 미치는 요소로 작용하고 있다. 따라서 북한은 우선 인권개선과 정권안보가 부정적 상관성을 갖지 않도록 하는 새로운 전략이 필요하다. 유엔과 개별국가와의 관계를 조정하는 2가지 차원의 전략변화와, 인권을 수용한 선민을 통한 정권안보 전략의 전환을 통해 선경과 선민이 결합된 정책을 추진해야 할 것이다. 더불어 유엔 및 개별국가와 북한 사이에 인권분야 협력 네트워크가 확산되도록 하고, 지역차원의 다자 인권 레짐 형성과 남북한 사이에 인권분야 협력이 이루어 질 수 있는 여건을 조성해 나가야 한다.         1. 서론   1990년대 경제난•식량난으로 야기된 체제 위기를 자체적으로 극복하지 못하게 된 북한당국은 유엔 등 국제사회에 지원을 요청하게 되었다. 이 과정에서 대량 아사자가 발생하는 등 절망적인 상황이 지속되는 가운데 처벌의 위험을 무릅쓰고 생존을 위해 중국으로 탈출하는 북한주민들의 행렬이 줄을 잇게 되었다. 이들 탈북자들을 통해 그동안 베일에 가려져 있던 북한 내 열악한 인권실상이 국제사회에 알려지게 되었다.   북한은 유엔에서 인권실상이 지극히 열악하다고 평가되는 국가를 대상으로 인권결의안을 채택하는 특별절차의 대상국가가 되고 있다. 유엔 총회에서 채택되는 북한인권결의안은 유엔 회원국의 총의가 수렴된 정치적 결정이다. 비록 유엔 안보리의 결의안과 달리 법적 구속력은 없지만 북한인권결의안의 지속적 채택은 북한당국에게 정치•외교적 압박이 되고 있다. 북한당국은 북한인권 문제의 국제적 공론화에 대해 정권안보에 부정적 영향을 미치려는 정치적 음모라고 인식하고 있다. 북한당국의 거부전략에도 불구하고 인권의제는 북한당국의 생존전략에 영향을 미치는 요소로 작용하고 있다.   이러한 상황에서 수령 중심의 유일지배체제 아래 설정하고 있는 강성대국이라는 생존전략은 현재 전개되고 있는 국제정치 현실에 비추어 볼 때 19세기적 부국강병, 20세기형 발전전략으로서 시대착오적 전략이라고 할 수 있다. 21세기 국제정치 무대에서는 부국강병을 넘어 지식, 인권, 환경과 같은 연성가치도 중요시되는 복합무대로 변모하고 있다. 하나의 예로 최근 국제사회의 개발협력 과정을 보면 재화의 결핍이라는 단순한 빈곤 인식에서 벗어나 박탈, 부정의 등 빈곤의 복합적•다면적 성격에 주목하고 있다. 이러한 빈곤의 요인에 대한 새로운 논의에 비추어 볼 때 북한의 발전전략도 새롭게 모색될 필요가 있다.   북한당국이 21세기 복합무대에 적합한 생존 및 번영전략을 짜고 성공적으로 추진하기 위해서는 어떻게 해야 할 것인가? 발전전략 자체를 본질적으로 재조정하는 동시에 국제협력을 통해 번영전략을 성공적으로 추진하기 위해서는 국제사회가 중요한 가치로 설정하고 있는 인권의제에 대해 인식의 전환이 이루어져야 한다. 국제사회의 북한인권 문제 제기에 대해 정권안보의 관점에서 본질적으로 거부전략을 견지하면서 압력을 회피하기 위한 방편으로 제한적으로 용인하는 전술로 대응할 경우 국제사회의 지원을 받기 어려울 수밖에 없다.   앞으로 북한당국도 21세기 국제정치의 질적 변화현상을 냉철하게 바라보고 인권의제가 정권안보와 생존전략에 부정적으로 영향을 주지 않으면서 개혁•개방을 추진할 수 있는 전략을 진지하게 고민하지 않을 수 없을 것이다. 정권안보의 관점에서 인권의제에 대해 경직된 자세로 대응할 경우 진정으로 21세기에 생존할 수 있을 것인지 진지하게 고민해야 한다. 중장기적으로 북한당국은 인권을 수용하면서 국제사회와의 협력을 통해 21세기에 부합하는 생존전략을 추진함으로써 진정으로 정권안보를 보장해갈 수 있는 길을 모색해나가야 한다. 이러한 인식 아래 본 장에서는 과연 인권의제가 북한의 생존전략에 어떠한 함의를 갖고 있는지 분석하고 북한의 번영전략이 성공하기 위해 인권의제를 어떻게 다루어나가야 할 지 방향을 제시하고자 한다.   2. 선군시대 인권인식 및 전략의 내용과 평가   (1) 정권안보의 관점에서 인권문제 인식   1990년대와 선군시대 북한당국의 인권문제에 대한 인식은 외부로부터의 위협(threat)에 대한 북한의 인지에 바탕을 두고 정립되고 있다. 우선 소련 및 동구 사회주의국가 붕괴 요인에 대한 북한당국의 평가가 선군시대 북한당국의 인권인식 정립에 영향을 미치고 있다. 1990년대 소련 및 동구 사회주의국가들이 붕괴되면서 북한은 심각한 안보위협에 직면하게 되었다. 북한당국은 자유 및 인권의 확산과 대규모 탈출이 소련 및 동구 사회주의국가 붕괴의 주된 요인이라고 인식하고 있다. 특히 서방에 의한 정보의 유입을 통한 사회 내부 인식 변화 전략이 핵심 붕괴요인이라고 경계의 눈초리를 보내왔다. 이러한 인식 아래 북한당국은 국제사회의 북한인권 문제 제기에 대해 정권교체라는 안보적 관점에서 대응하고 있다. 특히 이라크 전쟁에서 미국이 민주주의와 인권을 침략의 명분으로 활용하였다는 사실을 들어 인권문제 제기는 정권교체의 명분에 불과하다고 인권을 정권안보 논리로 연계시키고 있다.   북한당국은 인권을 명분으로 사회주의 체제와 정권을 교체하려는 전략은 국제정치의 변하지 않는 속성이라고 인식하고 있다. 북한은 세계질서를 제국주의 대 자주세력의 대결이라고 규정하고 인권문제를 그러한 대결의 관점에서 접근하고 있다. 특히 국제사회의 인권 개선 요구에 대해 제국주의가 세계를 제패하려는 ‘인권공세’로 규정하고 있다. 북한에 따르면 세계를 지배하려는 제국주의자들의 야망은 변하지 않는데 그것을 성취하는 방식이 변할 뿐이라고 주장하고 있다. 국제현실의 변화 속에서 인권이 제국주의자들의 세계 제패 수단의 하나로 활용되고 있다는 것이다.   특히 북한당국은 ‘인권공세’가 사회주의체제 와해 전략이라고 규정하면서 체제안보 논리로 연결시키고 있다. 서방 중심의 인권공론화는 ‘사회주의사상전선’을 허물기 위한 내부와해공세 명분에 불과하다는 것이다. 북한당국은 사회주의 사회의 정치사상적 단결과 집단주의적 생활을 말살하기 위해 인권확산을 통해 반정부세력을 지원하는 활동이 핵심 붕괴전략이라고 보고 있다. 소련 및 동구사회주의 국가들이 ‘인권공세’의 독소적 본질을 냉철하게 인식하지 못한 채 내부 와해전략에 제대로 대처하지 못했기 때문에 붕괴되었다고 인식하고 있다. 이러한 역사적 교훈을 통해 볼 때 사회주의 체제를 보위하기 위해서는 서방의 인권공세에 대응하여 치열한 사상전선을 형성해야 한다고 주장하고 있다. 즉, 안보위협의 관점에서 인권문제에 대해 사상전이라는 전략으로 대응하고 있다. 이와 같이 북한당국은 ‘공세’에 대한 정치사상적 ‘대응’이라는 안보 논리로서 인권문제에 접근하고 있다...(계속) [서장] 2032 북한선진화의 길 : 복합그물망국가 건설 [1호] 북한 공진화전략 연구 : 정치    [2호] 북한 공진화전략 연구 : 외교 [3호] 북한 공진화전략 연구 : 군사    [4호] 북한 공진화전략 연구 : 경제 [5호] 북한 공진화전략 연구 : 인권

이화여자대학교 사회과학대학 북한학 협동과정 교수로 재직중인 조동호 교수는 미국 펜실베니아 대학교에서 경제학 박사학위를 취득하였고, 한국개발연구원(KDI)에서 선임연구위원, 북한경제연구팀장, 기회조정실장을 역임하였다. 현재 대통령실 외교안보수석실 자문위원, 국회 예산정책처 자문위원, 민주평화통일자문회의 자문위원, 통일부 정책자문위원 등을 맡고 있으며, 동아시아연구원 북한연구센터 소장, 중앙일보 ‘중앙시평’ 컬럼리스트 등으로도 활동하고 있다. 주요 연구분야는 북한경제와 남북경협이며, 주요 논문으로는 “통일비용 논의의 바람직한 접근”(제주평화연구원, 2010), “북한경제 중국예속론의 비판적 고찰”(『국제지역연구』, 2008), “북한의 국제금융기구 가입: 가입 조건 및 혜택, 그리고 북한의 선택”(『통일문제연구』, 2008), “절망의 10년, 기교의 10년: 남북경협 20년의 평가”(『담론201』, 2008) 등이 있다.         초록  이 글은 북한의 선군시대 경제전략의 내용에 대해 살펴보고 그러한 현재의 전략으로는 점진적 쇠퇴가 불가피함을 보인 후 북한과 남한 그리고 국제사회의 공진화 전략에 대해서 논의한다. 2001년 이후 선군시대의 대두에 따라 북한의 경제전략이 국방공업 우선으로 변화한 것은 내부적으로는 어쩔 수 없는 선택이었다. 하지만 경제성장보다는 정치적 생존을 주된 목적으로 한 선군시대 경제전략은 한계가 있을 수 밖에 없는 구조이며 특히 대내경제에만 적용될 뿐 경제 활성화에 필수적인 대외부문에 대한 전략은 아니라는 근본적인 한계를 지니고 있다. 따라서 경제적 쇠퇴와 그로 인한 체제의 붕괴를 막고 성장을 실현하기 위해서는 선군의 포기 및 시스템의 개혁과 경제의 개방이 필수적이며 이러한 과정에서 남한과 국제사회는 북한의 경제 선진화 전략 이행과 개혁에 우호적인 환경 조성과 자본 및 기술의 물적인적 지원을 통해 적극적으로 협조해야 한다. 또한 변환단계에서 개혁의 피로감이 누적되고 그 결과 변환에 대한 부정적인 인식이 확대되지 않도록 하는 역할이 중요하다. 특히 남한은 한반도의 당사자로서 북한의 변환을 최대한 지원하면서 이를 남북한의 공동 번영을 위한 기회로 삼아야 한다.         1. 서론   북한은 김정일 시대를 선군시대로 규정하고 있다. 선군이란 단어는 김정일 시대 모든 분야의 정책방향을 규정하는 용어로 사용되고 있는 것이다. 선군은 냉전의 해체와 고난의 행군으로 대내외적으로 극심한 어려움에 처한 북한이 선택한 생존전략으로 해석된다. 즉 아무리 어려워도 사회주의를 포기할 수 없고 개방과 개혁을 추진할 수 없는 북한으로서는 어쩔 수 없는 선택의 측면이 존재하는 것이다. 당연히 선군전략은 경제전략에서도 변화를 초래했다. 국방공업을 우선적으로 발전시키며 동시에 경공업과 농업을 발전시킨다는 구절로 상징되는 선군시대의 경제전략은 기존 김일성 시대의 중공업 우선전략으로부터의 변화를 의미한다. 이는 경제 내의 모든 부문이 국방부문의 발전을 위해 종사•희생하는 구조로의 변화를 의미하는 것이기도 하다. 그러면 선군시대 경제전략이 등장하게 된 배경은 무엇이며, 북한이 내세우는 논리구조는 무엇인가. 과연 선군시대 경제전략은 성공할 수 있는 성격의 것인가. 선군시대 경제전략이 실패할 수밖에 없다면 그 이후의 북한 경제전략은 어떻게 변화되어야 하는가. 그리고 남한 및 국제사회가 북한의 변화에 맞추어 북한의 선진화를 위해 공진화하여야 할 과제는 무엇인가.   본 장은 이러한 질문에 답하기 위해 준비되었다. 본 장은 선군시대 경제전략은 단기적 생존에는 긍정적이었지만 장기적 성장에는 오히려 부정적이며 결국 북한체제를 붕괴로 이끌 것이라는 결론을 내리고 있다. 따라서 북한이 향후에도 하나의 독립된 국가로 존속하기 위해서는 선군시대 경제전략을 폐기하고 새로운 전략을 모색하여야 할 것임을 주장한다. 이를 위해 우선 선군시대 경제전략의 내용에 대해 살펴보고 현재의 전략으로는 점진적 쇠퇴가 불가피함을 보인 후 북한과 남한 그리고 국제사회의 공진화 전략에 대해서 논의한다.   2. 선군시대 경제전략의 내용과 평가   (1) 선군시대 경제전략 이전의 논의   선군시대 경제전략은 국방공업을 우선적으로 발전시키면서 경공업과 농업을 동시에 발전시킨다는 것으로 요약된다. 북한의 대표적 경제연구지인 『경제연구』의 논문을 살펴보면 선군이란 단어가 등장한 것은 2000년 2호가 처음이며, 논문 제목으로 선군이 나온 것은 2001년 2호에 수록된 김동남의 “위대한 령도자 김정일동지의 선군정치는 사회주의경제강국건설의 결정적담보”가 처음이다.와 또한 『연구연구』에 실린 논문들의 내용을 볼 때 선군시대 경제전략이 본격적으로 논의되기 시작하는 것은 2001년 이후의 일이다.   그 이전인 1995∼2000년의 경제전략 논의는 김일성 시대의 경제전략인 중공업 우선주의, 자립적 민족경제, ‘혁명적 경제전략’, 국가의 통일적 지도, 자력갱생 등에 대한 내용이 대부분을 차지하고 있다. 이러한 내용들은 대체적으로 1995년 이전 시기의 정책방향을 답습하고 있는 것이다.   그러나 이미 이 시기에 새로운 개혁적인 주장들도 등장한다. 특히 경제전략과 관련해서 주목할 만한 사항은 전반적으로는 중공업 우선정책을 옹호하고 있지만, 경공업과 농업의 중요성을 강조함으로써 중공업과 경공업•농업 간의 정책 우선순위에 대한 갈등이 표출되고 있다. 즉 김일성 시대가 끝나고 새로운 김정일의 시대를 맞이하여 향후 경제전략의 우선순위에 대한 논쟁이 전개되고 있었던 것이다.   우선 기존의 정책인 중공업 혹은 선행부문을 중시해야 한다는 주장들은 중공업과 선행부문의 발전이 있어야 경공업 및 농업 분야의 발전이 가능하며, 따라서 중공업 및 선행부문에 대한 투자를 우선적으로 보장해야 한다고 강조한다. 기존 정책방향을 충실히 따르는 것이다. 예를 들어 “농업제일주의, 경공업제일주의, 무역제일주의 방침의 철저한 관철은 인민경제선행부문들에 대한 계획에 예견된 기본건설투자의 원만한 보장을 전제”로 하고 있으며, 이는 “다른 부문에 대한 투자를 조절하여 상대적으로 많은 규모의 투자를 선행부문에 돌린다는 것을 의미”한다는 것이다. 즉 “반드시 중공업의 우선적장성을 보장” 해야 한다는 것으로서 대부분의 논문이 이러한 입장을 보이고 있다.   반면에 경공업과 농업을 보다 중시해야 한다는 주장들은 그래야만 인민의 생활수준이 향상할 것이라고 강조한다. 물론 이러한 주장들 역시 중공업 우선정책의 폐기를 전면에 내세우지는 못하고 있다. 즉 기존 노선에 따라 중공업의 우선발전이 중요하다고 하면서도 조심스럽게 경공업과 농업의 상대적 중요성을 강조하는 형식이다. 이는 기존의 정책방향을 명시적으로 부정할 때 발생할 수 있는 부담을 회피하기 위한 방법인 것으로 판단된다. 그러나 다음과 같은 표현들은 중공업 우선정책이 수정되어야 한다는 입장을 명백히 드러내고 있다.   예를 들어 “중공업을 위한 중공업이 아니라 경공업과 농업에 효과적으로 복무하는 중공업을 건설”해야 하며, 현재 북한의 현실은 “경제장성속도를 조절하며 기본건설투자를 대담하게 줄여 여기에서 나오는 자금과 자재, 설비들을 농촌경리를 발전시키고 인민소비품생산과 수출품생산을 늘이는데 돌릴 것을 기본요구로 하고 있다. 다시말하여 인민경제의 투자구조에서 소비재상산부문에 대한 투자비중을 생산수단생산부문에 대한 투자비중에 비하여 상대적으로 늘여 인민경제부문들사이의 균형을 변화된 환경에 맞게 합리적으로 개조”해야 한다고 주장한다. 그래야만 인민경제 각 부문의 ‘조화로운 균형이 보장’되며 ‘생산의 급속한 발전’이 가능하다는 논리이다. “농촌에 대한 도시의 경제적지원을 백방으로 강화” 해야 한다는 주장도 중공업 우선정책의 관점에서는 이탈하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 농촌의 청장년들이 “농촌에 영원히 뿌리내리도록 고착”시켜야 한다거나 “청장년들을 농촌에 계획적으로 넣어주어 농촌로력가운데서 청장년비중을 높여야 한다”는 견해 도 농업 우선정책을 옹호하는 주장으로 읽힌다. 아예 명시적으로 “무엇보다먼저 농업에 대한 투자를 늘여야한다”는 주장도 등장한다.   대외경제전략과 관련해서는 간헐적이지만 FDI, 무역을 적극적으로 강조하는 논문도 존재한다. 예를 들어 “국제경제합작은 세계의 여러 나라 (또는 지역) 국제경제기구, 기업체 또는 개인이 그 어떤 물질적 부를 보다 효과적으로, 합리적으로 창조하기 위하여 경제활동을 공동으로 진행해나가는 국제경제관계” 라고 규정한다. 또한 합작기업은 ‘기술교류에 유리한 일련의 조건’들을 구비하고 있고 ‘나라의 긴장한 외화문제를 풀고 인민생활을 향상’시키는 데에 기여하며 “합작기업을 통해 들여온 다른 나라의 앞선 기술은 … 다른 기업소들에 보급될수 있다”면서 대외부문과 국내부문과의 연계 필요성을 주장하고 있기도 하다. 즉 “대외무역관계의 70∼80%를 차지하고있던 사회주의시장이 일시에 없어진 격변하는 경제는 대외경제교류의 형식과 방법, 대상을 새롭게 전환할것을 요구”하고 있다는 것이다.   나아가 국제적인 경제환경이 변화하였으므로 ‘거래대상을 주동적으로’ 바꾸어야 한다고 주장하면서 “자본주의시장은 많은 모순을 안고있지만 그 가운데는 우리에게 유리한 거래조건을 가지고있는 대상들이 얼마든지 있다”고 매우 적극적인 의견을 개진하고 있을 뿐만 아니라 “아직 외교관계가 없는 자본주의나라들과도 경제관계를 가져야” 하며 “지금 모든 나라들이 무역을 자본주의적방법으로 하고있는 조건에서 우리도 그에 맞게 무역방법을 고치는 않으면 안된다”라고까지 강조한다. 심지어 “자본가들이 우리 나라에 투자를 꺼려하는것은 제도상 문제나 정세보다 주로는 투자의 입맛을 돋굴수 있게 구체적인 자료를 제시해주지 못하는것과 관련”이 있다고까지 주장함으로써 해당 부문 관료와 정책의 문제점을 지적하고 있기도 하다.   이는 자본주의 국가 기업의 투자는 “현지의 민족적인 외피를 씌워 그 나라에서 일어날 수 있는 경영상 마찰을 피하고 눅은 값으로 풍부한 인적 및 물적 자원을 리용하여 현지인민들을 기만하고 착취와 략탈을 진행” 하는 것이라는 견해와는 상반되는 것이며, “외부적인 지원과 대외시장에 명줄을 걸고있는 경제와 인연이 없이 오직 자체의 힘으로 발전” 해 나가야 한다는 논리와도 상충된다. “현 시기 대국적기업의 대외직접투자는 다른 나라에 대한 지배와 략탈을 더욱더 강화”하고 있으며 그 과정에서 “침략적이며 략탈적인 본성이 더욱더 표면화”되고 있다고 주장하기도 한다. 나아가 FDI는 투자대상국의 ‘시장을 장악하고 그에 기초하여 경제적지배를 실현’하려는 의도라고 규정하기도 한다.   인센티브 제도의 강화, 물적 지표가 아니라 생산성 지표의 중시, 생산단위의 자율권을 제고하는 관리방식의 개선 등 기존의 정책을 수정할 필요가 있다는 견해도 제기된다. 예를 들어 “사람은 정치적생명과 함께 육체적생명을 가지고있는것만큼 정치도덕적요구와 물질적요구를 가지게” 되므로 상금, 장려금, 가급금과 같은 “추가적 로동보수제는 … 근로자들의 물질적관심을 반영하여 그들의 높이는 중요한 자극공간”이라면서 물질적 인센티브 제도의 강화를 주장한다. 또한 “원가와 원단위소비기준을 따짐으로써만 경제적손실을 막고 경제토대의 잠재력을 충분히 동원리용할수 있다”거나 “금액상 계획수행도 평가받게 하는것이 긍정적의의”를 가지며 ‘일한것만큼, 번것만큼 분배’하는 것은 오히려 “집단주의원칙과 모순되지 않으며 그것을 보다 철저히 실현하기 위한 조건”이라고도 주장한다. 지방 생산단위의 자율성을 제고하는 것이 필요하다는 주장도 제기된다. “군경제의 종합적발전은 지방공업을 발전시켜 경공업제품생산을 늘임으로써 국가가 국방공업과 중공업발전에 더 많은 투자를 할수 있게 한다”는 논리이다...(계속) [서장] 2032 북한선진화의 길 : 복합그물망국가 건설 [1호] 북한 공진화전략 연구 : 정치    [2호] 북한 공진화전략 연구 : 외교 [3호] 북한 공진화전략 연구 : 군사    [4호] 북한 공진화전략 연구 : 경제 [5호] 북한 공진화전략 연구 : 인권