[편집자주] 2018년 미중 무역전쟁부터 본격화된 전략 경쟁은 2020년 코로나 바이러스 이후 여러 분야에 걸쳐 더욱 가속화 되고 있습니다. 양국의 경합이 아시아 태평양 지역에 어떠한 변화를 가져올지 연구하고자 EAI는 2018년 <중국의 미래 성장과 아·태 신문명 건축> 연구팀을 발족하여 프로젝트를 운영하고 있습니다. 본 보고서는 해당 프로젝트의 일환으로서 중국의 1인당 GDP가 1만 달러에서 2만 달러로 넘어가는 2020-2035년 에너지 수급의 취약성이 대두될 가능성과 중국 부상에 대한 미국의 선제적 공세 전략을 다루었습니다. 미중 간 패권장악을 위한 경쟁 속에서 한국을 비롯한 이해상관국들이 미중 에너지 충돌을 막고 협력으로 전환할 수 있는 대안을 논의하였습니다.     ※ 아래는 일부 내용을 발췌한 것입니다. 전문은 상단의 첨부파일을 확인하시길 바랍니다.   I. 서 론   본 연구는 미국과 중국의 전략 경쟁이 다층적으로 심화되는 가운데, 미국과 중국의 협력 가능성을 에너지 분야를 중심으로 살펴보았다. 시기적으로는 중국의 1인당 국내총생산(GDP)이 1만 달러에서 2만 달러로 넘어가는 2020-2035년 구간에 주목하여 중국의 에너지 수요가 급증할 경우 발생할 수 있는 미중 갈등의 양상과 아·태 지역에서의 협력의 가능성을 연구하였다. 보다 구체적인 문제 의식은 다음과 같다. 1) 중국 경제가 지속적으로 성장하여 에너지 수요가 급증하는 경우, 아시아-태평양(이하 아·태) 지역에서 에너지 수급 위기가 발생할 것인가? 2) 미국과 중국 간 전략 경쟁은 무역 전쟁을 넘어 에너지 분야에서 갈등과 충돌로 이어질 것인가? 3) 상호 윈-윈 협력이 가능한 무역과 기술 분야에서 미중 관계는 긍정적인 파급효과를 만들어낼 수 있는가? 4) 에너지 갈등이 초래할 부정적 파급효과를 제어하고 협력의 질서를 만들기 위한 유인은 무엇인가? 이상의 질문에 대해 본 보고서는 중국의 경제력 성장과 함께 에너지 소비가 크게 확대될 경우 에너지 수급의 취약성을 맞을 수 있으나, 미국의 셰일 혁명 및 비전통 자원 개발과 중국의 ‘에너지 혁명’ 전략 등으로 2050년까지 세계는 에너지 공급 과잉 상태를 유지할 것으로 판단하였다. 에너지는 군사, 영토, 무역문제 등 다른 분야와의 연계성이 높기 때문에 공급부족이 아닌 정치적 요인으로 갈등이 이어질 수 있다. 미중 에너지 분야의 갈등과 충돌은 에너지 부문의 자체 수급논리보다는 중국을 견제하기 위한 미국의 선제적 전략에 좌우될 것이다. 미중 간 무역의존도는 2008년 금융위기 이후 점진적으로 낮아지고 있으며 2018년 무역전쟁 이후 가속화되어 양국 경제의 디커플링(decoupling, 탈동조화) 현상을 가져오고 있다. 미중 무역 관계는 장기적으로 갈등과 조정 국면을 거칠 것이며 그 과정에서 양국 간 에너지 무역의 확대와 협력을 촉진할 만한 동력을 제공하기는 어려울 것으로 보인다. 에너지 부문에서 미국의 대중 압박 전략은 무엇보다 중국에 대한 원유 수송로 압박이 가장 효과적일 것이다. 미중 간 패권 장악을 위한 양국의 충돌과 부정적 파급효과는 대단히 크고 광범위하지만, 역설적으로 이해상관자들의 협력 촉진 행동의 유인이 협력적 관계로 나아가는데 기여할 것이다. 2035년경까지는 미중 간 전략 경쟁이 심화될 가능성이 높다. 향후 세계질서는 미국 패권의 정당성이 약화되는 탈집중화(deconcentration) 단계가 진행될 것이다. 현재의 트럼프 정권과 시진핑 정부가 지구적 리더십을 발휘하지 못하고 있는 가운데, 탈트럼프, 탈시진핑 시대를 대비하는 미중 관계의 새로운 논리를 만들어 낼 필요가 있다. 미중 협력은 아시아를 비롯한 다른 국가들의 적극적 비판과 참여가 요구된다. 경쟁성이 약하고 상호 이익이 중요한 분야, 특히 에너지 분야에서의 협력을 초기 노력의 발판으로 상정할 수 있을 것이다. 아·태 에너지 협력의 질서를 만들기 위한 유인을 모색하기 위해 유럽의 사례를 살펴보고, 향후 미국이 인도-태평양지역에서 유럽연합과 같은 역할을 할 수 있을 것인지, 한국은 어떠한 역할을 할 수 있을 것인지에 대해 논의한다.   ■ 담당 및 편집: 서주원 EAI 연구원    문의: 02 2277 1683 (내선 206) I [email protected]    

구민교 교수는 UC 버클리에서 정치학 박사 학위를 받고 현재 서울대학교 행정대학원 교수로 재직중이다.         제18차 ARF 회의와 동아시아 해양분쟁   전 세계적으로 해양분쟁의 가능성이 가장 높은 곳을 꼽으라면 단연 북서태평양, 동해, 서해, 동중국해, 남중국해 등으로 구성되는 동아시아 해양지역을 들 수 있다. 지난 해 가을 동중국해의 첨각열도•조어도를 둘러싼 중일 간의 외교적 분쟁은 해양 이슈를 자칫 잘못 다루었다가는 힘과 이해관계의 미묘한 역내 균형을 깨뜨릴 수 있다는 것을 보여주었다. 중국의 보다 노골적인 영유권 주장이 동남아시아 국가들뿐만 아니라 미국까지 자극하고 있는 남중국해 역시 동중국해 못지않게 위험스러운 지역이라고 할 수 있다. 냉전 종식 이후에도 얼마 동안은 미국의 막강한 해양 투사력이 동아시아 해양질서의 안정성을 제공해 왔지만 이제는 중국에 의해 심각한 도전을 받고 있다는 징후들이 곳곳에서 발견되고 있다. 올해 들어서도 지난 5월말 중국 순시선이 남중국해 상에서 베트남의 석유•가스 탐사선 케이블을 절단하면서 야기된 중국과 베트남 간의 분쟁이 무력충돌 직전까지 가기도 했다. 또한 최근 이해 당사국들이 동 지역에서 잇따라 군사훈련을 실시하면서 분위기가 더욱 험악해져 왔다.   이러한 배경 하에서 국내외 외교가에는 지난 7월 22-23일에 인도네시아 발리에서 제18차 아세안지역안보포럼(ASEAN Regional Forum: ARF) 외교장관회의가 개최되기 전까지만 하더라도 동남아시아국가연합(Association of Southeast Asian Nations: ASEAN)과 중국, 그리고 미국과 중국 간의 갈등구도가 복잡하게 얽혀 있는 남중국해 문제가 최대의 쟁점으로 부상할 것이라는 전망이 우세하였다. 하지만 중국은 “남중국해에서 항행 자유의 중요성은 자명하며 모든 국가가 그 수혜국이 되어야 한다”는 전향적 입장을 피력하였고, 중국-ASEAN 외교장관 회담에서는 지난 2002년 양자간에 합의된 <남중국해 당사국 행동강령> (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)의 실행을 위한 지침(guidelines for the implementation)을 채택하는 등 한발 물러서는 모습을 보였다. 중국의 행동을 주목해오던 미국은 중국과 ASEAN이 남중국해 긴장 해소를 위한 행동강령 지침에 합의한 데 대해 환영의 뜻을 밝혔다. 이는 지난 해 7월에 베트남 하노이에서 개최되었던 ARF 회의에서 힐러리 클린턴(Hillary Clinton) 미 국무장관이 “남중국해 분쟁의 평화적 해결이 미국의 국익과 직결된다”고 발언해 미중 간 대립이 촉발되었던 것과 크게 대비되는 것이다.   이를 두고 일견 ARF가 중요한 성과를 올렸다고 평가할 수도 있을 것이다. 그러나 유엔해양법협약에 따른 해양분쟁의 평화적인 해결 원칙을 천명한 2002년 행동강령은 구속력이 없는 것일 뿐만 아니라 이번에 합의된 행동강령 지침도 선언적 의미 외에는 구체적인 내용이 부족하기 때문에 이를 계기로 향후에 남중국해 문제가 원만하게 수습되리라고 보는 것은 무리이다. 오히려 다자간 포럼에서 자국이 집중적인 표적이 되는 경우 중국은 한발 물러서는 모습을 보임으로써 숨을 고른 뒤 다자회담 이후에 진행되는 양자관계에서 다시 강압적인 모습을 보였던 전례에 비추어 이번 ARF 회의의 성과에 큰 의미를 두기 어려울 수도 있다.   동아시아의 새로운 역학관계와 해양질서   동아시아 지역에서 힘과 이해관계의 복잡한 균형은 더 이상 한 국가가 주도권을 행사하는 것을 허락하지 않는다. 상대적으로 한국은 이웃 강대국들 사이에서 제한적이긴 하지만 오랫동안 균형을 유지해 주는 역할을 해왔다. 반면 일본은 미국을 통해 지역패권의 경쟁자인 중국을 견제 하면서 자국의 입지를 확립하기 위해 애써왔다. 그런데 중국이 최근 들어 더욱 공격적인 해양정책을 펼치고 해군력을 증강하면서 지역 안정성이 흔들리고 있다. 특히 중국은 지역 해양질서의 새로운 균형을 찾고 있다고 하지만 자신들이 설계하지 않은 제도나 규범에 얽매이는 것을 꺼려하고 있다. 그런 와중에 미국이 이전의 미온적 태도에서 탈피하여 최근에 다시 동아시아 해양문제에 적극적으로 개입할 의사를 비춤으로써 문제를 더욱 복잡하게 만들고 있다.   동아시아 해양질서는 역내의 유동적인 지정학 및 지리경제학적 요인들로 인해 갈수록 불안정해지고 있는데, 그 중심에는 부상하는 동시에 더욱 독단적인 중국과 다시 관여하고는 있지만 여전히 애매모호한 태도를 취하고 있는 미국이 있다. 동아시아 경제 전반에 걸쳐 중국이 차지하는 비중이 절대적으로 높아지는 가운데 경제적 인센티브는 중국과 주변국들 사이의 정치•외교적 긴장을 완화시켜왔다. 반면에 냉전시대의 전략적 통제와 같은 구속이 사라진 상황에서 중국은 이제 자국의 이익을 극대화 할 수 있는 적극적인 해양정책을 모색하고 있다. 중국의 첫 항공모함의 시험운항이 임박했다는 소식은 이러한 추세를 잘 보여준다. 모든 전문가들이 최악의 시나리오에 동의하는 것은 아니지만, 현재의 추세로 미루어 볼 때 중국이 미국을 포함한 주변 국가들에게 자신의 힘을 직간접적으로 시위함에 따라 그 주변국들은 잠재적인 위험에 대비해 세력균형을 유지할 수 있는 조치, 즉 군비증강에 더욱 박차를 가할 가능성이 농후하다.   냉전시대에 미국과 소련은 그들의 지정학적 이해관계에만 관심이 있었고 동아시아지역 영토에 대한 열망은 적었다고 볼 수 있다. 그러나 떠오르는 지역 패권국으로서 중국은 지정학적 열망과 영토적 열망을 모두 가지고 있기 때문에 이것이 동아시아 해양질서에 주는 함의는 매우 크다. 논란의 여지는 있지만 동아시아 해양분쟁에 대한 중국의 정책은 실지회복주의적 야망(irredentist ambition)에 의해 크게 좌우되어 왔다. 즉 중국은 고유 영토설(inherent territory)에 입각하여 남중국해의 대부분을 포함하는 U자형 해역의 영유권을 주장해왔고 동중국해에서도 일본과 우리나라의 영유권을 인정하고 있지 않다. 경제적 고려 또한 중국의 마찰적인 해양정책에 영향을 미쳤다. 에너지와 원자재를 수송하는 해로를 확보하는 것이 중국의 우선순위가 되었기 때문이다. 특히 1993년 중국이 원유 순수입국이 되면서 에너지 문제는 남중국해와 동중국해 분쟁의 주요 원인이 되었다.   중국과 주변국들의 관계 악화는 미국이 동아시아 지역에 재등장하는 기회를 주고 있다. 중일 간의 첨각열도•조어도 분쟁에 대한 미국의 간섭은 중국의 깊은 불만을 야기하였지만 일본에게는 미국이 일본 안보이익의 최후의 보루라는 점을 재차 인식시켰다. 이를 계기로 지난 해 초부터 오키나와 후텐마 기지 이전을 둘러싸고 불거진 미일 양국의 갈등이 극적으로 봉합 되기도 하였다. 이와 비슷한 맥락에서 베트남은 남중국해에서 최대 라이벌인 중국을 견제하기 위해 미국과 많은 부분에서 빠르게 관계를 개선하고 있다. 베트남 정부는 다자협상에 다른 국가들을 끌어들임으로써 분쟁의 국제화를 시도하는 전략을 취하고 있다. 이러한 베트남 정부의 외교적 노력에 부분적으로 부응하여 미국 오바마 행정부는 서사군도와 남사군도를 놓고 벌어지고 있는 영유권 분쟁에 대해서는 미국이 중립을 지키겠지만 미국 항행의 자유가 침해된다면 개입할 것이라고 강조해 왔다.   동아시아 해양을 둘러싼 미중 간의 새로운 경쟁은 일국의 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone: EEZ)에서 타국이 어떤 형태의 군사행동을 할 수 있는가에 관한 국제법적 논쟁과 맞닿아 있다. 지난 2001년 미 해군의 EP-3 정찰기와 중국의 전투기 간의 충돌, 2009년 미 해군 관측선 임페커블(Impeccable)호에 대한 중국의 도발 사례에서 볼 수 있듯이 중국의 EEZ에서 행해지는 미국의 군사적 행위에 대한 중국 정부의 공세적 행동은 두 강대국을 위험한 대립으로 치닫게 할 수 있다. 유엔해양법협약상 EEZ에 대한 관할권을 가지는 국가는 모든 생물과 비생물 자원에 대한 완전한 통제권을 가지고 있고 다른 국가에 의한 과학적 연구를 제한할 수 있다. 그러나 미국은 타국의 EEZ에서 자국 함정이 조사활동을 하는 것은 유엔해양법협약이 보장하는 항행의 자유 원칙에 따라 정당한 것이라고 주장한다. 당연히 중국은 미국의 주장을 받아들이지 않고 있다. 중국은 이를 “해양 과학 연구”라고 특징짓고, EEZ에서 그런 활동을 하기 위해서는 연안국의 동의가 필요하다고 주장한다. 그러나 중국의 입장은 일본과 베트남의 EEZ 내에서 이루어지는 중국의 일방적인 조사 및 감시활동과 배치되는 것이다. 따라서 이 문제는 매우 논쟁적이다.   미중 간의 이러한 대립은 지난 해 3월 천안함 폭침 사태 이후 한미 양국의 합동 해상훈련 과정에서도 여실히 드러났다. 천안함 사태 발발 후 미국과 한국이 일본 열도와 한반도 주벽 수역에서 핵항모 조지 워싱턴호(USS George Washington)를 포함한 대규모 해상 합동훈련을 실시할 것을 발표하였다. 양국은 원래 서해에서도 훈련을 실시하기로 계획했으나 중국의 극렬한 항의로 갑작스럽게 훈련이 취소되고 말았다. 중국은 대부분이 중국의 군사 작전지역과 EEZ에 포함되는 이 지역에서의 해군 훈련에 미국이 참가하는 것에 매우 민감하게 반응하면서 선제적인 해군 훈련을 실시하였다. 사실 중국은 서해에서 한국과 EEZ 경계에 대해 공식적으로 합의하지 않았기 때문에 EEZ에 대한 중국의 일방적인 주장은 정당화 될 수 없다. 한편, 지난 해 11월 연평도에 대한 북한의 갑작스런 포격 후에 미국과 한국은 중국의 큰 방해 없이 서해에서 조지 워싱턴호를 포함한 합동 해군 훈련을 실시한 바 있다. 그러나 중국의 침묵은 앞으로의 행동변화에 대한 의지를 보여주는 것이 아니라는 견해가 지배적이다. 이러한 일련의 미중 간 외교적 마찰은 동아시아 반폐쇄해(semi-enclosed sea)에서의 상호 수용 가능한 군사적 행동의 범위를 두고 이해당사국들 모두가 만족스러운 합의를 이끌어내기 어렵다는 것을 말해준다.   다자주의적 해법의 모색   이러한 상황을 개선하기 위하여 무엇을 할 수 있을까? 동아시아 해양문제는 경계획정, 자원, 영유권, 해로 문제 등이 복잡하게 얽혀있기 때문에 어느 한 국가의 일방적 또는 양자적 노력만으로 해결하기가 사실상 불가능하다. 동시에, 역내 여러 해양분쟁의 공통분모인 중국의 협조와 양보가 없다면 다자적 해법을 찾을 수 없다. 하지만 중국은 해양분쟁의 해결을 위하여 양자협상을 고집해 왔다. 중국은 해양문제를 둘러싼 갈등이 다자화되는 것을 막기 위해 가능한 모든 채널을 총동원해 “당사국 간 대화를 통한 해결과 미국의 불개입” 입장을 적극 설파하는 외교전을 펼치고 있다. 중국의 이러한 태도는 당장은 우월한 전략으로 보일지 몰라도 양자주의를 극복해야 하는 당위성을 훼손시키지 못한다. 다자주의적 해법의 모색이 곧 국제사법재판소나 국제해양법재판소와 같은 제3자에 의한 중재를 의미하는 것은 아니다. 오히려 이는 클린턴 미 국무장관이 “강압 없이 다양한 영토 분쟁을 해결하기 위한 모든 분쟁 당사국들에 의한 협력적 외교 과정”으로 묘사한 다자적 지역주의를 가리킨다고 볼 수 있다. 오바마 정부가 동아시아의 해양 문제에 대한 다자회담의 개최를 반복적으로 암시해온 것도 이러한 배경에서이다. 미국이 올해 처음으로 참가하는 동아시아정상회의(East Asia Summit: EAS)에서 남중국해 문제를 제기할 가능성도 거론되고 있다.   과거 동아시아 해양분쟁은 각각의 분쟁들이 서로 개별적으로 발생하는 경향이 있었다. 그러나 최근 들어서는 이러한 갈등이 동시다발적으로 발생하고 있다. 이는 결국 모든 당사국들의 완전한 참여 없이는 효과적인 해양질서를 구축할 수 없다는 것을 시사한다. 해양 경계 문제, 영유권 문제, 자원 문제 등을 다자적으로, 그리고 순차적으로 해결하기 위해서는 우선 역내 공동이해가 공유되어야 한다. 남중국해의 예에서와 같이 구속력은 없지만 상징적인 행동강령의 채택은 현상을 유지하면서 상호이해를 촉진하기 위한 좋은 시작일 수 있다. 그러나 공동의 이해관계와 상호신뢰 구축만으로는 부족하다. 보다 구속력 있는 조치가 필요하다. 1994년부터 시작된 ARF 외교장관 회의가 매년 영유권•EEZ 분쟁을 포함한 지역 안보정세 등에 관해 논의해 온 것은 긍정적이다. 그러나 ARF 회원국 구성이 너무 다양할 뿐만 아니라 채택되는 의장성명 등도 구속력이 전혀 없기 때문에 동아시아 해양문제를 다루기에는 부적합하다.   오히려 (가칭) ASEAN+5(한국, 미국, 중국, 일본, 러시아)와 같은 다자포럼이 공동의 이해관계에 기반을 둔 구속력 있는 합의를 도출해내기에 더 적합할 것이다. 즉 중국과 ASEAN 간의 행동강령 지침을 이끌어낸 ASEAN+1과 같은 변형된 양자주의적 접근과 이를 ARF와 같은 다자포럼에서 선언적으로 확인하는 형식적 다자주의에서 한 걸음 더 나아가 북핵 6자회담과 같이 모든 이해당사국이 한 자리에 모여 기선(baseline)에 대한 원칙, 경계획정에 대한 원칙, 자원공유의 원칙 등에 관해 구속력 있는 합의를 한 후 현재의 영유권 분쟁에 대해서는 한시적으로 동결조치를 취하는 것을 생각해 볼 수 있다. ASEAN+5와 같은 다자포럼이 한반도에서만의 비핵화를 추구하는 비대칭적 6자회담과 다른 점은 모든 당사국들이 고르게 양보를 해야 하고, 또 그 편익을 고르게 누릴 수 있는 가능성이 열려있다는 점이다. 예를 들어 각국이 실효적으로 지배하고 있는 분쟁 도서의 영유권에 대해서는 동결 선언을 한 후 그러한 도서들은 EEZ나 대륙붕의 기선이 될 수 없고 경계가 중복되는 해역에서는 우선 잠정적인 중간선을 먼저 그은 후에 필요한 경우 세세한 부분들에 대한 조정을 한다는 “등거리 및 특수한 사정의 원칙” (equidistance-special circumstances principle)에 대한 다자간 합의가 이루어진다면 각국은 한 해역에서의 양보를 다른 해역에서 보상 받을 수 있기 때문에 대칭적 이익의 균형(balance of interests)을 확보하는 것이 보다 용이해질 것이다. 또한 다자의 틀 속에서는 위신비용(reputational cost)이 높아지기 때문에 각국 내 극우집단의 도발적인 행동에 대한 억지력이 높아지게 되고, 따라서 불필요한 외교적 마찰도 줄일 수 있을 것이다.   최근의 해양관련 분쟁은 중국의 “평화적 부상” 원칙에 대한 중요한 시험이 될 것이다. 중국이 자신의 실지회복주의적 야망과 관련한 이웃국가들의 우려를 효과적으로 불식시키지 못한다면 지난 30년간 획득한 외교적 신뢰를 급격히 상실할 수 있다. 중국은 지난 해 일본과의 도서분쟁에서와 같이 “따끔한 교훈”을 주기 위해 경제적 관계를 외교적 압력의 수단으로 사용하는 것도 불사해왔다. 즉 희토류의 대일수출을 규제함으로써 구금된 중국 선장의 석방을 유도했던 것이다. 그러나 중국의 이러한 적나라한 외교 행태는 중국의 의지와는 관계없이 국제적 경계심을 유발했다. 중국은 공세적 외교전략이 결국 자국의 이해를 해칠 수 있다는 점을 명심해야 한다.   일본은 다자적 해양 체제를 형성함에 있어 주도적인 역할을 하기에는 정치적 의지와 신뢰성이 부족하다는 한계를 보여왔다. 동경에서 1,700 킬로미터 가량 떨어진 남태평양에 위치한 두 개의 작은 바위로 구성된 오키노토리시마에 대한 기이한 주장에 의하여 가장 잘 상징되는 일본의 광범위하지만 모호한 해양 경계 및 도서 영유권 주장은 일본을 하나의 탐욕스러운 부자처럼 보이게 할 뿐이다. 지진과 원전사태에도 불구하고 추진되고 있는 역사 및 사회과 교과서 문제나 최근 일부 야당의원들을 중심으로 전개되고 있는 독도 영유권 문제에 대한 도발은 단기적으로 국내정치적 지지를 조금 더 확보할 수 있을지 몰라도 동아시아 공동체의 책임 있는 일원으로서의 일본의 장기적인 국익에는 도움이 되지 못한다는 점을 일본 정부는 보다 명확히 인식해야 한다.   이러한 새로운 역학관계와 도전 속에서 한국과 ASEAN 국가들은 미국, 중국, 그리고 일본 사이에서 안정장치로서의 역할을 수행할 수 있어야 한다. 이들 중소 국가들이 중국의 급속한 세력 팽창에 맞서 미국에게 지나치게 의존함으로써 중국과 세력균형을 유지하려는 것은 좋은 정책 대안이 되지 않는다. 한국과 ASEAN 모두 보다 적극적인 목소리를 낼 필요가 있다. 최근 ARF 회의를 앞두고 우리 정부는 “남중국해 문제는 한국이 깊이 관여할 사안이 아니다. 다만 국제해양법상의 자유로운 항해는 존중되어야 한다”라며 원론적이고 중립적인 입장을 표명했다. 우리 정부의 이 같은 입장은 중국과의 관계 악화를 고려한 것임에 틀림없다. 그러나 남중국해는 한국 경제의 생명줄과 같은 해로일 뿐만 아니라 서해와 동해 및 동중국해에서 한국도 유사한 영유권 분쟁에 휘말릴 가능성을 완전히 배제할 수 없다는 점에서 우리 정부도 보다 적극적인 다자전략을 수립해야 한다. 강 건너 불 보듯 할 일이 아니다. 위에서 언급한 “등거리 및 특수한 사정의 원칙”은 우리 정부가 그 동안 일관되게 주장한 내용으로 이를 지역 규범화하기 위해 외교역량을 모아야 할 것이다. 또한 북핵 6자회담, ASEAN+3, EAS, APEC 등과 같은 역내 다자포럼에서 축적한 경험과 리더십을 바탕으로 보다 적극적인 의제설정자의 역할을 담당해야 할 것이다. ASEAN의 경우 일면 일관된 자세를 취하고 있는 것으로 보이나 자세히 들여다보면 남중국해 문제와 관련하여 분열된 모습을 보이고 있다. 베트남과 필리핀이 중국에 대해 강경한 입장을 취하는 반면 말레이시아, 싱가포르, 태국 등은 중국을 직접적으로 자극하지 않으려고 한다. 그러나 다자적 해결을 위해서는 ASEAN의 보다 적극적인 리더십이 필요하다.   미국 역시 이제 역내의 역학관계를 일방적으로 결정하는 것이 불가능하다는 것을 인식하여야 한다. 그 동안 미국은 항행의 자유를 보호하는 것이 중국의 이익에도 부합하는 것이라고 중국 지도자들을 설득하기 위해 애썼지만, 중국은 아직 이러한 시각을 충분히 수용하지 않고 있다. 이번 ARF 회의에서 양제츠(楊潔篪) 중국 외교부장은 “(남중국해 문제의 평화적 해결을 위한) 지침 마련으로 이 지역에서 권리를 주장하는 국가들 사이의 분쟁을 적절히 다루는 데 우호적인 환경이 조성될 것”이라고 말했다. 하지만 그는 “중국의 주권과 영토보전을 존중해 주는 것이 중요하다”는 점을 분명히 함으로써 남중국해 영유권 분쟁과 관련하여 비당사국인 미국의 불개입을 재차 요구했다. 이 때문에 미국은 중국의 힘의 확대에 분명한 제한이 있다는 것을 확실히 하면서도 중국 정부가 책임 있는 이해당사자로서 행동한다면 중국의 영토문제를 존중할 뿐만 아니라 중국의 부상을 환영할 것임을 안심시킬 필요가 있다. 결론적으로, 동아시아 지역의 공동번영에 필수적인 평화로운 해양문제 해결을 위한 완벽한 기회는 판도라의 상자 안에 들어 있는 모든 종류의 진퇴양난의 문제를 다 푼 후에만 찾아올 수 있을 것이다. ■         동아시아연구원(EAI)은 미국 맥아더 재단의 ‘아시아안보이니셔티브’(Asia Security Initiative) 프로그램 핵심 연구기관으로 선정되어 재정지원을 받고 있습니다. [EAI 논평]은 국내외 주요 현안에 대한 균형 잡힌 시각을 통해 깊이 있는 분석과 적실성 있는 대안을 제시하고자 합니다. [EAI 논평]을 인용하실 때는 반드시 출처를 밝혀주시기 바랍니다. 본 원고는 집필자 개인의 의견이며 동아시아연구원의 입장과는 무관합니다. 본 논평은 저자의 “Between a Rock and a Hard Place: The Future of the East Asian Maritime Order” EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (December 27, 2010)을 수정 보완한 것입니다.

김영진 교수는 베를린 자유대학(Freie Universität Berlin)에서 정치학 박사학위를 받았고, 현재 국민대학교 국제학부 교수로 재직중이다.         들어가며   2010년 말부터 중동과 아프리카 여러 나라에서 계속되는 민주화 운동은 다시 한 번 세계사적 민주화의 흐름으로 이어질 것인가? 미국의 정치학자 헌팅턴(Samuel P. Huntington)이 주장하는 것처럼 민주화는 파도와 같이 하나의 시대적 흐름으로서 나타나는 경향이 있다. 특히 그간 종교나 문화적 요인에 의해 서구적 의미의 민주화에서 벗어나 있던 이슬람권 국가에서 일어나고 있는 현재의 민주화 운동은 민주주의의 보편성을 다시 확인해주고 있다. 이러한 상황에서 과연 중국에서도 자스민 혁명이 발생할 것인지 지난 몇 달 동안 국내외 관찰자들은 물론 중국 정부 당국의 관심까지 집중시켰다. 이 글은 최근 이슬람권의 민주화 시위에 대한 중국 내 반응과 더불어 중국 내 민주화 운동 상황 그리고 장기적으로 민주화의 가능성에 대해 살펴보고자 한다.   자스민 혁명에 대한 중국의 반응   튀니지, 이집트 등에서 민주화 시위가 상당한 성공을 거두자 중국에서도 유사한 사태가 발생할지도 모른다는 기대가 있었다. 실제 중국에서도 정부의 철저한 통제에도 불구하고 일부 관련 조직이나 활동가들에 의해 그러한 시위가 시도되었다. 이를테면 중국정부에 비판적인 해외 포털 사이트인 Boxun博訊.com에 시위 제안이 게재된 이후, 중국 내 트위터(Twitter)에서도 유사한 시도들이 나타났다. 트워터 글(Tweets)과 함께 블로그, QQ腾讯 등의 소셜네트워크서비스(Social Network Service: SNS)를 통해서 이같이 활동들이 전개되었고, 중국 당국은 방화벽을 통해서 관련 사이트 접근을 차단하고 메시지 전송을 통제하였다. 그와 더불어 정부는 위의 SNS를 통한 시위 주동자들을 색출하고, 다수의 활동가들을 가택연금 하는 등의 조치를 취하였다. 국제 인권조직인 휴먼라이츠워치(Human Rights Watch)는 지난 2월 16일부터 3월 말 사이에 중국에서 약 25명의 변호사, 인권운동가 그리고 블로거들이 공안에 의해 체포되었거나 ‘실종’되었고, 100명에서 200명 정도가 연금 등에 의해 활동을 제한 받고 있다고 전하고 있다.   중국 당국은 물리적 통제와 더불어 국민들에 대한 선전활동도 강화하고 있다. 이를 위해 관영 〈인민일보人民日報〉는 물론 중앙과 지방의 각종 언론 매체들이 동원되었다. 이들은 중국 사회의 상황이 중동과는 다르기 때문에 변화의 방식이나 속도가 달라야 하며, 특히 당장은 지속적인 경제발전을 위해서도 사회적 안정이 중요하다는 점을 인식시키는데 주력하였다. 그와 함께 중국은 중동에 비해 민주주의 제도화 정도가 높다는 점도 강조되었다. 이를테면 중동과는 달리 중국에서는 종신제 폐지와 최고 지도자의 교체, 기층의 지방인대나 당중앙위원회에서의 선거, 정책에 있어서 인민의 요구 반영 등 민주주의 제도들이 이미 적지 않게 마련되고 있다는 것이다. 그와 함께 중국 공산당이 이루어낸 그간의 성과와 이에 대한 인민들의 지지도 부각되었다.   그러나 정부의 철저한 통제나 선전에도 불구하고 4억이 넘는 중국 네티즌 사이의 정보 확산을 완전히 막는 것은 불가능하였다. 실제 1월 하순 베이징과 상하이 등에서 시위가 예정되면서 해외 언론의 주목을 받기도 하였다. 중국 정부는 대규모 경찰병력을 동원, 장소를 봉쇄하거나 시위자들 소수가 나타날 시 신속히 연행함으로써 시위의 등장을 원천적으로 막았다. 베이징의 대표적인 상점가인 왕푸징王府井에서 몇몇 시위자들이 체포되는 상황이 해외 언론에 목격된 것이 전부였다. 근본적으로 시위 요구가 암묵적으로나마 일반 중국인들로부터 얼마나 호응을 얻었는지 알 수 없지만, 어쨌든 주목할 만한 시위는 성사되지 못하였다.   중국 지도부의 대응   중국 내 시위 방지에는 성공하였다 하더라도 국제사회의 민주화 바람이 거세게 일어나고 있는 상황에서 중국 지도부가 민주화에 대한 공식입장을 표명하지 않을 수는 없었다. 특히 지난 3월 초 제11기 4차 전국인민대표대회가 개최되면서 정치개혁 문제가 국내외 주요 관심사가 되었다. 이러한 분위기 하에서 중국 공산당의 입장은 당내 서열 2위인 우방궈吳邦國 상무위원장의 입을 통해서 가장 분명하고 단호하게 표명되었다. 그는 상무위원회 보고에서 “우리의 국가정세에서 출발하여 우리는 여러 정당들의 교대에 의한 집권은 하지 않을 것, 지도사상의 다원화를 하지 않을 것, 삼권분립과 양원제는 하지 않을 것, 연방제는 하지 않을 것, 사유화를 하지 않을 것임을 정중하게 표명한다.”고 밝혔다. 그의 말은 그 후 ‘다섯 가지 하지 않음五個不搞’의 구호로서 당의 입장을 체계적으로 전달한 것으로 선전되고 있다.   사실 정치개혁과 관련하여 얼마 전부터 보다 주목을 받았던 사람은 다름 아닌 원자바오温家寶 총리였다. 그것은 그가 다른 지도자들에 비해서 정치체제 개혁의 필요성을 보다 적극적으로 제기하였기 때문이다. 특히 작년 8월 말 경제특구 선쩐深圳을 방문하여 “정치체제 개혁의 보장이 없다면 경제체제 개혁의 성과가 상실될 수 있고, 현대화의 목표가 실현될 수 없다.”고 주장하였을 때, 그의 연설은 정치개혁의 필요성에 대한 중국 지도부의 변화된 입장을 보여주는 듯 하였다. 적어도 선쩐에서나마 지방 선거를 비롯한 실험이 이루어질지도 모른다는 예측이 나오기도 하였다. 물론 그의 의견은 보다 보수적인 지도자들의 원칙론적인 정치개혁 입장에 의해 더 이상 확대되지는 못하였다. 후진타오胡錦濤 총서기는 ‘의법치국依法治國’과 ‘사회주의적 민주정치’ 등 기존의 입장을 반복하였다.   3월 5일 전국인민대표대회 개최를 즈음하여 원자바오 총리는 다시 한번 정치개혁 문제를 제기하였는데, 그는 작년에 비해서 보다 조심스러운 모습을 보여주었다. 그는 여전히 정치체제 개혁이 뒷받침 되지 않는 경우 경제체제 개혁의 성과도 상실할 수 있고 현대화 건설의 목표도 실현할 수 없다는 점을 언급하였다. 따라서 정치체제와 경제체제의 개혁은 병행하여 추진되어야 하며, 지속적인 개혁을 통해서 비로소 당과 국가가 활력을 얻을 수 있다는 것이다. 그럼에도 불구하고 그의 입장은 더 이상 진전되지 못하였다. 오히려 그는 중국과 같은 13억 인구의 대국에서 정치개혁은 결코 쉬운 일이 아니며, 순서에 입각한 점진적인 과정이어야 한다고 주장하였다. 그의 표현에 따르면 정치개혁은 “안정되고 조화로운 사회환경을 요구하며, 당의 지도하에 질서있게 진행되어야 한다.”   그런데 중국의 민주주의를 언급하면서 주로 당과 그 주변 인물들의 입장에 초점을 맞추는 것은 적절하지 못할 수 있다. 그것은 민주주의가 본래 저절로 주어지는 것이 아니라 쟁취되는 것이며, 변화는 외부에 의해서 강제될 수 있기 때문이다. 따라서 재야 인권 및 민주주의 운동 등 향후 변화를 일으킬 수 있는 요인들에 대해서 좀 더 살펴볼 필요가 있다.   중국 민주화 운동의 등장 및 현황   중국에서 민주화 요구는 가장 가깝게는 1989년 천안문 사건이 있었지만, 당의 지배에 대한 비판은 그 전에도 제기된 바 있다. 그 예로는 1976년 4월 천안문 사건, 1970년대 말의 ‘민주의 벽’과 ‘북경의 봄,’ 그리고 1980년대 초 학생운동 등이 있었다. 민주화 운동은 특히 1989년 천안문 사건을 거치면서 일부 활동가 그룹을 통해서 보다 조직적으로 전개되어 왔다. 다만 국내에서 민주화 운동을 전개하기 어렵기 때문에 당시의 주요 인물들은 대개 해외로 망명하지 않을 수 없었다.   가장 중요하게는 ‘민주의 벽’ 운동을 주도하고 그 이후 국내 민주화 운동을 벌이다 추방된 웨이징성魏京生과 왕루오왕王若望 등이 있는데 이들은 해외에서 활동을 계속하였다. 그와 함께 1980년대 제도권 내부에서의 민주화를 시도하다가 국내정치 등의 요인에 의해 해외로 망명한 류빈옌劉濱雁 과 옌자치嚴家其 등도 하나의 세력을 형성하였다. 그 외에도 1989년 6•4 천안문 사건과 그 이후 국내 민주화 운동을 시도하다가 망명한 왕단王丹과 한동팡韓東方 등 젊은 활동가들이 있다. 이들은 조직 활동, 잡지나 인터넷 사이트의 운영, 국제 인권단체들과의 연대 등을 통해 중국의 민주화와 인권 문제를 제기해 왔다. 이들은 해외운동의 한계로 인하여 점차 주목을 받지 못하고 활동도 감소되고 있지만, 중국 민주화 운동에 적지 않은 기여를 하였다.   1990년대 이후 중국 내에서도 민주화 움직임이 점차 가시화되고 있다. 이를테면 1998년 ‘중국민주당 사건’에서는 저장성浙江省 항저우杭州, 허베이성河北省 우한武汉, 상하이 등지의 당지부 조직원들이 대대적으로 체포되면서 대외적으로 주목을 받았다. 중국민주당은 정치적, 경제적 다원주의를 내세우면서 직접적이고 민주적인 선거에 입각한 입헌 민주주의 건설을 주장하고, 이를 위해서 공산당에 의한 권력의 독점, 프롤레타리아 독재에 대한 반대를 표명하였다. 중심적인 역할을 담당하였던 쉬원리徐文立, 왕요우차이王有才, 친용민秦永敏 등 주요 인물들은 체포되어 ‘국가정권전복죄’로 각각 10년 이상의 징역형을 선고 받았고, 그 가운데 일부는 그 후 미국으로 망명하였다. 그러나 2006년 전국적으로 111명의 대표들이 참가하는 당대회가 미국에서 개최되는 등 이들의 활동은 해외에서 계속되고 있다. 최근 중동에서 민주화 혁명이 발생하였을 때, 위 조직은 인터넷을 통해서 중국에서 민주화 운동을 확산시키는 일을 벌이기도 하였다.   또 다른 예로서 2000년에 딩즈린丁子霖 등의 주도하에 구성된 ‘천안문 어머니 운동天安門母親運動’이 있다. 이 조직은 천안문 사건 피해자들의 모친들을 중심으로 결성된 것으로서, 천안문 사건에 대한 재평가와 관련자 처벌을 지속적으로 요구하고 있다. 뿐만 아니라 이 조직은 노벨 평화상을 수상한 류사오보劉曉波에 대한 지지, 그리고 민주화 논의의 확산 등의 활동도 전개하고 있다.   그 외에도 적극적인 활동가들이 있는데, 이를테면 앞서 언급한 류사오보는 2008년 12월 《영팔헌장零八憲章》을 주도하여, 국가정권전복죄로 11년 형을 선고받았다. 《영팔헌장》은 작가 303인이 서명한 헌장으로서, 여기에서는 무엇보다도 인권과 정치적 자유가 명시되었다. 이 문건은 인터넷을 통해 광범위하게 전파되어 수많은 사람들이 지지를 표명함으로써 상당한 반향을 일으켰다. 작년 그에게 노벨평화상이 수여되었을 때 중국 정부가 그것을 중국 국내문제에 대한 간섭 내지는 정권교체를 위한 서구의 음모로 간주하고, 수상식 참여를 보이콧 하는 등 강력한 조치로 일관하였던 것은 잘 알려진 사실이다. 최근에도 일부 활동가들에 대한 중국 정부의 조치들이 일부 언론을 통해 알려지고 있다. 이를테면 중국의 인권과 민주주의 문제를 해외 간행물에 기고하였던 류시엔빈劉賢斌은 올해 3월 말 국가정권전복죄로 10년 형을 선고받았다. 그는 앞서 언급된 천안문 사건, 중국민주당 사건, 《영팔헌장》 등에 참여하면서 이미 9년여의 세월 동안 복역한 바 있다. 비슷한 시점에서 란윈페이冉雲飛 등 3명의 시민운동가들도 ‘국가전복선동’ 혐의로 체포되었다.   직접적인 민주화 운동 이외에 인권운동도 점차 대두하고 있다. 그 예로 인권변호사들로 구성된 ‘공맹公盟’을 들 수 있다. 공맹은 특히 2003년 경찰에서 구타로 인해 농민공 순쯔깡孫志剛이 사망하는 사건이 발생하면서 국내외의 주목을 받게 되었다. 해당 사건 이후 농민공 수용과 송환 이슈가 사회적 문제로 제기되었고, 그 과정에서 공맹은 중국정부로 하여금 해당 제도를 폐지하는데 주도적인 역할을 담당하였다. 뿐만 아니라 공맹은 인권과 같은 사회 문제에 대한 보고서를 발간하여 인권문제를 여론화 하는데 기여하였다. 공맹은 2008년 3월 14일 티베트 참사와 같은 해 9월 발생하였던 멜라닌 함유 분유 사건 등에 대해서도 자체적으로 조사를 실시하여 보다 객관적인 자료를 제시하기도 하였다. 그 이외에도 공맹은 정부의 정보공개 요구, 인권의식이나 법률지식의 제고, 기층선거에 대한 계몽 등의 활동을 활발하게 전개하였다. 결국 중국정부는 거액의 벌금을 부과하는 방식으로 공맹의 활동을 방해하였고, 결국 2009년 7월 사무실을 폐쇄하고, 8월 핵심인물인 쉬쯔용许志永을 탈세혐의로 잠시 구속하기도 하였다.   민주주의에 대한 중국 공산당내 논의   이처럼 국내외에서 민주화에 대한 요구가 지속적으로 제기되면서 당 지도부에서도 이에 대해 비교적 분명한 입장을 표명하게 되었다. 민주정치 건설과 관련한 금세기 최초의 체계적인 정부 문건이라고 할 수 있는 〈중국 민주정치 건설〉백서는 민주주의 제도의 도입에 대한 지도부의 의식을 잘 반영하고 있다. 중국 국무원 신문판공실이 2005년에 제출한 이 백서에 의하면, 신해혁명 이후 중국에서 다당제나 의회제도와 같은 서구식 제도의 도입이 중국의 독립과 민주주의를 실현하지 못하고 실패하였다는 점에서 중국은 서구식 정치제도를 쉽사리 도입할 수 없다. 이러한 입장은 당 지도자들에 의해 수없이 반복적으로 제기되었다.   그러나 이와 같이 지도부 다수가 원칙론적인 반대 입장을 견지함에도 불구하고, 일부에서는 보다 진보적인 입장이 나타나기도 하였다. 그 대표적인 예로 당중앙 편집국 부국장이면서 당의 주요 이론가로 알려진 위커핑俞可平이 2006년 가을 발표한 “민주주의는 좋은 것民主是個好東西”을 들 수 있다. 당내 진보적인 주장을 대변한 이 글에서 그는 우선 민주주의를 중국 지도부나 관변 학자들이 상정하는 것처럼 제한된 민주주의가 아니라 보통선거에 입각한 서구식 민주주의로 설정하였다. 그러한 전제 위에서 그는 민주주의의 도입과 관련하여 제기되고 있는 유보 또는 의구심에 대한 반론을 제기하였다. 그가 발표한 이 글에 의하면, 민주주의는 복잡한 절차로 인하여 높은 비용을 야기할 수도 있고, 정치사회적 분열과 불안정을 가져올 수도 있으며, 일부 정객이 권력을 탈취하거나 국민을 속이는 수단으로 악용될 수도 있다. 그렇지만 민주주의는 인류가 발명한 최고의 정치제도이며 민주화는 세계 각국의 역사적인 추세이다. 비록 현재 중국 상황에서는 민주주의 제도가 아직 시기상조라는 전제가 붙어 있기는 하지만, 이와 같은 문제제기는 민주주의에 대한 당내의 인식 변화로서 국내외의 주목을 끌기에 충분하였다.   다만 그러한 초보적인 문제제기에도 불구하고 논의는 더 이상 발전하지 못하고 있다. 오히려 위커핑은 최근 중동 사태 이후 정치발전에 있어서 ‘중국모델’을 언급함으로써 과거의 주장에서 후퇴하고 있다. 그는 중국모델은 개혁개방 이전의 전통적 사회주의, 즉 소련모델과는 다르며 동시에 서구 선진국가들의 사회발전 모델과도 다르다고 설명한다. 특히 서구와의 차이점과 관련하여 그는 소유제 방면에서 전면적 사유화가 아니라 공유경제 위주의 혼합소유제를 실시한다는 점, 정치제도에 있어서 다당제나 의회정치를 하지 않는다는 점, 입법•행정•사법의 삼권분립을 하지 않는다는 점, 의식형태에 있어서 다른 사상을 인정하지만 마르크스주의의 주도적 지위를 여전히 견지한다는 점 등을 분명하게 제시하고 있다. 이 같은 위커핑의 입장은 앞서 언급한 우방궈 상무위원장의 주장과 큰 차이가 없다.   결국 제도권 내에서 서구식의 민주주의에 대한 논의는 보수와 진보에 상관없이 매우 제한되어 있다. 또한 해당 논의 자체도 상당히 이론적인 수준에 머물고 있고 구체적인 제도에 대한 직접적인 언급은 거의 찾아볼 수 없다. 따라서 이러한 논의가 당의 정치개혁으로 이어질 가능성은 매우 낮다. 결국 민주주의는 거저 얻어질 수 없다는 점을 다시 한번 확인하게 될 뿐이다.   중국 민주화에 영향을 미치는 변수   그렇다면 민주주의를 쟁취하고자 하는 움직임, 즉 중국 민주화 운동은 어떻게 평가할 수 있을까? 중국 민주화 운동에 있어 중요한 변수를 몇 가지 생각해 보면 우선 해외 망명 세력들을 생각해 볼 수 있다. 앞서 언급하였듯이 중국의 민주화 세력은 정치세력으로서의 역량이 크지 않고, 소수의 용감한 활동가들의 역할에 의존하고 있다. 그런데 주지하듯이 국내에서는 중국 정부의 철저한 탄압으로 인해 조직적인 활동이 거의 불가능하고, 이 때문에 1970년대 말 이후 민주화 운동을 주도하였던 핵심인물들은 대부분 해외로 망명하였다. 이들은 해외에서 개인적, 조직적 활동을 계속하고 있지만, 그 동력은 시간이 지나면서 약화되고 있다. 더욱이 해외의 민주화 세력들은 매우 분산되어 있다. 각 세력들 사이에는 상호 조직적 연대도 거의 없을 뿐만 아니라, 때로는 중국의 국내외 현안에 대해서 이념적인 대립각을 세우고 있다. 그 결과 해외 민주세력의 활동이 중국 국내의 지지를 확보하거나 정세에 영향을 미칠 가능성은 낮으며, 따라서 이들이 향후 중국 민주화에 핵심적인 기여를 하기는 어려운 상황이다.   두 번째로 중요한 변수는, 주지하다시피 민주화의 중요한 토양으로 지적되는 중산층의 확대이다. 중국의 경제성장은 중산계층을 형성하는 것은 물론 수적인 증가까지 가져왔다. 자신을 중산층으로 간주하는 사람들의 비중이 40-50퍼센트에 달한다는 조사도 있다. 그럼에도 불구하고 그들의 정치적 성향에 대한 분석은 그들이 민주화 지지세력이 아니라 공산당 통치의 기반임을 확인시켜주고 있다. 이는 중국에서 중산층이 경제적 성공의 수혜자로서 급속한 변화를 거부한다는 점에서 상당히 보수적이기 때문이다. 이들은 일반 노동자나 농민에 비해 당원으로 활동하는 빈도가 훨씬 높을 뿐만 아니라, 정치적 문제보다는 소비에 중점을 두고 있다. 물론 중산층답게 기본적으로 강한 참여의식과 민주정치 의식을 가지고 있을 뿐만 아니라 정부의 정책에 대해 비판적인 면을 보이기도 한다. 이는 중국의 중산층이 상황에 따라서 사회 변혁의 추동력이 될 수도 있음을 말해준다. 그럼에도 불구하고 적어도 단기적으로 그들이 민주화의 선봉으로 나서기를 기대하기는 힘들다.   결국 중국의 민주화를 결정하는 요소들은 매우 복합적이라고 할 수 있다. 민주화에 긍정적으로 작용하는 요소들에는 중산계층의 성장, 선거확대와 같은 정부에 의한 제도화 노력, 그리고 국민의 권리의식 향상이나 민주세력 및 언론 역할의 강화 등을 지적할 수 있다. 그러나 반대로 중산계층의 체제흡수나 보수적 성향, 국민들의 정치적 무관심, 정부의 탄압 등과 같은 요소들은 민주화에 부정적으로 작용할 수 있다. 그 외에도 경제성장의 지속여부, 국제적 압력 등 정치외적 요소들도 중요하다.   중국 민주화 전망   이러한 요소들을 고려해 본다면, 향후 중국의 민주화에 대해 어떻게 전망할 수 있을까? 단순화한다면 중국의 민주화는 불가피할 것이라는 시각과 중국이 향후에도 성공적으로 탄력적인 권위주의 정치체제를 유지할 것이라는 전망이 가능하다. 그렇지만 시각에 따라서는 어떤 요인에 의해서든 정치적 혼란과 분열이 나타날 수도 있다.   첫째는 중국의 지속적인 성장은 불가피하게 민주화를 야기할 수 밖에 없다는 전망이다. 이러한 주장의 근거로는 기능주의적 입장에서 경제성장, 고등교육, 법제화, 언론매체, 선거 등의 확대에 의해 일정 기간 내에 중국의 민주화가 가능하다는 점을 들 수 있다. 일부 중국 내 학자들도 이와 비슷한 입장에서 중국의 민주화 가능성에 동의하고 있다. 다만 이들은 민주화의 구체적인 유형에 대해 합의된 관점을 가지고 있지 않을 뿐 아니라 민주화 시점과 같은 시기적인 차원이 고려되지 않음으로 인해 원래 제기된 문제에 대한 대답을 회피하고 있다. 따라서 중국이 계속해서 성장하면 결국 민주화가 불가피하다는 시각은 서구나 동아시아 일부 국가들의 경험을 중국에 그대로 적용한다는 한계가 있다.   둘째, 사회변화와 관련하여 보다 부정적인 시각에서 민주화 가능성을 제기할 수도 있다. 즉, 사회적 비용을 야기하는 각종 문제들이 축적되면서 현재와 같은 억압적 방식으로는 체제를 더 이상 지탱할 수 없게 되어 자연히 민주화가 진행될 수도 있는 것이다. 각종 문제들에는 부패, 불평등, 노조활동의 제약, 농민들에 대한 차별, 환경문제, 밀수•위조•탈세•조직폭력•정실주의 등 범법행위, 교통사고 등 각종 재해, 금융위기, 공공의 부도덕성에서 오는 사회병리, 실업 등이 포함된다. 이러한 문제들이 축적될 경우 당의 정당성에 있어서 중요한 요소인 집정능력에 의문을 제기하게 될 것이다. 물론 경제성장과 소비의 확대, 국제사회에서 중국의 지위향상 등이 당분간 지속될 것으로 예상되는 상황에서 그 가능성은 낮아 보인다. 적어도 국내외 급격한 경제위기가 발생하지 않는 한에서는 그렇다. 설사 그러한 위기가 발생하고, 거기에 대응하여 중국 정부가 정치개혁 조치를 취한다고 반드시 민주화의 연착륙이 보장되지는 않는다. 오히려 통제불능에 따른 혼란의 가능성이 높다.   셋째, 중국에서 일종의 탄력적 권위주의 체제가 상당 기간 유지될 수 있다는 전망이다. 한국의 박정희 체제와 유사한 탄력적 권위주의는 다양한 의견의 개진, 공정한 선거 그리고 다당제와 같은 서구 민주주의를 허용하지 않고 가부장적 권위와 사회적 합의를 강조한다. 그러면서도 이 체제는 경제성장과 공동체의 복지를 이룩함으로써 상당히 효율적인 정치체제로서 어느 정도 정당성을 확보할 수 있다. 실제 중국은 한편으로 경제성장과 사회복지, 행정적 효율성, 대외정책상의 성과를 통해서 정당성을 확보하고, 다른 한편으로 엄격한 통제나 조직화 및 동원을 통해 체제의 안정을 유지해 왔다. 현재로서는 이러한 방식이 중국지도부는 물론 연구자들에게도 가장 유력한 대안으로 간주되고 있는 듯하다. 이러한 시각에서 보면 당분간 중국에서 민주화의 가능성은 낮다.   마지막으로 점진적인 민주화나 탄력적인 권위주의가 아니라 정치적 혼란과 분열이 나타날 가능성이다. 그것은 정치변동이 자연스럽고 점진적인 방식에 의해 연착륙하는 것이 아니라 경착륙의 형태로 진행되는 경우를 의미한다. 이러한 가능성이 제기되는 이유는 무엇보다도 권위적인 정부가 제도개혁에 적극적으로 나설 수 없기 때문에 시장화로 인해 증대되는 사회적 요구나 문제에 대해 제대로 대응할 수 없기 때문이다. 권위주의적 개혁 방식은 정치발전에 필요한 제도화, 이를테면 독립적인 입법기구나 사법조직, 선거제도를 실현시키는데 한계가 있을 수밖에 없다. 그 결과 정부의 책임성 결여, 허약한 행정조직, 광범위한 부패와 억압과 같은 문제들에 대한 적절한 해결책을 찾지 못한다. 나아가 정부의 부패와 무능력은 아래로부터 사회적 불만에 직면하게 되고 이것은 동유럽에서와 같이 체제의 붕괴로 이어질 수도 있다. 이러한 급진적 방식은 민주주의를 보장하기보다는 극심한 혼란이나 분열을 야기하게 될 가능성이 높다.   결국 현실적인 입장에서 보면, 중국에서 민주화의 방향은 불가피하지만 아직 시민사회의 역량과 같은 조건들이 구비되지 않았기 때문에 당에 의한 위로부터의 제한적 민주주의 개혁이 지속적으로 취해질 수밖에 없다. 그렇지만 정치개혁은 공산당의 약화와 그에 따른 불안정성을 내포하기 때문에 당에 의한 개혁은 일정한 한계가 있을 수 밖에 없다. 이처럼 공산당에 대한 대안적 세력이 없는 상황에서, 변화에 대한 당 지도부의 의지도 제한적이기 때문에, 중국 정치발전의 방향을 예측하기 어렵고 의외의 결과가 나타날 가능성도 있다. 이 경우 국내 정치세력들 간의 복잡한 갈등으로 인하여 쉽지 않은 이행기를 거칠 수밖에 없을 것이다.■         동아시아연구원(EAI)은 미국 맥아더 재단의 ‘아시아안보이니셔티브’(Asia Security Initiative) 프로그램 핵심 연구기관으로 선정되어 재정지원을 받고 있습니다. [EAI 논평]은 국내외 주요 현안에 대한 균형 잡힌 시각을 통해 깊이 있는 분석과 적실성 있는 대안을 제시하고자 합니다. [EAI 논평]을 인용하실 때는 반드시 출처를 밝혀주시기 바랍니다. 본 원고는 집필자 개인의 의견이며 동아시아연구원의 입장과는 무관합니다.

이정남 교수는 북경대학 정부관리학원에서 중국정치로 박사학위를 받고 현재 고려대학교 아세아문제연구소 교수로 재직하고 있다.         세계인이 주목하는 량후이兩會   중국의 최고 권력기구이자 의회 격인 전국인민대표대회(이하 전국인대)와 권력자문기구인 정치협상회의(이하 정협) 제11기 4차 회의가 3월 3일부터 3월 14일까지 10여 일에 걸쳐서 개최되었다. 흔히 양회兩會로 일컬어지는 이 회의는 중국의 내정과 외교, 그리고 경제정책의 방향을 가늠할 수 있는 중요한 회의로 알려져 있다. 특히 이번 회의는 3,000여명의 외신기자가 취재 열을 올리는 등 전세계 언론으로부터 이전보다 높은 관심을 받으며 진행되었다.   높아진 관심의 가장 큰 요인은 중국의 영향력이 그만큼 증대되었기 때문이다. 중국은 지난 30여 년 동안의 고속 성장을 통하여 2010년 마침내 일본을 제치고 국내총생산(Gross Domestic Product: GDP) 규모에서 세계 2위를 차지하였을 뿐만 아니라, 제조업부문 GDP 규모에서 미국을 제치고 세계 최대의 제조업국가로 떠올랐으며, 세계 수출과 수입량에서 각각 1위와 2위, 외환보유고에서 1위를 차지하는 등 이른바 ‘G2’국가로 성큼 부상하였다. 이로 인해 중국의 경제사회 정책방향을 결정하는 전국인대가 국제사회에 미치는 영향력은 갈수록 증대되고 있다. 더구나 이번 대회에서는 향후 5년 중국의 경제사회 발전방향을 결정하는 제12차 5개년 경제사회 발전 규획第十二个五年规划이 결정되었다. 중국이 어떠한 발전 정책을 취하는가에 따라 향후 세계경제와 정치에 큰 영향을 미칠 수 있다는 점에서 전 세계인들의 관심이 높아진 것이다.   또한 고속성장에 따른 부작용으로 인해 심각한 부패와 사회 불평등의 심화, 환경오염, 인플레이션, 높은 실업률 등이 사회적 문제로 부각되고 인민들의 불만이 폭증하는 상황에서, 중동과 북아프리카 지역의 이른바 ‘자스민혁명’의 영향을 받아 이번 전국인대를 통하여 중국에서도 정치개혁을 통한 일련의 변화가 모색되지 않을까 하는 기대감도 세계인들의 관심을 불러일으킨 한 요인이라고 볼 수 있다.   국제사회에서의 증대된 영향력과 관심에 걸맞게 준비과정에서뿐만 아니라 본 회의에서도 전국인대의 분위기가 사뭇 진지해졌다. 일례로 이번 전국인대의 핵심 의제인 12차 경제사회 발전 규획안 초안은 2008년 3월부터 국가발전개혁위원회의 주도하에 정부산하의 연구기관 및 대학과 민간연구소 등 다양한 싱크탱크의 광범위한 참여와 인터넷을 통한 의견수렴 등에 기초하여 장기간에 걸친 평가와 논의를 통하여 작성되었다. 또한 대회는 주택, 의료, 교육, 조세인하 등의 문제에 관하여 정부 관료들에 대한 질책과 비판 및 건설적인 정책 제안이 제기되는 등 사뭇 진지한 분위기 속에서 진행되었다. 이는 전국인대가 당의 결정에 도장을 찍어주는 역할을 하는 이른바 ‘고무도장’이라는 과거의 오명을 씻고 본래 기능인 입법과 감독, 대의 기능을 회복해가는 과정에 있음을 보여준다.   이번 대회의 가장 중요한 쟁점은 민생문제의 해결을 통해 국민들의 ‘행복감’을 제고하는 것이었다. 구체적으로 12차 5개년 경제사회 발전 규획안에 대한 심사와 비준, 인플레이션 억제와 물가안정책 마련, 소득격차 해소, 사회(위기)관리체계의 개선, 사회보장과 민생문제 해결, 그 외에도 위안화절상 및 정치개혁에 대한 국제사회의 관심도 주요한 이슈가 되었다. 원자바오温家宝 국무원 총리는 업무보고에서 향후 중국이 경제성장방식의 전환을 통하여 빈부격차를 해소하고 민생문제를 해결하는 데 정책의 초점을 둘 것임을 명확히 하였다. 이 같은 방향 제시는 향후 중국개혁개방의 성패를 좌우할 결정적인 문제가 소득격차, 부패, 사회복지 등의 민생문제이며, 이 문제를 해결하지 못하면 중국의 지속적인 발전에 치명적인 걸림돌이 될 수 있다는 판단에 기초하고 있다. 보다 구체적으로 이번 전국인대에서 제기된 이슈들을 경제, 사회, 국내정치, 대외정치 4개 영역으로 분류하여 살펴보면 다음과 같다.   경제성장 방식의 전환 : 양적 성장에서 질적 성장, 불균등성장에서 균형성장으로   경제정책 측면에서 이번 전국인대의 주요한 내용은 불균형 발전론에 기초한 양적 성장 위주의 정책에서 균형 발전론에 기초한 질적 성장 위주의 정책으로 전환하였다는 점이다. 지난 14일에 통과된 제12차 경제사회 발전 규획안은 향후 5년간 성장률을 7퍼센트대로 낮추고, 질적인 성장과 내수 위주의 정책을 취할 것이며, 산업의 구조조정을 통하여 에너지절약과 환경보호, 정보기술, 바이오, 하이테크 장비제조, 신생에너지, 신재료, 신에너지 자동차 등 7대 전략산업을 현재 2퍼센트 수준에서 2015년 8퍼센트, 2020년 15퍼센트 수준(약 10조 위안)까지 끌어올린다는 계획을 제시하고 있다.   규획안에 따르면, 현재 중국에서는 양적 투자와 수출 위주의 경제성장 방식을 지속함에 따른 자원의 부족, 환경파괴 등의 심각한 문제가 초래되고 있으며, 사회적 측면에서는 부패의 만연, 계층•도농•지역간 소득격차의 확대, 의료•교육•주택 등의 물가상승, 사회보장제도의 미비, 구직압력 등의 다양한 문제가 노출되고 있다. 규획안은 이러한 문제를 해결하기 위해서 과학적 발전관을 견지하고 성장방식을 전환하여 양적인 투자와 순수출을 억제하고 내수 중심의 정책을 추진하며, 서비스영역에서의 고용의 확대, 의료•교육•양로 등 사회복지의 확대, 부동산가격의 억제 등을 통하여 소비확대를 꾀하는 데 중점을 둘 것임을 분명히 하고 있다.   사실 이러한 정책방향은 이번 회의에서 처음으로 제기된 것이 아니다. 2006년 제10기 4차 전국인대에서 통과된 11차 5개년 경제사회 발전 규획안에서 이미 제시된 바 있다. 11차 5개년 규획안은 중국경제가 직면한 근본적 문제, 즉 ‘지속적 성장’과 ‘발전격차 완화’ 문제를 해결하기 위한 방법으로 ‘경제성장 방식의 전환’转变经济增长方式을 제시하였다. 그 이유는 이른바 ‘선부론’先富論에 입각한 불균형 발전전략을 통해 전체 경제 규모의 양적 성장을 가져왔지만 분배 측면에서 심각한 불균형을 초래함에 따라, 이제 단순한 양적팽창이 아닌 경제성장의 혜택을 좀 더 공평하게 누릴 수 있는 발전 방향이 요구되었기 때문이다. 이른바 과학적 발전관에 기초한 새로운 경제성장 방식에 대한 중국 지도부의 고민과 정책변화가 2006년 제10기 4차 전국인민대표대회에서 통과된 11차 5개년 경제사회 발전 규획안에 이미 집약적으로 표출된 것이다.   11차 5개년 규획에서 제시하고 있는 과학적 발전관에 기초한 새로운 성장방식의 전환은 다음과 같은 측면에서 중요한 변화를 의미한다. 첫째, 외자와 수출주도형 경제성장에서 내수주도형 경제성장전략으로의 전환이다. 그동안 중국의 고속 경제성장은 기술혁신에 기초한 생산성 향상보다는 주로 자본과 노동력 및 자연자원과 같은 기본 생산요소의 투입과 대외무역의 고도성장에 의한 것이었다. 또한 수출주도형 발전전략으로 인한 과도한 무역의존은 내수경제와의 불균형을 발생시켰으며, 이는 국가안보적 차원의 문제로 확대될 수 있는 소지도 내포하고 있었다. 이러한 문제를 해결하기 위해 투자확대보다는 소비창출을 통한 경제규모성장을 도모하는 정책적 전환을 꾀하고, ‘수출주도형’ 성장전략으로부터 대외무역 의존도를 감소시키는 ‘내수 주도형’ 성장전략으로의 전환을 추진하게 된 것이라고 볼 수 있다.   둘째, 에너지 사용의 효율성과 환경문제 해결에 대한 정책적 비중을 강화하였다. 이는 그동안 중국이 고속 경제성장과정에서 자연자원의 대량투입에 의존한 경제성장과 환경 친화성을 무시한 개발정책을 추진함에 따라 자원고갈과 환경파괴에 대한 강한 우려를 자아내고 있기 때문이다. 셋째, 심각한 문제로 부각되고 있는 사회의 양극화문제를 해소하기 위해 불균형 발전정책을 균형 발전정책으로 전환시키고자 한다는 점이다. 덩샤오핑鄧小平의 ‘선부론’에 입각한 발전전략은 그동안 고속성장의 중요한 추진력으로 작용하였지만, 경제성장과 더불어 연해지역과 내륙지역, 도시와 농촌, 공업과 농업, 그리고 계층간 양극화라는 성공의 이면도 확대되는 결과를 초래하였다. 이와 같은 경제사회구조에서의 불균형과 양극화가 심화되면서 사회통합과 위기관리문제가 해결해야 할 심각한 문제로 부각되었던 것이다.   넷째, 이른바 ‘신형 공업화 전략’新型工业化道路에 기초하여 산업구조의 고도화를 추진한다는 점이다. 사실 11차 5개년 규획에서 제기된 산업구조 고도화는 1990년대부터 지속적으로 강조된 의제로, 2002년 제 16차 당대회에서 장쩌민江澤民이 제기한 신형 공업화 전략의 맥락과도 일맥상통하며, 이번 전국인대에서도 중요한 의제로 다시 제기되었다.   이번 12차 5개년 경제사회 발전 규획에서 제시한 경제발전방식의 전환은 지난 2006년 11차 5개년 규획에서 제시한 발전전략의 연장선상에 있으며, 17차 당대회에서 제기한 과학적 발전관과 발전방식의 전환에 대한 강조와도 같은 맥락에 있다. 다만 12차 5개년 규획에서는 중국의 국내외적인 상황이 긴박하게 돌아가면서, 보다 구체적인 정책대안을 제시하며 강력한 추진의지를 나타낸 것이라고 볼 수 있다. 즉, 2008년 세계금융 위기의 여파로 중국의 수출이 심각하게 타격을 받고 있으며, 경제사회의 불균등발전으로 인한 사회적 폐단과 이에 대한 인민들의 불만이 더욱 더 증폭되면서 경제발전방식의 전환과 내수 수요 확대의 필요성이 더욱 더 긴박하게 제기되었던 것이다.   민생문제 해결을 통한 사회 불안정 해소   현재 중국 사회는 그 동안의 성장만능주의 발전정책이 초래한 빈부격차의 확대와 사회적 갈등이 날로 심화되고 있다. 중국 인민대의 지바오청纪宝成 총장은 이번 회의 기간 중에 중국의 최상위 부유층과 최하위 빈곤층의 소득격차는 40배에 달하며, 매년 1.5퍼센트의 속도로 그 비율이 증가하고 있다고 지적하였다. 또한 소수 부유한 가구가 전체 국가자산의 40퍼센트를 차지하고 있으며 이 같은 사정은 농촌보다 도시가 훨씬 심각하다고 지적하였다. 더군다나 이러한 소득격차를 이끌어내는 데 부패가 커다란 영향을 미치고 있다는 점도 심각한 문제로 지적되고 있다. 중국개혁기금회의 왕샤오루王小鲁 연구원은 이른바 부패소득인 ‘회색소득’灰色收入이 빈부격차를 더욱 더 확대하는 요인이라고 지적하고 있다. 그에 따르면 2008년 중국의 ‘회색소득’은 5.4조 위안으로, 이는 부패와 지대추구행위, 공적자금의 유실 등을 통하여 이루어진 것이다. 바로 이러한 사회적 문제에 불만을 품은 인민들의 대중시위가 급속한 속도로 증가하면서, 중국의 대중시위 발생건수는 1993년에 8,709건에서 2006년 90,000건으로 폭증한 이후 2007년부터 2009년까지 모두 매년 90,000건 이상을 기록하고 있다.   사회 불안정 요소에 대한 위기관리 및 사회통합문제는 이제 중국의 경제사회발전 과정에서 가장 중요한 현안으로 대두되었다. 더군다나 최근 중동사태를 보며 중국의 지도자들은 중국과 중동은 상황이 다르며 중국은 중국특색 발전의 길을 갈 것이라고 강조하고 있지만, 내심 중국사회의 위기요인이 대중들의 폭발적인 분노로 표출되어 심각한 정치적 위기로 치닫지 않을까 우려하고 있다. 바로 이 같은 상황에서 중국정부는 ‘조화사회’를 기치로 내걸고 경제성장방식을 지속 가능한 성장으로 전환하고, 내수중심의 성장과 노동자들의 소득분배구조의 개선을 통한 노동자들의 행복감 제고에 총력을 기울이려는 것이다.   이러한 목표를 실행하기 위하여 중국정부는 다양한 대안들을 제시하고 있다. 우선 향후 5년간 최저임금을 연평균 13퍼센트 이상 인상하여 최저임금을 해당지역 종업원 평균임금의 40퍼센트 이상으로 끌어 올린다는 목표를 제시하고 있다. 또한 이번 회의에서 발표된 2011년 재정예산보고는 중앙정부의 재정지출에서 인민의 생활과 직접적인 관련이 있는 교육, 의료, 사회보장, 구직, 주택보장, 문화 방면에 대한 지출을 약 18.1퍼센트 증가시켰으며, 민생지출의 합계가 중앙 재정지출에서 차지하는 비중을 전체의 3분의 2 정도를 점하도록 하였다.   정치개혁과 민주주의에 대한 극도로 자제된 언급   국제사회의 기대와는 달리 이번 전국인대에서 정치개혁에 대한 언급은 매우 자제되었다. 이는 2007년 17차 당대회에서 모두 60여 차례 민주주의를 언급한 것과는 달리 이번 전국인대 업무보고에서는 단 3차례만 언급하였다는 점을 통해서도 알 수 있다.   뿐만 아니라 이번 전국인대에서 중국의 주요 정치지도자들은 그 어느 때보다도 더욱 분명한 어조로 서구식 정치개혁을 반대하고 중국특색의 정치발전의 길을 갈 것임을 명확히 하였다. 가령 선더용沈德咏 최고인민법원 상무부원장은 9일 네티즌의 질문에 답하면서 “서방의 삼권분립은 중국에 부적합하며, 법원은 당의 영도 하에 전국인대의 감독을 받으면서 법에 근거하여 심판권을 독립적이고 공정하게 행사해야 한다”고 언급하면서 서방 식의 삼권분립제에 입각한 사법독립 추구를 반대하였다. 또한 우방궈吴邦国 전국인대 상무위원장은 업무보고에서 중국은 다당간의 순환집권, 지도사상의 다원화, 삼권분립과 양원제 및 연방제, 그리고 사유화를 추진하지 않을 것이라는 점을 명확히 하였다. 심지어 중국의 정치지도자 가운데 정치개혁과 민주화에 대하여 가장 온건한 입장을 견지하고 있다고 평가되고 있는 원자바오 역시 정치개혁이 있어야 경제개혁이 가능하며 정치개혁이 없으면 경제개혁도 성공하기 어렵다며 지난해의 주장을 되풀이했지만, 현 단계에서 중국 정치개혁의 핵심은 부패의 토양을 제거하는 것이라고 못 박음으로써 선거의 실시나 다당제 등의 내용을 중심으로 한 정치개혁 논의를 명확히 부정하였다.   사실 정치개혁에 대한 중국정부의 태도는 자스민혁명의 바람을 타고 인터넷을 통하여 주요 도시에서 시도된 가두시위에 대한 원천봉쇄를 통해서도 충분히 확인할 수 있다. 중국정부는 수 만 명의 경찰들을 동원하여 가두시위를 원천 봉쇄함과 동시에 공산당의 주요기관지 및 자매지인 〈인민일보 人民日报〉, 〈 북경일보北京日报〉, 〈 해방일보解放日报〉, 〈 환구시보环球时报〉등을 동원하여 연일 사회적 안정 없이 경제발전을 이룩할 수 없으며, 중국은 리비아와 같은 혼란상황으로 치달아서는 안 된다고 강조하고 있다. 아울러, 중국의 상황은 중동과는 두 가지 측면에서 근본적으로 다르다고 지적하였다. 첫째, 중국이 지난 30여 년 동안 급성장을 거듭하여 세계 2위의 경제대국으로 부상함에 따라 강한 자부심을 가지게 된 중국인들은 공산당을 신뢰하고 있으며 안정을 바라고 있다. 둘째, 중동지역과 달리 중국에서는 지도자의 종신제가 사실상 폐지되고 권력순환이 이루어지고 있으며, 중국 공산당이 대중들의 각종 요구사항에 귀를 기울이고 각종 사회적 문제를 해결하기 위하여 노력하고 있다. 이런 맥락에서 중국은 결코 중동과 같은 길을 가지 않을 것이라고 주장하고 있는 것이다.   국내문제를 중심으로 한 대외정책 방향의 모색   외교안보분야에 관한 언급이 극히 적은 것도 이번 대회의 특징이라고 볼 수 있다. 눈에 띄는 것은 국방비 증가 폭이 지난해 7.5퍼센트에서 올 해 12.7퍼센트로 상향 조정되었다는 점이고, 경제건설과 군사건설이 같이 가야 한다는 점을 주요 내용으로 한 ‘군민통합형발전’军民融合式发展을 강조하였다는 점 정도이다. 그러나 12.7퍼센트의 군비증가율은 지난 12년 동안의 군사비 평균 증가율과 별다른 차이가 없을 뿐만 아니라, 2001년 예산 배정에서 농민•농촌•농업의 삼농문제, 교육•의료•주택 등의 사회위기관리 및 공공안정 예산이 국방비를 초과하고 있다는 점에서 국방비의 증액이 결정적으로 큰 의미를 부여하는지에 대해서는 논쟁의 여지가 있다. 한편 미국이나 국제사회의 위안화 절상 압력에 대해서는 단기간 내 인민폐의 절상을 고려하지 않고 있으며, 이를 장기적이고 점진적으로 추진할 것이라는 기존의 원론적인 입장을 반복하였다. 동시에 국내 소비의 추진과 자본시장의 개방을 점진적으로 추진함으로써 국제사회의 압력으로부터 벗어나겠다는 의지를 분명하게 피력하였다.   그렇다면 이처럼 민생문제에 초점을 두는 정책방향이 중국의 대외정책에 주는 함의는 무엇인가? 중국은 지난 한 해 2008년 세계금융위기의 여파에도 불구하고 경제적 부상을 이루어낸 것에 대한 자신감과, 미국이 주도하는 세력들에 의해 전략적으로 포위되고 있다는 위기감이 결부되면서 적극적이고 공세적인 대외정책을 전개해 왔다. 그러나 민생문제의 해결을 강조하게 되면서 향후 중국은 대외정책에서 적극적이고 공세적인 태도를 취하여 주변국가와 갈등관계로 치닫기보다는, 경제발전 및 사회적인 위기관리에 초점을 두고 이를 해결하기 위한 국제사회의 평화적 조건 확보를 위해 주변국가와 협력적이고 우호적인 관계를 모색하게 될 것으로 보인다.   이는 중국의 저명한 국제정치학자 베이징대학 국제관계학원의 왕지쓰王缉思 원장이 〈포린어페어즈〉(Foreign Affairs) 2011년 3•4월호에 투고한 글을 통해서도 알 수 있다. 왕지쓰는 현재 중국정부가 국내정치적으로 과학적 발전관과 조화사회론을 토대로 한 국가대전략을 제시하고 있으므로, 외교업무 또한 국내문제와 긴밀하게 연계하여 추진해야 한다고 강조하였다. 아울러 이런 맥락에서 중국이 주변 국가들과의 관계에서 공세적이고 대립적인 자세가 아닌 평화적이고 협력적인 관계를 추구함으로써 평화적인 국제환경 조성에 주력해야 한다고 지적하였다. 이러한 지적은 후진타오胡錦濤 주석과 외교업무를 책임지고 있는 다이빙궈戴秉国 국무위원이 각각 2010년 7월과 12월에 중국의 외교업무는 반드시 국가주권과 안보, 정치체제의 안정, 그리고 지속적인 경제발전을 이룩하는 데 기여할 수 있도록 해야 한다는 언급과 같은 맥락에 있다고 볼 수 있다.   이러한 관점에 기초해 볼 때, 한중관계에도 일련의 변화가 나타날 것으로 전망할 수 있다. 주지하다시피 지난 해 천안함 사건과 연평도 사건을 거치면서 북한에 대한 제재나 서해안 해상훈련 등을 둘러싸고 한중간 입장차가 크게 부각되면서 그동안 경색된 한중관계가 유지되어 왔다. 그러나 민생에 초점을 두고 주변국가와 우호적이고 협력적인 관계를 유지하고자 하는 중국 외교정책 기조의 변화로 인해 한중간 교류와 협력이 다시 확대될 것으로 예상된다. 이는 한국이 향후 북한문제나 북핵문제, 그리고 한중관계의 각종 현안들에 있어서 중국과의 협력을 이끌어 내는데 유리한 여건을 제공할 수 있을 것으로 보인다.   나가며   중국의 전국인대와 정협은 긴 시간 동안 제 기능을 다하지 못하였다. 그러나 개혁개방 정책의 실시와 함께 전국인대와 정협이 본래적인 기능을 회복하면서 점점 중요한 역할을 담당하고 있다. 물론 전국인대가 국민의 대의기관으로서 어느 정도로 국민들의 의사를 대변할 수 있는가에 대해서는 의문이 제기되기도 한다. 그럼에도 불구하고 지난 30여 년 동안 전국인대가 개혁개방 이전에 주로 정권의 정당성부여, 정권통합, 그리고 국민동원 역할에 기초한 체제유지기능을 담당했던 것과는 달리, 최근 다양한 제도개혁을 통하여 입법과 감독기능을 상당부분 강화하고 있는 추세임은 부정할 수 없다. 동시에 중국의 국력 신장으로 전국인대의 각종 활동이 전세계인의 주요 관심사항이 되고 있어 그 역할은 더욱 더 중요해지고 있다.   물론 이번 전국인대 11기 4차 회의에서 제기된 각종 정책 제안들이 실제로 이행되어 성과를 거두기까지는 여러 고비를 넘겨야 할 것으로 보인다. 첫째, 12차 5개년 규획 기간 동안 내수확대전략 및 안정적인 성장기조를 유지하기 위해 연평균 경제성장률을 7퍼센트 이하로 조정하였지만, 성장을 중심으로 하는 지방정부가 이를 뒷받침 하는 것이 쉽지 않다. 둘째, 내수 확대, 소득분배 강화, 그리고 소득격차 해소를 강조하며 민생개선에 주력하기로 하였으나, 보다 근본적인 문제인 중산층의 확대 및 저소득층의 소득증대를 어떻게 유도할 것인가 하는 점은 여전히 어려운 과제가 될 것이다. 셋째, 경제성장방식의 전환으로 인한 성장의 위축과 함께 실업난을 가중시킬 가능성 역시 배제할 수 없다.   중국정부는 현재 국내외적 정세변화로 인해 중요한 전략적 기로에 서있다고 판단하고 있다. 중국이 제2차 체제전환 개혁을 성공적으로 이끌어 내기 위해서는 앞으로 많은 장애물들을 극복해야 한다. 이번 양회를 통해 결정된 경제성장 방식의 전환을 통해 조화사회를 성공적으로 구현해 냄으로써 현재 중국이 직면한 각종 사회문제를 해결해 나갈 수 있다면 중국은 지속적인 고속성장을 통해 명실상부한 ‘G2’로서의 위상을 확립할 수 있을 것이다. 그러나 아직까지는 경제성장과 분배문제를 동시에 성공적으로 달성하겠다는 이른바 ‘중국특색 발전모델’의 성패를 반드시 낙관적으로 전망하기는 어렵다.■         동아시아연구원(EAI)은 미국 맥아더 재단의 ‘아시아안보이니셔티브’(Asia Security Initiative) 프로그램 핵심 연구기관으로 선정되어 재정지원을 받고 있습니다. [EAI 논평]은 국내외 주요 현안에 대한 균형 잡힌 시각을 통해 깊이 있는 분석과 적실성 있는 대안을 제시하고자 합니다. [EAI 논평]을 인용하실 때는 반드시 출처를 밝혀주시기 바랍니다. 본 원고는 집필자 개인의 의견이며 동아시아연구원의 입장과는 무관합니다.

.a_wrap {font-size:16px; font-family:Nanum Gothic, Sans-serif, Arial; line-height:26px;} 편집자 주 중국 통신기업 화웨이의 진출과 유럽의 대응을 분석한 이숙종 EAI 시니어펠로우·이사(성균관대 교수)의 이슈브리핑이 발간되었습니다. 중국의 부상이 낳은 미중경쟁은 아시아는 물론 유럽에도 지대한 영향을 미치고 있습니다. 유로화의 위기에 따른 역내 문제로 중국의 부상에 대해 상대적으로 무심했던 유럽은 현실주의적 대중국 관여 전략(realistic engagement)의 필요성을 인식하기에 이르렀습니다. 본 논평에서 저자는 미중경쟁 속 양자택일의 상징으로 떠오른 화웨이 사태를 두고 시장 논리와 안보 사이에서 갈등하는 유럽이 처한 상황에 주목하여 유럽의 대응 사례를 분석합니다. 저자는 유럽국가들이 중국 통신기업의 유럽 내 통신시장 진출에 대해 실용주의에 기반을 둔 제한적 수용의 입장을 선택했다고 분석하며, 비슷한 딜레마에 놓인 아시아 국가들 또한 중국의 영향력 확대에 실용적인 대응으로 맞서는 유럽의 합리적 행보에 주목해야 한다고 주장합니다. 마지막으로 저자는 유럽과 아시아가 서로를 지렛대로 활용하면서 중국과 경제·기술 분야의 교류 및 협력을 이어가되, 국가의 안보와 민주적 규범이 훼손되지 않도록 각별히 주의해야 할 필요가 있을 것이라고 주장합니다.     들어가면서 중국의 부상은 아시아는 물론 유럽에도 지대한 영향을 미치기 시작하였다. 중국의 대유럽 직접투자 총량은 2016년 정점을 찍고 하락하고 있으나, 지속가능하고 전략적인 투자로 이어지고 있다. 유로화의 위기에 따른 역내 문제로 중국의 부상에 대해 상대적으로 무심했던 유럽은 중국의 영향력이 증대되자 비로소 대책 마련에 돌입하게 되었다. 발전한 중국의 체제가 유럽과 유사할 것이라는 수렴론의 오류를 발견하면서 현실주의적 대중국 관여(realistic engagement) 전략의 필요성이 대두된 것이다(Godement and Vasselier 2017). 유럽연합(EU)이 대중국 전략을 재수립한 시기는, 유럽으로 중국의 투자가 확대된 2015-16년경으로, 2014년 11월 시진핑 주석의 일대일로(One Belt and One Road에서 이후 Belt and Road Initiative로 개칭) 구상 발표 이후와 맞물린다. 특히 미국에서 트럼프 행정부 출범 이후 자유주의 국제질서를 위한 미국과 유럽 간의 협력이 이완되면서 유럽의 고심은 더 깊어졌다. 역내로 파고드는 중국을 배척할 수도 그대로 수용할 수도 없는 유럽은 진퇴양난에 빠지게 된 것이다. 이러한 유럽의 입장은 중국과 노골적으로 경쟁하고 있는 미국과 다르며, 중국과 어떻게든 잘 지내야 하는 아시아 국가들이 처한 딜레마에 가깝다. 이러한 상황 속 중국의 통신 대기업 화웨이는 미국과 중국 사이에서 선택을 강요받는 많은 국가가 처한 딜레마의 상징으로 떠오르게 되었다. 그렇다면, 동아시아보다 지역주의가 강한 유럽연합이 최근 미중경쟁의 주요 축으로 등장한 기술경쟁에서 어느 한 쪽을 선택함이 없이 제3의 길을 찾아낼 수 있을까? 미중경쟁 속 세계 각국에서 화웨이 문제에 대한 여러 대응 방안이 나오고 있는 가운데 유럽국가들은 일단 실용주의에 기반을 둔 선택적이고 제한적 수용의 입장을 택한 것으로 보인다.   주요 유럽국가의 화웨이 대응 유럽에서는 국가들의 이해관계가 하부 지역별로 복잡하여 중국에 대한 통일된 대응이 있기 어렵다. 특히 중국 자본을 유치하는 데 있어, 상대적으로 부유한 서유럽 국가에 비해 인프라 개발과 경제발전을 위한 자금이 턱없이 부족한 중동부유럽 국가들에게 중국의 투자 및 원조가 긴요한 것으로 볼 있듯이 지역별 정책은 상이하다. 중국은 이러한 중동부유럽 국가들을 대상으로 ‘16+1’이라는 대화 채널을 만들어 관리하고 있다. 헝가리의 경우 경제협력은 물론 정치적으로도 중국과 가까운 관계를 유지하고 있다. 반면, 서유럽 국가들에게 중국의 유럽 내 통신시장 진출은 기대 보다 우려가 앞서는 사안이다. 신산업과 5세대 이동통신기술 발전을 위해 5G 통신망의 설치는 필수적이나 유럽의 기술력은 이것에 미치지 못하고 있다. 한때 세계 통신시장에서 위용을 과시하던 에릭슨(Ericsson)과 노키아(Nokia) 조차 중국의 화웨이의 기술력과 가격 경쟁력에 밀리고 있는 것이 현실이다. 물론 우수한 경쟁력을 갖춘 화웨이의 시장 진입은 시장 논리상 자연스러운 것이지만, 유럽에서는 중국이 신기술 시장을 잠식할 것이라는 우려가 커져만 가는 것이 사실이다. 더불어 중국의 거대 통신기업이 유럽시장에 참여하는 것은 경제와 기술 영역을 넘어서는 안보 이슈이기도 하다. 중국의 통신기업들은 우수한 기술력으로 시장을 확대해가고 있으나 이들은 중국정부의 지시로부터 자유롭지 못할 수 있다. 그럴 경우 중국의 기업들은 중국 정부의 민감한 정보의 유출과 정찰 활동의 수단이 될 수 있고, 나아가 사이버 테러의 위험에 유럽국가 내 기간산업이 노출될 수 있다는 것이다. 이것은 유럽은 물론 미국이 매우 우려하는 것으로 미국 트럼프 행정부는 지난 일 년간 유럽연합과 주요 유럽국가들에게 화웨이를 차단할 것을 강력히 주문해왔다. 미국의 화웨이 차단 압박 속 주요 유럽국가들은 논란 끝에 작년부터 일련의 결정을 내리기 시작하였다. 중국이 자국 내 통신시장에 진출하는 것에 있어서 안보 측면의 우려를 가지고 있던 프랑스에서는 2019년 7월, 이른바 ‘화웨이 법’이라고 지칭되어 온 법이 통과되어 총리실 주도로 5G 시장 참여 기업들에 대한 안보 측면의 규제를 할 수 있게 되었다(Telecoms.com July/26/2019). 이 법을 근거로 에마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron) 내각은 화웨이를 비롯한 특정 기업을 원천적으로 배제하지 않으면서 안보 측면의 규제를 강화하는 행정명령을 마련했다. 물론 원칙적으로는 화웨이를 배제하지 않았다. 하지만 막상 지난 1월 말에 향후 5년간 프랑스 5G 이동통신망 구축에 선정된 기업은 유럽의 에릭슨과 노키아였다(Telecompaper January/31/2020). 영국의 경우도 마찬가지로, 자국 통신시장에 중국 기업을 허용하는 것은 안보 문제와 미국과의 관계를 고려했을 때 매우 민감한 사안이었다. 테리사 메이(Teresa May) 총리 재임 시기에는 화웨이 수용 여부를 놓고 내각이 분열될 정도였다. 하지만 오랜 진통 끝에 최근 1월 28일 보리스 존슨(Boris Johnson) 내각에서 ‘영국 통신 공급망 검토 보고서(UK Telecoms Supply Chain Review Report)’에 대한 결론을 발표하면서 화웨이의 영국 통신시장 내 제한적 참여를 허용하였다. 특정 기업의 이름을 지칭하지 않으면서 ‘고위험 공급업체(high-risk vendor)’들을 핵심적 국가기반산업과 네트워크의 핵심 기능 부문, 핵시설 및 군사기지 근방 지역에서 배제하되, 민감하지 않은 분야에서는 단일 공급자가 35% 이상의 시장점유율을 넘지 못한다는 상한선을 정했다(The Government of the United Kingdom January/28/2020). 사실상 조건부로 화웨이의 영국 시장 진출을 허락한 셈으로, 국립 사이버안보센터(National Cyber Security Center)에서 텔레콤 사업자들에게 구체적 가이드라인을 제공할 예정이다. 이것은 미국 중심의 기밀정보 공유 연합인 ‘파이브 아이즈(Five Eyes)’의 회원국인 호주와 뉴질랜드가 자국 내 화웨이 진출을 전면 금지하기로 결정한 것과는 대조되는 것으로, 영국이 화웨이에 대한 조건부 수용 지침을 내림으로써 미국의 반(反) 화웨이 연합 구축 노력은 타격을 받게 되었다(New York Times January/28/2020). 영국의 이러한 결정은 미중 간 기술패권 경쟁에서 미국이 바라는 방식의 디커플링(decoupling)이 현실적으로 매우 지난함을 시사한다. 유럽연합 내 최대 강국인 독일도 딜레마에 놓인 것은 마찬가지이다. 앙겔라 메르켈(Angela Merkel) 연립정부는 논의 끝에 2019년 10월, 자국 5G 시장에 화웨이의 참여를 허락하기로 했다. 그러나 이 결정은 논란을 종식하기 보다, 더 증폭시키고 있는 것으로 보고된다. 메르켈 총리는 화웨이를 금지할 경우 5G 네트워크 구축이 지연되어 비용만 커진다며 수용의 입장을 대변해 왔다. 이러한 입장에는 독일 자동차 수입 제한 등 중국의 무역 보복에 대한 두려움이 깔려있다. 경제관료와 중국에 수출의존도가 높은 산업계도 총리와 같은 생각이다. 하지만 화웨이 사태를 안보 차원에서 바라보는 외무와 국방, 내무 부처들의 반대가 커지고 있고, 첨단기술의 종속을 우려하는 정치권에서도 화웨이의 시장 참여를 금지해야 한다는 주장이 확대되고 있다. 이들은 5G 기술의 하드웨어와 소프트웨어 사이 전환이 가능하기 때문에 선택적 규제로 안보위협을 차단할 수 없다는 것이다(Düben 2020). 독일 정부는 2월 중 최종 결정을 내린다는 소식이다. 영국이 사실상 화웨이를 수용하기로 결정한 다음 날인 2020년 1월 29일, 유럽연합도 ‘수용’과 유사한 대응책의 ‘툴박스(toolbox)’를 발표하였다. 이 가이드라인은 2019년 3월 유럽연합 집행부가 역내 5G 네트워크의 사이버안보 수준 격상을 권고한 이래 동년 10월에 발표된 ‘5G 위험평가 보고서(EU Coordinated Risk Assessment of the Cybersecurity of 5G Networks)’의 후속작업으로, 유럽연합 회원국에서 중국 통신기술 대기업을 수용하는 문제와 관련하여 중요한 지침으로 활용할 것으로 여겨진다. 2019년의 5G 위험평가 보고서는 5세대 통신망이 가져오는 새로운 위험요인을 전망하면서 5G 기술의 혁신성 자체가 가져올 복잡성과 국내 통신시장이 단일 공급자에 종속되는 문제에 주목한다. 더 나아가 보고서는 5G기술로 사이버 공격에 대한 잠재적 진입지점(entry point)의 수가 늘어나 사이버 공격의 빈도가 증가할 수 있다는 것은 물론, 기술 특성상 통신장비나 기능이 더욱 취약해지는 점을 강조하고 있다. 또한, 모바일 네트워크 운영자가 통신기술 공급자에게 의존할 시, 역외 국가에 조종 받는 잠재적 행위자의 공격이 증대할 위험도 경고하고 있다. 보고서는 특정 공급자에 의존하는 것으로 착취를 받거나 취약점에 노출되는 문제 등을 고려할 때 공급자의 위험성(risk profile)을 평가하여 통신망의 통합성과 주권을 지키는 일이 중요해지는 점 또한 지적했다(European Commission October/9/2019). 2019년의 5G 위험평가 보고서와 맥락을 같이하는 2020년 1월의 툴박스 가이드 라인은 유럽연합 내 국가에 다음과 같은 일련의 조치를 취할 것을 권고하고 있다. 첫째, 무선 네트워크 사업자들에 대한 엄격한 접근통제, 보안 작업과 감시에 대한 규칙 강화, 특정 기능의 아웃소싱에 대한 제한 등과 같은 보안 요건을 강화할 것, 둘째, 공급자에 대한 위험성 평가를 통하여 고위험 공급업체의 경우 범 유럽연합 차원에서 규정된 핵심적 네트워크 기능, 네트워크 관리 및 접근 기능 등에 관한 부문에서 배제하여 위험을 완화할 것, 셋째, 하나의 공급자에 의존을 피하고 공급자를 다각화할 것을 권고한다. 또한 유럽연합 집행부가 다양한 정책사업과 재정 지원을 통해 지속가능한 5G 공급망을 구축하고, 역내 보안규정 표준화와 인증제 도입과 같은 제도 개선을 통해 5G와 포스트 5G 시대 유럽연합의 역량을 강화할 것을 주문하고 있다(European Commission 2020). 유럽 내 국가들이 중국의 거대 통신기업을 ‘부분 수용’하기로 결정한 것은 자율기능 자동차와 빅 데이터 기반 서비스산업, 인공지능, 로봇 개발과 같은 첨단산업의 발전에 있어 5세대 이동통신 인프라의 조속한 구축이 불가피하다는 인식에서 비롯된 것이나, 이것으로부터 파생되는 안보 위험 또한 염두에 두며 경계를 늦추지 않고 있는 것이 돋보인다. 미중경쟁 속 양자택일의 압박에 시달리던 유럽 내 국가들이 시장 경쟁력이 있는 외부 기업을 수용하면서도, 타국 정부의 개입이 가능한 거대 통신기업을 고위험 공급업체로 분류해 민감한 안보 영역에 대한 침입을 차단하려는 타협점을 찾은 셈이다. 화웨이에 대한 일련의 ‘부분 수용’ 결정으로 유럽국가들은 5G 통신사업에서 사업자 다각화로 기술 종속을 피한다는 원칙을 세우면서 국내 기술 역량 강화를 도모할 수 있게 되었다. 이러한 유럽국가들의 결정을 화웨이의 입장에서 보자면, 미국이 요구하던 전면 차단을 피해 사실상 자사의 유럽 내 시장 참여가 가능해진 긍정적 결정임과 동시에, 보다 광범위한 시장 참여를 위해서는 자사의 위험성 관리를 통해 유럽 특유의 규제와 규범에 적응해야 하는 과제도 안게 되었다. 화웨이 문제로 유럽과 동일한 딜레마에 놓인 아시아 국가들도 유럽에서 발표된 실용적이고 합리적인 가이드라인을 참고하는 것이 좋을 것이다.   나가면서 유럽연합은 이미 2013년에 중국과 합의한 ‘EU-중국 전략적 협력 의제 2020(EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation)’를 통해 양자협의체를 구축하여 중국의 영향력 확대에 대응하기 시작하였다. 2019년 발간된 ‘EU-중국 관계 전략적 전망2019(EU Strategic Outlook on China 2019)’에서는 한 걸음 더 나아가 다면적 대중국 전략에 대한 구상을 제시하고 있다. 이 문서에서 유럽연합은 중국에 대해 기후변화나 WTO 같은 글로벌 문제에 대해서는 ‘협력과 협상의 파트너(cooperation and negotiation partner)’로, 기술 리더십과 시장접근 문제와 관련해서는 ‘경제적 경쟁자(economic competitor)’로, 향후 국가체제와 관련한 문제에서는 거버넌스의 대안적 모델을 도모하는 ‘체제적 경쟁자(sys-temic rival)’ 등 다차원적으로 규정하면서 유럽연합의 이익을 위해 균형 잡힌 전략을 구상하고 있다(European Commission 2019). 화웨이의 유럽 통신시장 참여를 둘러싼 논란은, 기술 경쟁력으로 유럽 내 기술 시장을 위협하는 시장 내 경쟁자로서, 또한 안보에 위해를 가할 수 있는 체제 경쟁자로서의 중국의 그림자가 배후에 있는 셈이다. 따라서 중국 거대 통신기업의 시장 참여에 대한 최근 유럽연합의 절제된 대응은 선진화된 법률과 규제를 내세워 증대일로인 중국의 영향력을 순화시키려는 노력의 일환으로 보인다. 기술과 무역, 투자 분야에서 거대해져만 가는 중국을 바라보며 유럽연합과 유사한 딜레마를 안고 있는 아시아는 중국의 영향력 확대에 실용적이고 합리적인 대응으로 맞서는 유럽의 행보에 주목해야 한다. 특히 유럽연합의 경쟁법, 정부보조금 및 공공조달 규칙, 해외직접투자 심사제도와 같은 제도 강화를 통해 중국 투자의 투명성을 제고하려는 움직임을 눈여겨봐야 한다(Blockmans and Hu 2019). 유럽과 아시아는 서로를 지렛대로 활용하면서 중국과 경제·기술 분야의 교류 및 협력을 이어가되, 국가의 안보와 민주적 규범이 훼손되지 않도록 각별히 주의해야 할 필요가 있을 것이다. ■     ■저자: 이숙종_ EAI 시니어펠로우·이사, 성균관대학교 교수. 미국 하버드대학교(Harvard University)에서 사회학 박사학위를 취득하였으며, 세종연구소 연구위원, 미국 브루킹스연구소 객원 연구원, 존스홉킨스대학교 교수강사, 현대일본학회 회장, 외교부 정책자문위원, EAI 원장 등을 역임하였다. 최근 편저에는, Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (편), Public Diplomacy and Soft Power in East Asia (공편), 《세계화 제2막: 한국형 세계화와 새 구상》(공편), 《2017 대통령의 성공조건》(공편) 등이 있다.   ■ 담당 및 편집: 윤준일 EAI 연구원             문의: 02 2277 1683 (ext. 203) I [email protected]     [EAI이슈브리핑]은 국내외 주요 사안에 대해 다양한 분야의 전문가들이 심층적인 분석을 통해 의견을 개진하고 정책적 제언을 발표할 수 있는 담론의 장을 마련하고자 기획된 시리즈입니다. 인용할 때에는 반드시 출처를 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Editor's Note China has overtaken Japan as the world’s second largest economy and has been seeking to reform the global governance sys-tem to expand its role and influence to match its growing economic power. In an effort to achieve these goals, China has adopted a global development strategy, known as the Belt and Road Initiative (BRI) and also created parallel regional organizations and institutions, such as the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Rumi Aoyama offers a broad picture of such shifts in China’s foreign policy by analyzing changes in perception of the Chinese leadership as well as a wide range of BRI-related activities.     Quotes from the paper  Introduction Over the past few decades, China has experienced remarkable economic growth in a larger effort to transition   into a market economy by pressing forward its reform and opening-up policy. Since the Nixon administration and particularly following China’s opening-up, Western-aligned developed nations such as the United States and Japan have pursued engagement with China. The underlying hope was that China would eventually transform into a democratic state that values freedom and the rule of law in the process of being incorporated into the existing West-led liberal international order. China’s presence on the international stage has dramatically expanded along with its rapid economic growth. The Xi Jinping administration’s motto is “achieving the great revival of the Chinese nation,” and its stated goal is for China to become a “modern socialist superpower” whose political sys-tem differs from that of Western-aligned nations. President Xi Jinping has promoted the Belt and Road Initiative as his signature foreign policy initiative, established various international organizations under China’s leadership such as AIIB, and retained a hardline stance on maritime issues. However, the international environment surrounding China continues to change. Within the last few years, several Western-aligned developed nations have begun to reconsider their policies of engagement with China, and the growing consensus in Washington seems to be that the engagement strategy has failed. For instance, the 2013 Foreign Affairs article, “The China Reckoning” by Kurt Campbell and Ely Ratner sparked debates on the existing US-China policy by suggesting the engagement policy’s failure to secure the liberal democratic order and calling for a new approach to China. In this paper, the author seeks to ascertain the characteristics of China’s foreign policy, and to clarify developments in the Belt and Road Initiative (BRI) promoted by the Xi Jinping administration as well as changes in China’s foreign policy, on the basis of China’s execution of its foreign policy since the end of the Cold War.   Perception of Security Threat China has consistently worked towards eliminating the military presence of major nations in areas surrounding China as well as increasing its own military might. In 1993, China announced a “new strategic guideline” in which the scope of defense of the Chinese military was revised from the “homeland” to “air, ground, sea, and outer space,” emphasizing its priority in developing sea and air power. In recent years, achievement of a comprehensive operational capability enabling the Chinese military to launch strikes in remote seas has emerged as a goal for China’s military modernization policy, and since the start of the Xi Jinping administration, China has abandoned the Soviet-style ground force model and has started to emphasize joint operation capabilities in areas including “land, sea, air, defensive missiles, and cyber defense.” China has reduced its forces by 300,000 people, reorganized the previous seven military regions into five theater commands, and is modernizing its military by strengthening its navy and air force as well as its outer space and cyber capabilities. With the realization of the Belt and Road Initiative, the importance of maritime, outer space, and Arctic issues has increased, and joint military-civilian technological development is being promoted in those three areas. Through such policy transitions, it can be found that China’s perception of security threats has also been shifted.   Suspicion towards US-NATO Collusion China’s geopolitical feature is that it is surrounded on three sides by land with one side facing the sea, and there has been a difference in opinion as to whether China is a continental nation or a maritime nation, but in recent years, the recognition that China is both a maritime and continental nation has quickly spread within China. Amid a political atmosphere where China’s maritime advancement is legitimized by the government, the People’s Liberation Army, and domestic public opinion, NATO’s position on maritime issues has garnered attention. Regarding the maritime issue, many argue that there is a possibility of conflict with NATO in the long term (He 2014). It is true that the passage of Chinese military vessels through the Mediterranean and the Suez Canal has caused concern for some NATO members. Also, in April 2013, Japanese Prime Minister Abe and then NATO Secretary General Rasmussen issued the “Joint Political Declaration between Japan and NATO,” and in May 2014, a Japan/NATO IPCP was agreed. The strengthening of relations between NATO and Japan, as well as the involvement of NATO in the nine choke points of the Indian Ocean have raised new concerns for China. Since the 2010s, China’s interest in the Arctic region has increased, and NATO’s positions have been studied. In November 2008, the EU put out a policy paper entitled “The European Union and the Arctic Region”; in January 2009, then NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer pointed out the importance of the Arctic region, and in April of the same year, the joint declaration from the NATO summit held in Strasbourg, France also mentioned the Arctic. The general view in China is that while caution is warranted towards NATO’s increasing emphasis on the Arctic, at the current stage, entry by NATO into the Arctic is limited (Li 2014). As mentioned, in regards to the security threat towards China, China’s suspicion towards collusion between the US and NATO is especially great. While Russia is a strategic buffer for China, collusion between the US, Japan, and NATO regarding the maritime issue has recently become of increased concern for China.   Transformation of US-Led Security Network in Asia and Closer China-Russia Relations China’s foreign policy developed after the Cold War had been based on tacit acceptance of the presence of US military alliances in Asia. Needless to say, China came to be greatly suspicious of a series of moves made by the United States since the autumn of 2011 to strengthen military ties in the Asia region. Meanwhile, the United States’ strengthened military and economic commitment in the Asia-Pacific region brought about strong concerns by Russia, since they threatened to break the previous power equilibrium between the United States and Russia. The deployment of THAAD resulted in a strong backlash not only from China but also from Russia, similar to when NATO deployed a missile defense sys-tem in Europe. Russia’s moves can be understood through this logic.                       Cooperation between China and Russia regarding space and cyber security has also been quickly developing in recent years (Sutter 2018). In October 2018, at a meeting with Russian Minister of Defense Sergey Kuzhugetovich Shoygu, President Xi Jinping stated that “both nations are of utmost importance to each other, and are strategic cooperative partners to prioritize in foreign policy,” (Xinhuanet Oct. 19, 2018) giving greater praise to the nations’ relationship than ever before. Closer ties between China and Russia have also affected China’s view of the Russia-led CSTO in Central Asia. CSTO is a small collective security organization and China’s view is that Russia has outsized influence in the organization (Wang 2007). Since the SCO and the CSTO agreed to build a cooperative relationship in 2007, security cooperation between the Russia-led CSTO and China-led SCO and BRICS has been discussed (Russian Security Council Develops New Formats of Cooperation within CIS, BRICS, CSTO, SCO 2017). Of course, this cooperative relationship is far from being promoted to a “new Warsaw Pact” covering the Eurasian continent, let alone the world. The CSTO is an “indispensable presence” in Central Asia (Li and Niu 2016), and thus, in promoting BRI, China will likely put effort into strengthening its cooperative relationship with CSTO while its relationships with the United States and NATO were being taken into consideration. As aforementioned, in considering security concerns towards the United States, China always considers its security policy in terms of the US-China-Russia triangle. As the US-led security network in Asia is strengthened, ties between Russia and China are becoming closer.   Belt and Road Initiative and Foreign Policy Strategies of China Xi Jinping’s signature foreign policy initiative, the Belt and Road Initiative (BRI), is also centered on the four elements of “institutional hegemony, economic hegemony, political/ideological hegemony, and military hegemony.” Although the BRI was initiated under the Xi Jinping administration, it serves as the foundation for China’s post-Cold War foreign policy, and thus, the execution of the Belt and Road Initiative will be analyzed here with consideration for China’s efforts up to now.   Pursuit of Structural Power in International Order China’s influence in the existing international financial sys-tem has significantly increased. In the IMF, which was created under the Bretton Woods sys-tem, the voting share held by a member state depends on the amount of contribution by the member state. As a result of the reform to the IMF voting shares agreed in 2010, China’s contribution proportion rose to the third place after the United States and Japan. As well as seeking to increase its influence in the existing international financial institutions, China has put effort into creating financial institutions led by China. The AIIB is an idea that was unveiled in October 2013 together with the Belt and Road Initiative when President Xi Jinping visited Indonesia. In addition to the establishment of the BRICS New Development Bank and the AIIB, there are also discussions regarding the establishment of a Shanghai Cooperation Organization Development Bank. China has been actively involved in regional organizations throughout the world since the latter half of the 1990s, and has established cooperative relationships with them. The Xi Jinping administration has consolidated into one framework China’s efforts in Asia, Africa, Europe, the Arab world, and Pacific Island nations, has increased its cooperation with Latin America, and its involvement in Arctic Council (AC). China’s policy of engagement is at the center of its global strategy surrounding the Belt and Road Initiative, by which China seeks to create an economic and political sphere of influence in five areas: policy, finance, trade, infrastructure, and people-to-people exchanges (Five Connectivities: 五通).   Ideological Hegemony — China’s Governance Model Considering various discussions within China since 1990, China’s political values today include the three ideologies of universal values, Marxism-Leninism, and Chinese traditional thought, and as a nation that is seeking to increase its soft power, China cannot depend completely on any one of the three ideologies in its foreign policy philosophy, and therefore vacillates between all three (Aoyama and Amako 2015). In this situation, the Chinese government is attempting to spread state capitalism as the Chinese governance model throughout the international community under the BRI. This Chinese governance model seeks a foundation for economic growth and stability in China, and thus, whether China can overcome economic friction with the United States as well as manage its economy in a sustained and stable manner is crucial in determining the outlook of Chinese soft power.   Military Hegemony with focus on Cyber/Space Power Under the Xi Jinping administration, the importance of space and cyber warfare forces in addition to ground, naval, and air forces has rapidly increased in China’s military strategy (Wang 2016). In August 2018, the United States Department of Defense released its Annual Report to Congress pertaining to military and security developments in China, and this Report points out that China’s efforts in space technology are a major concern for the United States. The 2018 Defense of Japan white paper also states that China sees information operations for definitively gaining information superiority as one form of its asymmetrical military capabilities, and argues that China’s capabilities in electronic and cyber warfare, which aim to confuse the enemy’s chain of command during a conflict, are rapidly increasing (Defense of Japan 2018). The white paper “China’s Military Strategy” published by the Chinese government in 2015 states that China’s military strategy is active defense and that China’s future strategy is informationized local wars (China's Military Strategy 2015). The paper additionally states that the Chinese military’s eight duties include safeguarding the security and interests of new areas such as outer space and cyberspace in addition to territorial integrity, national unification, maintenance of world peace, stabilization of the domestic political society, and the like. Thus, in recent years, with an increased dependence on satellites and computer networks in the military, the Xi Jinping administration has put particular effort into outer space and cyberspace in order to create a world-class military. International cooperation on the projects of outer space and cyberspace has been emphasized under the BRI as an important policy.   Conclusion While having achieved remarkable economic growth, Chinese foreign policy has also undergone significant changes. At the beginning of the 1990s, China had predicted that the post-Cold War world order would constitute one superpower and multiple great powers, but by now, China has put efforts into forming a “G2+” world order (the two superpowers of China and the US as well as other political powers). China’s strategy for rising in prominence has been strongly influenced by international political theories and concepts such as the hegemonic stability theory and structural power. China has been seeking to increase its standing in the changing international order by increasing structural power, building infrastructure, and providing international public goods such as the RCEP and FTAAP. The Xi Jinping administration continues moving in this direction and promoting the Belt and Road Initiative so as to be centered on institutional hegemony, economic hegemony, political/ideological hegemony, and military hegemony. On the other hand, with major reforms in the party and state organization as well as reforms in creation and execution of policies, the unifying ability of the Communist Party as well as coordination between the state administration, local governments, and corporations have been strengthened in order to promote the Belt and Road Initiative. Under the Xi Jinping administration, the Communist Party (the state) now has the power to decide a policy, market mechanisms continue to be incorporated into executing policies, and the state administration, local governments, and corporations are cooperating to execute policies as a whole. In short, the arrangement of the government and market and that of the government and corporations have greatly changed, and there are strong tinges of state capitalism under Xi’s leadership.   As distrust towards the West in terms of security escalates and China attempts to respond to the changing international situation, China-Russia ties have become closer. In new security areas such as outer space and cyberspace, China and Russia have shown remarkable unity in terms of global governance and the direction of foreign policy, and have consequently widened the gap with Western nations. Thus, the international situation is becoming increasingly fluid.     Author’s Biography Rumi Aoyama is director of Waseda Institute of Contemporary Chinese Studies, and a Professor at the Graduate School of Asia-Pacific Studies at Waseda University. She has been a visiting scholar at Stanford University (2005-2006) and George Washington University (2016-2017). She earned her Ph.D. in Law from the Graduate School of Law, Keio University. She specializes in China’s contemporary foreign policy and politics. Her publication, entitled Contemporary China’s Foreign Policy (Keio University Press, 2008), was honored with the 24th Masayoshi Ohira Foundation Memorial Prize. Other recent publications include Decoding the Rise of China (Palgrave Macmillan, 2018); A Diplomatic History of the People’s Republic of China (University of Tokyo Press, 2017); China and the Future of International Order (University of Tokyo Press, 2015)..  

Editor's Note China’s challenge to the current international sys-tem has generated concerns for the US leadership, causing a shift in US policy toward China driven by the view that China’s actions indicated that the US engagement policy had failed. Changes in American approaches to China have become more obvious since President Trump took office. He has taken a tough stance on China and triggered a trade war between the two countries. Ryo Sahashi attempts to show those changes in US policies toward China by examining key events with relation to various issues as well as Japanese responses to the ongoing competition between the US and China.     Quotes from the paper  Introduction The U.S. Vice President Mike Pence delivered his eye-catching speech on October 4th, 2018 on China. In the remark, Pence clearly accuses China of using political, military, and economic tools to interfere in the domestic politics and advance its influence in American society. He also criticizes Beijing for suppressing the rights of religious freedom for Christians, Muslims and Buddhists. Giving credit to American “open door” policy for the success of rapid development of China, Pence discusses the essence of Trump administration’s National Security Strategy and emerging policies against a “communist” China. While there is still a chance for both governments to agree on ways to assuage imbalance of trade surplus through diplomatic efforts, the hard-liner position on China has been almost a unified and inter-departmental view in the Trump administration. Trump’s foreign policy has inclination to promoting ‘America First’ in trade, and has been reluctant to globalism, order-building and international institutions, and cold-hearted towards old allies and partners which American leadership has been underpinned since the Cold War. Therefore, it was surprising to the international audience that his administration has advocated the strategy of competition against China, which requires all of policy resources, what he has denied until then. The big question is the role of the U.S. allies and partners in the strategy. Since Chinese challenges on the liberal and democratic order are multifaceted, and use of force is not always cost-effective to achieve the political goals in great power politics, it is rational to accumulate political and diplomatic powers to check and shape ambitious activities by China, such as modernizing dual-use technologies, exercising sharp power in Western democracies, and envisioning an alternative order. However, the Trump administration has gradually decreased American reliability and even credibility due to its uncertain and untrustworthy commitments on international agreements. This casts doubts for some on the ability for the U.S. to lead a coalition to compete against China. Moreover, no country is prepared to contain China: their China policy is naturally nuanced and balanced, due to the reality of economic interdependence and indispensability of economic exchange with China. In each country, we can find out interest groups, or constituency, to support business with China, while we can also find out pro-competition camps who try to offset engagement. A good example is the recent Japan-China relations. In October 2018, Prime Minister Shinzo Abe visited Beijing and shook hands strongly with President Xi, proclaiming three principles in order to avoid being dragged into the competition. Japan has viewed that its alliance policy with the U.S. is still essential for long-term security, but it aims to shape the strategic environment by international norms and rules. Japan is not alone for such a nuanced and independent stance on China, and many Asian and European countries have different policies against China. Their strategic goals are to shape China in the rule-based order. Some argue it is because of the Trump administration that the U.S. finally turned its foreign and security policy toward competitive approaches against China. However, we have to ask whether the Trump administration has an ability to lead the world for the strategic goals properly, and whether American allies and friends can accept the economic cost to reshuffle business activities with China due to security concerns. This paper attempts to contrast American and Japanese approaches on China. Firstly, it analyzes emerging American hard-liner approaches on China. Then, it argues the debates and responses in Japan on the emerging U.S. -China competition.   Trade War Technology is becoming the main field of competitive policies. In December [2018], CFO of Huawei Wanzhou Meng was arrested in Canada and the U.S. Justice Department claimed criminal charges for bank fraud, wire fraud, conspiracies to commit bank among others against Huawei, its two affiliates and Ms. Meng. In 5G and ITC area, reportedly the Trump administration would soon issue presidential decisions on tighter control of telecommunication device made by Chinese companies to American market. Also, in other areas of emerging and founding technologies, the U.S. Commerce department is in the process of issuing the list of control.   Security To reduce increasing Chinese influence and debt diplomacy and make government development organizations like Overseas Private Investment Corp (OPIC) stronger, the Senate passed the legislation to create a new 60 billion USD agency. In addition, in Papua New Guina Vice President Pence also announced the Indo-Pacific Transparency Initiative. His speech explained, “In conjunction with more than $400 million in American funding, this program will help empower the region’s citizens, combat corruption, and strengthen sovereignty” (Pence 2018a).   Sharp Power Congressional Commission Report revealed that some Washington think-tanks were funded by the Chinese Communist Party through the United Front Work Department (UFWD) to ensure a better projection of China in the U.S. The report stated violation against the rights and freedom of speech that were protected by the laws of the U.S. The report stated that Johns Hopkins School of Advanced International Studies had been receiving funding from Tung Chee-hwa, the Vice Chairman of the Chinese People's Political Consultative Conference that has high influence on UFWD. The U.S. Justice Department ordered on September 18th [2018] that Xinhua News Agency (CCTV) and China Global Television Network (CGTN) to register as foreign agents. The initiative was taken to reduce the foreign influence in the domestic issues of the U.S., to reduce the media manipulation, and to toughen the stance of the U.S. on the policies of China. On the same day, Trump tweeted that China was trying to meddle in the U.S. elections by turning the farmers, industrialists and businessmen against the Trump administration.   Religious Freedom On September 12th [2018], Nauert discussed a possibility of U.S. sanctions in response to the Chinese government's crackdown on ethnic Uighurs, Kazakhs and other minority groups. The sanctions could be imposed under the Global Magnitsky Act that would allow the government of the U.S. to freeze the U.S. assets of the Human rights violators, ban them from entering the U.S. and prohibit any U.S. firms to do business with them. Chinese government did not show any accommodating posture and insisted the “sinicization” of Xinjiang should continue.   Taiwan In December 2016, Trump received a call from the President of Taiwan Tsai Ing-wen. Since taking office, Washington and Beijing started to fix the relationship through diplomatic back channels. On February 9th, just a few days before the upcoming Abe-Trump summit, the White House released the turnout on One China policy. It said, “President Trump agreed, at the request of President Xi, to honor our ‘one China’ policy.” Trump administration has tried to stretch out its Taiwan-related policy to the edge of its One China policy, and the Congress has shown its strong interests through legislation, while most of the policies on Taiwan was under the administrative power. A good example of bipartisan support and President’s forward-leaning position can be seen in the Taiwan Travel Act (signed in March 2018), which permits the meetings between the U.S. and Taiwanese high officials.   Further Research Agenda [I]t is observed that Trump administration’s China policy has been transformed into the hard-liner approach since the winter of 2017 through spring of 2018, and security hawks and economic nationalists have united their positions on various issues. However, the research questions have been remained: firstly, whether the administration position on China has been really shifted, including president, bureaucracy, and interest groups. Secondly, it is still unclear whether there is a consensus view on the end state with such hard-liner policy. Some provocatively argue the de-coupling of Chinese economy from global supply chains, and stress the regulation on technological development, acquisition through investment, and free trade with China, while these arrangements could do serious negative impacts on substantial economy and stock markets. If the administration aims at such decoupling, the tension between the U.S. and China shall not be relaxed for a decade or more. On the other hand, if the administration simply tries to enhance its bargaining power to change Chinese unfair economic practices and ambitious challenges against the American leadership, there is a room for the Chinese government to assuage the U.S. concerns through concessions and economic statecraft. Finally, relating to these points, is the engagement idea vanishing among the U.S. policy makers? Since the 1970s, many China hands have kept the hopes on Chinese democratization and also socialization in the international community through contribution to global governance. Last five years, it is said, by some security-concerned experts, such hopes have been into extinct. Do ideas to avoid Thucydides trap, through statecraft, have the possibility to arise? In addition, President Trump might be attracted by the idea to make “Big Bargain” with Chinese leaders, making a historical turning point of the world order, to claim it as his own achievement.   Japan’s Response to the U.S.-China Competition Until the early spring of 2018, China had a long political season, and Xi Jinping entered his second term. In September, Abe showed up at the Chinese embassy’s ceremony of national day, voicing his intention to visit China and hope to invite Xi Jinping to Japan then. Beijing also made signals to keep the momentum for China-Japan relations. After having a warm summit meeting between Abe and Xi at Da Nang, APEC in November, on the occasion of Memorial Day ceremony for ‘Nanjing Massacre’ on December 13th, Xi did not make speech by himself, but the remarks were made by Yu Zhengsheng, chairman of Chinese People's Political Consultative Conference, emphasizing the points that Japan was a neighbor to construct the relationship along with the principles of Periphery Diplomacy toward their common future friendship. Prime Minister Li Keqiang visited Japan on the occasion of the China-Korea-Japan trilateral summit hosted by Japan in May, 2018. It was for the first time in eight years that Chinese prime minister visited Japan. At this occasion, in addition to the warm welcome for Li at Tokyo and Sapporo, the two leaders celebrated the conclusion of maritime-air communication mechanism between the two authorities and signed the China-Japan social welfare treaty, which both country’s industry long hoped to accomplish. Not only top-leaders’ meetings have taken place, but foreign ministers also met each other very frequently during this period of time. After assuming the Foreign Minister in August 2017, Taro Kono and his counterpart Minister Wang Yi had held eight foreign minister meetings. According to the anonymous person in the Japanese ministry, the Chinese side had sought occasions energetically to hold foreign minister meetings.   Prospect and Further Research Agenda As of February, 2019, China and Japan are still waiting how Trump would behave after the mid-term election of 2018, on his China policy and North Korean policy, respectively. Xi Jinping may pay state visit to Japan in 2019, but the items Beijing and Tokyo could agree on would depend on the situations of the US-China relations at that time: if this relationship between Beijing and Washington goes back to the normal negotiation phase, putting an end to strong criticism against China, China might not be motivated to approach towards Japan strongly. On the other hands, if Beijing and Washington fail to reach at any concessions, China should be tempted to enhance its relations with Japan, while Japan’s position might be more difficult. Japan, as a crucial ally for the U.S. strategy, should be asked from Washington to make a united front on China belligerent behaviors domestically and abroad. Japan would be put in a serious dilemma between the U.S.-Japan alliance and the China-Japan relations. The Japanese government paid much attention to manage the triangular relationships, by explaining the restoration of the relationship with China aims to fix the worsen relationship since 2012 and also to persuade China into a more fair and responsible behavior in the international community. However, any interpretation that this move means tilting towards China should be rejected. It should be also noted, on the other hands, that Japan has not shared such comprehensive sense of competition against China, which was provoked by Vice President Mike Pence. Both Japan and the U.S. concern over Chinese unfair practice, providing subsidies to state-owned companies and failing to secure intellectual property rights, while the Trump administration’s economic nationalism is also against WTO rules and targets at its own allies. To make further research, we have to make deep dive on Japan’s response on American tighter controls against Chinese business and investment, and then on Japan’s diplomatic efforts with other countries toward rule based order-building. Japan’s vision of Asian order was typical one to maintain American-led post war order in the time of shifting balance of power. For the last ten years, Japanese diplomacy has aimed to underpin American hegemony by stretching out its diplomatic and defense resources and by securitarizing its Indo-Pacific diplomacy through enhancing security partnership with a lot of nations (Sahashi 2018). However, Japan’s vision lies not in confrontational order-making process. As Akihiko Tanaka insists, while a new Cold War is theoretically possible as long as the Chinese communist party maintains its ruling sys-tem as such, it “should not be metamorphosed into a hot war and Japan should make efforts not only for strengthening the alliance for deterrence but also for enlarging a sphere for ‘peaceful co-existence’ with China.” He also argues, “Japan should not give up shaping China models of development and political reforms in the future” (Tanaka 2018). Even though Japan has not come up with good alternatives, and is still rejecting to accept a Sino-centric order vision, the recent behaviors suggest Japan’s dilemma is deepened in the time of incredible Trump foreign policy.     Author’s Biography Ryo Sahashi is an Associate Professor of International Politics, Institute for Advanced Studies on Asia at University of Tokyo. Sahashi specializes in international politics and is currently focusing on East Asian security as well as Japanese security policy. His recent book is In a Search for Coexistence: the United States and Two Chinas during the Cold War (Tokyo: Keiso, 2015). In English, he recently edited Looking for Leadership: The Dilemma of Political Leadership in Japan (Tokyo and New York: Japan Center for International Exchange, 2015), and wrote on the impact of rising China on Asian order, Japan’s security policy and Japan-Taiwan relations. Now he is writing his next book on US-China competition and leading two group studies on the alliance and order after the end of the Cold War. He received his B.A. from International Christian University and his Ph.D. from the Graduate Schools for Law and Politics at the University of Tokyo. He also studied at Department of Political Science, University of Illinois at Urbana-Champaign.  

.a_wrap {font-size:14px; font-family:Nanum Gothic, Sans-serif, Arial; line-height:20px;} li {margin:8px 0;} Editor's Note China is the world’s biggest producer and consumer of coals as well as the largest greenhouse gas emitter. Surprisingly, China is also the global leader in clean energy development. Unfortunately, however, this embrace of green energy has not extended to China’s overseas energy infrastructure development projects. Instead, China continues to push forward with building inefficient subcritical coal plants in the less-developed regions rather than helping those nations move toward a low-carbon economy. Melanie Hart uses the Indonesian case to illustrate why China must reconsider its current approach before it becomes a less attractive development partner in the long term.     Quotes from the paper  Introduction Chinese companies and development banks are playing an increasingly impactful role in global infrastructure development. Domestically, China is reaching the point where economic growth rates are slowing and Chinese firms can often find better infrastructure investment opportunities abroad than they can at home. Through the Belt and Road Initiative, Beijing is providing a mix of diplomatic and financial aid to help Chinese firms find those opportunities in nations ranging from Southeast Asia to Africa to Europe. The types of technologies and projects China brings to those nations will have an outsized impact on the global economy for decades to come. Chinese firms are particularly active in energy infrastructure. China is the world’s biggest energy consumer, and it is undergoing a massive domestic transition toward cleaner energy sources (Hart, Bassett, and Johnson 2017). Chinese firms are global leaders across multiple renewable energy sectors—particularly wind and solar—as well as in next-generation clean coal technologies. If China leverages its domestic energy innovations to help other nations avoid installing low-efficiency, pollution-intensive coal, that will enable recipient nations to avoid the high economic, social, environmental, and climate costs associated with those projects. At a global level, if China pushes the next wave of energy infrastructure expansion toward more sustainable technologies, that will help the planet avoid some of the most disastrous impacts from global climate change. Unfortunately, this is not the approach China is taking today. Instead of helping developing nations acquire, install, and operate innovative cleaner energy technologies, China is driving a massive build-out of high-emission subcritical coal plants. Instead of pulling other developing nations up to help them achieve China’s own domestic standards, China is treating many nations as a dumping ground, offloading outdated coal generation technologies that are too inefficient and pollution-intensive to use at home. Chinese officials and development experts often argue that China is providing the cheapest alternatives because that is what lower-income nations want. That approach is short-sighted. It fails to account for the mid- and longer-term costs associated with sub-standard projects. Indonesia’s experience should serve as a warning for Beijing. After purchasing a first wave of sub-critical coal plants from China, Indonesia is now looking to other nations to support future energy infrastructure expansion. If China does not change its approach, negative impacts from the first wave of Belt and Road energy investments could outweigh the positive impacts. That could be particularly consequential in Southeast Asia, which is one of the fastest-growing energy consuming regions in the world and a key focus for China’s Belt and Road Initiative. This paper will describe China’s current approach to energy development in Southeast Asia and the downside risks associated with that approach.   China’s Approach to Coal-Fired Power Development Domestically, China is transitioning its coal-fired power fleet from older, high-polluting subcritical coal-fired power units to newer and cleaner supercritical and ultra-supercritical units (Hart, Bassett, and Johnson 2017). Chinese regulators are using a mix of efficiency standards, emission regulations, and mandatory subcritical plant retirements to drive this shift. The regulatory measures are impressive. By 2020, all existing Chinese coal-fired power units must meet an efficiency standard of 310 gce per kilowatt-hour. To put that in comparison with the U.S. coal fleet: no existing U.S. coal-fired power unit is performing at those efficiency levels today (Hart, Bassett, and Johnson 2017). China’s domestic coal transition is making the nation a world leader in supercritical and ultra-supercritical coal-fired power technologies. If China leverages its growing international role to bring those technologies to other nations, that could help other nations avoid building out more pollution- and carbon-intensive coal plants. China is particularly active in developing nations that are unable to meet the high project standards required to obtain financing from the World Bank and other western-led development banks (IMF 2018). Many of those lower-income nations are currently experiencing the rapid growth rates associated with early-stage economic development and, in order to fuel that growth, rapid energy infrastructure expansion. The generation technologies these nations choose will have an outsized impact on their local environmental conditions and the global climate for decades to come. China is well-placed to push that expansion in a sustainable direction. Unfortunately, Beijing is thus far taking a different approach. When Chinese banks and firms go abroad, they tend to follow a bifurcated strategy: they bring cutting-edge energy technologies to developed markets and cheap, outdated technologies to developing markets. In the energy sector, that strategy risks saddling developing regions with severe local environmental pollution and skyrocketing carbon emissions. As Beijing tightens China’s domestic coal-fired power standards, Chinese firms can no longer build subcritical plants at home so many of them are sending those technologies abroad. In some cases Chinese firms are actually dismantling outdated coal-fired power plants and exporting them to developing nations. At a global level, if China continues to export outdated energy technologies that will make it harder to slow and reduce global climate change.   Southeast Asia’s Energy Expansion Southeast Asia is one of the fastest-growing energy consumption regions in the world and is launching a major energy infrastructure boom. The region’s per capita energy use is still relatively low, at 0.13 tons of oil equivalent as of 2013. That consumption rate is expected to more than double by 2035 as economic development expands energy access and consumption ability across the region (ASEAN Center for Energy 2015). Population is also projected to grow rapidly and that will further drive electricity consumption growth. Between 2015 and 2040, the region’s overall energy demand is projected to grow 80 percent and power consumption is projected to triple. By 2025, the region is expected to add around $1.5 trillion in new energy infrastructure to supply its growing demand. Energy technology choices made during this massive infrastructure expansion will have an outsized impact on the region’s energy efficiency, sustainability, and climate emissions for decades to come. As of 2013, the ASEAN region generates 821 TWh of electricity, of which natural gas accounts for 44 percent, coal 31.5 percent, and oil 4.16 percent (ASEAN Center for Energy 2015). Although natural gas dominates in installed capacity, the region is rapidly shifting toward coal, and coal already outpaces natural gas in new-builds. By 2035, coal is projected to account for around 55 percent of the region’s electricity generation (accounting for 30 percent of total global coal growth through 2035). By 2040, the region will likely consume as much coal as India today. As a result, the region’s energy-related carbon dioxide emissions are projected to double by 2035. Renewable energy is also growing – as of 2013, installed renewable energy generation capacity totaled 45.7 GW and accounted for around 21 percent of total electricity generation. All ASEAN nations have renewable energy targets and policies, but coal still enjoys substantial policy support, partly because the region is rich in coal resources and partly because coal production interests heavily influence energy policy in many ASEAN nations.   China’s Role in Southeast Asia’s Sub-Critical Coal Expansion Below, Table 1 tallies the number of coal-fired power units Chinese companies are supporting across all three Southeast Asian income tiers and over time. It is not surprising to see subcritical plants in the 1996-2005 time-frame because cleaner plants were less available. However, the post-2015 project pipeline is a concern, because those plants are under construction in an era when the Southeast Asian region is undergoing a major energy boom, cleaner options are more available, and Beijing is banning sub-critical technologies domestically. Chinese firms are beginning to bring some cleaner projects to the region. As of 2016, Chinese companies had participated in 4 cleaner-coal projects, with another 17 in the pipeline. However, China is much more active on the subcritical side, with 154 units completed and another 75 in pipeline as of 2016.                        Source: Center for American Progress analysis using data from S&P Global Platts. Note: The “post-2015” category includes plants operating in 2016 and early 2017 but is mostly composed of plants under construction or planned for 2017-2021. This chart does not include plants that were retired or canceled before 2016.   Chinese officials and development experts routinely claim Chinese firms are simply providing what the recipient nations can afford and once those nations can afford cleaner technologies, Chinese companies will be delighted to provide them. However, the reality is that other major development funders are already building cleaner projects in nations where China is still actively promoting subcritical coal. For example, Japan currently has sixteen ultra-supercritical coal-fired power projects underway in the region while China has only three.     Lessons from Indonesia Indonesian officials and energy experts admit that the Chinese firms who provided subcritical coal-fired power units for the 10,000 MW program were delivering what Indonesia was asking for, which was a low-cost solution. Indonesian officials report that Japanese and South Korean firms tend to walk away and refuse to build plants at ultra-low price points, but Chinese firms are more likely to try to make things work, which sometimes brings bad consequences. Today, Indonesia recognizes that subcritical coal technology is a bad investment, particularly when subcritical plants are manufactured using out-of-date and/or second-hand components. Under current Indonesian President Joko Widodo, Jakarta has announced a new planned 35,000 MW expansion in generation capacity, which is supposed to include cleaner coal technology as well as renewables. In theory, the 35,000 MW expansion would be great opportunity to bring in China’s more cutting-edge technology solutions. In reality, however, recent field interviews suggest that Indonesian officials are largely avoiding Chinese technology in this round due to the government’s experience with previous Chinese-financed and Chinese-manufactured subcritical coal-fired power expansions. Instead, local officials report that they are looking primarily to Japan and South Korea for cleaner alternatives. The Indonesian case suggests that when China provides low-cost, high-emission sys-tems to developing markets, medium-to-longer term performance or sustainability problems may not only affect those nations’ climate and emission trajectories but also impact their openness to choosing Chinese technologies as they move up the economic development ladder. Chinese officials are assuming that, by providing low-cost solutions today, they will have an opportunity to provide cleaner, higher-performing solutions down the road. In reality, negative experiences with first-round Chinese development projects could turn recipient nations away from future Chinese projects. If so, that trend has the potential to undermine China’s position as a low-emission technology provider across the region, despite the fact that China has already developed impressive technology innovations at home and has much to offer, not only in the coal sector but also in renewable energy technology.   Going Forward: Can China Avoid Building a Dirty Belt and Road? There are two potential pathways for Chinese involvement in Southeast Asia’s energy infrastructure expansion going forward. China could continue with the status quo approach, pushing low-standard technologies in less-developed regions and reserving China’s most innovative energy technologies for higher-income nations that can afford to pay higher up-front project costs. The backlash that China’s subcritical coal projects are already generating across Indonesia suggests that, if China pursues this approach, it will become a less attractive development partner over time. Once recipient nations gain the ability to pay for higher-standard projects, they may follow Indonesia’s example and turn to other nations instead of seeking to upgrade with a new generation of Chinese products. That would be particularly unfortunate in the coal sector because, as China transitions its domestic energy sector toward cleaner coal generation, it increasingly has cutting-edge technology and operational knowledge that could benefit Southeast Asian nations. Alternatively, China could change its approach and seek to leverage the Belt and Road Initiative and other state-supported programs to help developing nations leapfrog up to the same standards China is implementing domestically. That would require a mix of capacity building—to help recipient nations understand the full array of innovative technologies available and how to deploy them in their own markets—as well as innovative financing to help those nations meet the higher up-front costs associated with cleaner projects. This approach would shift the role China is playing as an international infrastructure developer, providing increasing rather than decreasing opportunities for Chinese investment over time. This approach would also provide broad regional and global benefits, particularly on the climate front.     Author’s Biography Melanie Hart serves as senior fellow and China policy director at the Center for American Progress (CAP), a leading American think tank based in Washington, DC. She is responsible for formulating CAP policy proposals on China and US-China relations and leading CAP efforts to promote those proposals with political leaders in the United States and Asia. She founded and leads multiple US-China track II dialogue programs at the Center and frequently advises senior U.S. political leaders on China policy issues. Hart also serves as a Senior Advisor on China to The Scowcroft Group, a premier international business advisory firm.