EAI 중국연구패널 보고서 No.2   저자 김영진(金永鎭)_국민대학교 국제학부 교수. 독일 Berlin대 정치학 박사. 저서로 『중국의 시장화와 노동정치』, 『중국의 도시 노동시장과 사회』, 『시장자유주의를 넘어서: 칼 폴라니의 사회경제론』 등 저술이 있고, 최근에는 고대 중국에 관심을 갖고 “서구 정치사상에서 국가의 규모, 민주주의 그리고 중국의 정치체제,” “고대 중국의 지리적 크기와 구조 관념에 대한 고찰,” “중국 제국형성 시기의 대외관계와 군현화 전략 - 흉노(匈奴)와 강(羌)을 중심으로” 등을 발표하였다.         Ⅰ. 문제 제기   오늘날 국제정치에서 가장 중요한 흐름이라면 중국의 부상과 그에 따른 세력전이의 전개라고 할 수 있다. 그와 관련하여 중요한 관심사의 하나는 세력전이가 기존의 국제적 규칙이나 제도에 어떠한 변화를 수반할 것인가 아니면 그렇지 않을 것인가 하는 점이다(Mann 2007). 세력전이가 기존의 질서에 가할 수 있는 변화의 정도는 다양하다. 그것은 전적으로 새로운 강자에 의해 새롭게 구축되거나, 부분적으로 조정될 수도 있고, 아니면 거의 변화가 없이 기존의 질서 내에서 주도 세력만이 바뀔 수도 있다. 세력전이의 과정에서 기존의 강자는 새로운 강자가 자신이 정해놓은 틀 내에서 힘을 행사함으로써 그것을 일정한 틀 안에 묶어두고자 한다. 미국 내 일부 관찰자들도 어차피 중국의 부상이 제어할 수 없다면, 그것이 ‘기존의 질서’를 깨뜨리지 않도록 유도해나가는 방안을 제기하고 있다. 다시 말해 미국의 패권적 지위가 약화된다고 하더라도 부상한 중국을 일정한 범위에서 제어할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요하고, 미국의 대 중국정책은 그러한 방향에서 이루어져야 한다는 것이다(Lieberthal 1995; Ikenberry 2008).   그렇다면 ‘기존의 질서’란 무엇인가. 거기에 관해서는 논쟁의 여지가 없는 것은 아니지만 대체적으로 근대 이후 서양이 수립해온 규칙과 제도, 다시 말해 경제적으로 시장경제와 정치적으로 민주주의라고 할 수 있다. 근대 서구의 국내외 정치적, 경제적 질서는 다음 [표 -1]과 같이 요약될 수 있다(Karl Polanyi 1944, 3).   [표 1] 미국의 패권적 기반으로서 근대 서구의 질서     위의 모델은 19세기 약 100년 동안 유럽의 정치경제적 질서를 요약한 것이다. 제2차 대전 이후 영국을 대신하여 등장한 미국의 패권도 본질적으로는 이러한 모델에 기반을 두었다.   제2차 세계대전 이후 시장경제는 한 사회 내에서는 물론 국제적으로 더욱 확대되었고, 거의 보편적 질서로 자리 잡았다. 비록 사회주의적 시도가 있었다고 하더라도 결국은 거대한 흐름을 거역할 수 없었음이 판명되었다. 국제적으로는 1944년 이후 브레튼 우즈 체제(Bretton Woods System), 관세 및 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade: GATT), 국제무역기구(World Trade Organization: WTO) 등 경제체제가 차례로 구축되었다. 이것은 무엇보다도 달러화를 기축통화로 하는 자유무역의 확대를 지향하였다. 유럽과 일본 등과 안보적 동맹관계는 이러한 시장경제 질서의 국내외적 작동을 가능하게 하는 중요한 국제정치적 구조였다. 그렇다면 현재와 미래의 관점에서 이러한 경제적, 정치적 질서는 어떻게 전개되고 있고, 또 전개될 것 인가.   먼저 경제적 질서와 관련하여 오늘날 시장경제의 위상은 굳건해 보인다. 중국은 근대 이후 자본주의의 등장과 그 변종으로서 제국주의 침략의 희생물이었지만, 최근 몇 십 년 간 진행된 중국의 재기는 시장경제와 글로벌화라고 하는 근대 이후 서구적 질서를 통해서였다. 중국의 부상이 시장경제의 지구적 확산의 형태로 가능했을 뿐만 아니라, 그 기반도 거기에 있다고 한다면, 세력전이의 결과는 전혀 새로운 질서의 등장을 의미하지 않을 것이다. 다만 중국의 영향력이 확대되더라도 그것은 국제통화나 환경 등 낮은 수준에 국한될 것이고, 이것은 기존 질서의 존속을 전제로 하고 있다. 이러한 의미에서 본다면 경제적 측면에서 기존의 질서가 새로운 패권적 세력에 의해 대체될 개연성은 낮다고 하겠다.   물론 일부 학자들이 미국식 자본주의와 대비되는 개념으로서 소위 베이징 컨센서스(北京共式) 개념을 제기하기도 한다. 미국식 자본주의는 특히 워싱턴 컨센서스로 요약될 수 있는데, 이것은 1989년 미국 국제경제연구소(The Peterson Institute for International Economics: IIE)의 윌리암슨(John Williamson)이 처음으로 제기하였다. 그는 WTO의 남미에 대한 경제지원의 전제로서 10가지 방안을 제시하였다. 그것은 재정적자의 최소화, 높은 경제적 효과나 소득분배의 개선 가능성이 있는 분야에 공공지출의 집중, 조세기반을 확대하고 세율을 인하하는 조세개혁, 금융시장의 자유화, 환율의 단일화, 무역제약의 축소, 외국인 직접투자 장벽 제거, 국유기업의 사유화, 경쟁을 제약하는 규제의 철폐, 사유재산의 보호 등이었다(Williamson 2005, 33-43). 이러한 요소들은 미국이 주도하는 시장자유주의의 기본적인 내용이다.   한편 2004년 베이징 컨센서스를 공식적인 담론으로 제기한 라모(Joshua Cooper Ramo)는 중국의 경제발전 전략이 갖는 특징을 크게 3가지로 요약하였다. 그것은, 첫째 ‘혁신과 지속적인 실험’이다. 이것은 특히 워싱턴 컨센서스의 내재적 특징의 하나인 자기만족과는 상반된 요소이다. 다시 말해, 물리학의 경우에서와 같이, 모든 상황에 대해서 완전한 불변의 해답은 없다는 인식하에 ‘변화가 만들어내는 문제보다도 더 빨리 변화를 창조’하는 것이다. 둘째, ‘지속가능성과 평등’이 가장 중시된다. 그것은 사회가 불안정하고 모순적인 상황에 있을 때, 단순히 GDP와 같은 양적 성장이 아니라 인민 생활의 질적 제고 여부가 진보의 척도가 되어야 하기 때문이다. 셋째는 금융상의 주권과 같은 경제적 ‘자결주의’이다(Ramo 2004, 10-11).   중국내부에서도 북경모델에 대한 다양한 내용의 해석이 제시되었다. 비교적 온건하다고 생각되는 위커핑(兪可平) 교수는 최근 중국의 경험에 기반을 두어, 그것을 적극적인 대외개방 정책, 개혁 · 발전 · 안정의 균형, 시장과 정부에 의한 조절의 결합, 점진적 경제 및 정치개혁, 사회와 자연의 협조적 및 지속 가능한 발전, 효율과 공평의 동등한 중시, 경제사회 개혁과 민주정치 및 거버넌스 개혁, 정부와 민간의 협력 등이었다(兪可平 2006; 閆健 2006, 94-101).   그리고 2008년 미국 발 국제금융 위기가 발생하였을 때, 중국 내에서 중국모델에 관한 논의가 활발히 벌어졌다. 그 예로 저명한 경제학자 류궈광(劉國光) 교수는 글로벌화, 신 자유주의, 독점자본주의 등을 특징으로 하는 현단계 자본주의와 달리 중국모델은 사회주의 공유제, 공산당의 지도, 국가에 의한 거시조절, 사회적 평등 등을 특징으로 한다(劉國光 2009). 사실 라모의 설명은 미시적인 측면에서 약간의 변형이 있을 뿐, 베이징 컨센서스는 철저하게 오늘날 미국이 주도하고 있는 자본주의의 기초인 시장경제를 그 기본 전제로 하고 있다. 오히려 경쟁과 변화를 강조한다는 점에서 오히려 더 시장적이라고 할 수도 있다. 위커핑의 경우에는 보편적인 경제모델이라기보다는 개도국의 발전모델에 가깝다고 하겠다. 그리고 류궈광의 주장은 중국의 현실과 지향점과는 거리가 먼 사회주의 시기의 논리적 잔재로 보인다.   실제 미국과 중국의 경제적 관계에서도 갈등이 없지 않지만, 그것은 시장경제 원리 자체를 둘러싸고 벌어지는 것 같지 않다. 미국은 중국에 대해서 덤핑, 지적재산권 침해, 정부보조, 시장개방 등에 대해서 문제를 삼고 있다. 그렇지만, 그것은 시장경제나 자유무역 질서에 대한 긍정과 부정의 문제가 아니라, 사회경제적 발전 수준을 반영하는 미시적인 운영상의 문제이다. 미국은 그와 유사한 문제들을 한국을 포함한 다른 여러 나라들에게도 제기하고 있다. 더욱이 중국과 미국은 시장경제 질서를 통해 긴밀한 관계가 형성되어 있는데, 이미 서로에게 가장 중요한 무역 및 투자 상대국이다.   그렇다면 미국의 헤게모니가 기반하고 있는 정치적 제도로서 자유국가, 즉 민주주의 운명은 어떻게 될 것인가? 그것은 시장경제의 문제보다는 불확실성이 커 보인다. 개인적 인권 보호와 민주주의는 1970년대 말 이후 부분적으로, 그리고 1990년대 이후 본격적으로 미국의 대외정책에 있어서의 주요 방향으로 제시되고 있다. 다만 여러 가지 국내외 정치적 현실, 이를테면 미국의 권력에 있어서 한계, 효과적인 인권외교를 위해서 필요한 다자주의적 제도나 국제법적 간여에 대한 미국의 소극적 입장, 정책적 우선순위상의 갈등 등에 의해서 제약을 받고 있다(Dietrich 2008, 269). 더욱이 비판적 시각에서는 인권과 민주주의가 사회주의 몰락 이후 새로운 개입주의의 구실로 이용되고 있다는 점에서 부정적으로 비춰지고 있다(Xing 1996, 33). 중미간의 관계에 있어서도 1989년 천안문 사건 이후 얼마간 강조되던 인권과 민주주의는 미국의 대중 외교의 우선순위에 있어서 분명하게 밀려나 있는 것으로 보인다. 그것은 중국과의 관계에 있어서 경제적 이해가 갖는 중요성과 더불어 점차 중국의 부상에 따른 영향력의 한계와도 관련된다.   결국 인권 및 민주주의는 서두에서 언급한 것처럼 세력전이 이후의 정치적 질서와도 관련될 수밖에 없다. 미국의 입장에서는 세력전이 이전에 일정한 정치적 제도와 규칙을 마련해야 한다는 측면에서, 중국이 보다 인권과 민주주의가 지켜지는 국가로 변모하는 것이 바람직하다. 이를테면 ‘민주주의 국가일수록 전쟁을 벌일 가능성이 낮다.’는 서구적 사고에 입각하여 미국은 민주주의 제도를 전파하고자 노력해 왔다. 그리고 그것도 개별 국가의 차원이 아니라 유럽, 일본 등과 공조하면서 보다 국제적이고 집단적인 방식으로 추진되고 있다. 중국에서는 민주주의가 단지 공산당의 존속과 관련될 뿐만 아니라, 소수민족, 경제발전, 사회안정 등과 복합적으로 연결되어 있기 때문에 자신의 운명과 관련된다고 간주한다. 따라서 중국정부도 국제사회에서 권위주의적 정권들을 지지함으로써, 자신의 국제적 입지를 강화하려 하고 있다. 다만 소수이기는 하지만, 일부에서는 서구식의 정치체제에 대한 요구를 계속 제기하고 있다.   본 연구에서는 중국 내 인권 문제를 이슈화하고 거기에 변화를 주고자 하는 미국의 다양한 외교적 시도들에 대해서 살펴보고자 한다. 가장 중요하게는 중국의 부상이 미국으로 하여금 인권에 대한 문제제기를 하기 어렵게 만들고 있는 것인가? 아니면 반대로 미국은 위에서 제기한 것처럼 세력전이 이후의 상황을 염두에 두고 더욱 적극적으로 문제를 제기하고 있는 것인가? 이를 위해서는 인권외교 자체에 대한 분석이 필요하다고 본다.   기존의 연구를 살펴보면 몇 가지 특징이 있다. 미국이나 한국에서 그것은 대개 인권을 둘러싼 중미간 입장의 기술, 중국과 미국의 인권에 대한 차이의 문화적, 역사적 요인, 미국 인권정책의 자체의 논리적 모순과 한계 등에 초점이 주어졌다(Harding 1997; Kim 2000; Nathan 2003). 그와 주장은 다르지만 중국에서도 인권외교 자체에 대한 분석은 이루어지지 않고 있다. 대체적으로 인권외교의 정치적 배경, 인권에 있어서 중미간의 인식적인 차이, 인권과 주권 문제 등에 대한 분석이 주된 흐름을 이룬다. 인권외교의 정치적 배경과 관련해서는 그것이 순수한 보편적 가치의 추구가 아니라 미국의 영향력 확보나 국익과 관련된다는 측면이 강조된다. 인권에 대한 인식적 차이에 있어서는 양국간 각기 집단과 개인, 평등과 자유, 사회경제적 측면과 정치적 측면을 중시한다는 점이 강조된다. 개별 국가의 특수성에 대한 강조를 통해서 미국이 주장하는 인권의 보편적 적용이 부정된다. 마찬가지로 인권이 본질적으로 국내적 문제라는 점에서, 인권외교는 근대 국민국가의 질서인 주권과 모순된다는 점이 강조된다(洪國起•董國輝 2003; 韓云川 2003; 李宏祥 2008, 姚澤浩∙陳忠玲 2004)...(계속)

EAI Fellows Program Working Paper Series No.32 저자   Dr. Evelyn Goh joined Royal Holloway on 1 September 2008. From January 2006 to August 2008, she was University Lecturer in International Relations and Fellow of St. Anne’s College, Oxford. Before that, she was Assistant Professor at the Institute of Defence and Strategic Studies (now the Rajaratnam School of International Studies) in Singapore from 2002 to 2005.   Dr. Goh has held various visiting positions: Public Policy Scholar in the Woodrow Wilson International Center for Scholars in Washington DC September-October 2008; Visiting Fellow at the Research School of Pacific and Asian Studies at the Australian National University September 2007; and Southeast Asian Fellow at the East-West Center Washington September-December 2004.   She was trained initially as a geographer at the undergraduate level in Oxford, going on to complete an M.Phil. in Environment & Development at Cambridge in 1997. After that, she studied International Relations at Nuffield College, Oxford, earning an M.Phil. before completing her D.Phil. in 2001.         The two decades since the end of the Cold War have been marked by uncertainties about triumphant unipolarity, the rapid rise of new great powers, and unprecedented globalised interdependence. The imperative at both the global and regional level is to create a new, stable international order. Since the end of World War II, East Asian order has been shaped most profoundly by external powers, especially the United States through its regional bilateral alliances, global strategic priorities, and military and political interventions. At the same time, the U.S. presence has been regarded as stabilising because it has deterred regional rivals from conflict. Yet, Kupchan was correct in his observation that “American might and diplomacy prevent conflict, but they do so by keeping apart the parties that must ultimately learn to live comfortably alongside each other if regional stability is to endure”. The imperative for China and Japan to negotiate a modus vivendi for peaceful coexistence has grown with the end of the Cold War, U.S. preoccupation in the Middle East, China’s rapid rise, and Japan’s gradual steps towards ‘normalisation’. The recent exacerbation of Sino-Japan territorial and historical disputes, and their competition for leadership in key regional security and economic institutions highlight the urgency of this task.   In the existing literature, the shortcomings of regional efforts at conflict mediation, institution-building, and crisis resolution are increasingly attributed to geopolitical rivalry between Tokyo and Beijing, and calls for historical reconciliation between Japan and China are commonplace. But these works tend to focus either on balance of power politics, or on the domestic dynamics of these bilateral conflicts. In contrast, this paper argues that regional security in East Asia will increasingly depend on the successful negotiation of what I term a “great power bargain” between China and Japan. This bargain must encompass a range of fundamental geopolitical compromises, and must be based upon a basic understanding of power-sharing, not power competition. In so doing, I focus firmly on the roles of the two East Asian great powers in the changing regional security order.   Conceptual framework   Order and great power bargains   The conceptual framework advanced in this project derives from ‘English School’ approaches that emphasise the social and normative underpinnings to international relations. From this perspective, even the anarchical international landscape exhibits social norms significant enough to constitute an ‘order’ rather than a ‘system’. International order may be defined basically as rule-governed interaction among states; it must involve limits on behaviour, the management of conflict, and the preservation of wider social goals. At base, it is premised upon a complex, contingent consensus about the basic goals and values of the international society, and means of conducting international affairs. This consensus is difficult to achieve and maintain not just because of power politics but also normative competition. Thus, as Alagappa put it, “the construction of order is a historical process in which inter-subjective understandings and their translations into institutions are reached through struggle, conflict, accommodation, and cooperation”.   Great powers and the relationships and understandings between them significantly constitute international order. In Bull’s definitive conception, great power management is a central pillar of international order. Via collaborative management, great powers consolidate and sustain the privileges of their special position in international society by promoting the very order which produces for them these benefits. This management is aimed at preserving the society of states itself by regulating the boundaries within which great powers exercise their influence. Hence, great powers promote international order in two keys ways. First, by managing their relations with each other in order to ensure that their rivalries do not spill over into disrupting the society of states. This is achieved through maintaining the balance of power and by limiting the systemic impacts of their conflicts through crisis management and war limitation. Second, great powers mange international order by using their preponderance to impart “central direction” to international affairs, by means ranging from the imposition of their will to legitimate leadership.   Yet, Bull’s somewhat realist conception is founded upon the more fundamental twin imperatives of unequal power in any functioning society: the drive of superior power to shape disproportionately the shared order; and the need to tame the excesses of this unequal power by constraining it within agreed practices and norms. Hence, while the ascent of China and other great powers represent a significant redistribution of global power, the issue is not simply or even primarily the need to counter-veil rising power with similar opposing capabilities. Rather, the main challenge is how to harness great powers to some collective authority, or to embed them within stable structures of interstate cooperation – not just to prevent war between them, but more to protect the orderly functioning of international life along agreed rules and norms. Another way to put this is that the position of great powers depends not only on material dominance, but crucially on their ability to negotiate a common understanding about the legitimate rights and duties associated with their special status, and the means by which their unequal power can be constrained.   As a social institution propagating unequal power, the privileged position of great powers is based not just on the structural logic of material superiority, but substantiated and sustained by a social compact implicit between them and with smaller states – great powers are conceded special rights in return for performing special duties that uphold international society. The specifics of these special rights and duties come under constant negotiation since “the legitimacy of the institution of the great powers depends upon how far their special privileges are made acceptable to others”. Thus, this great power compact is what allows great management of international order to take place. I propose that the most useful lens through which to analyse this normative element is the great power bargain. Such a bargain consists of two levels: (1) the commitments and assurances that great powers extend to smaller states, in exchange for the latter’s adherence and deference to institutionalized great power leadership and dominance; and (2) the mutual assurances and agreement on terms that allow negotiated power sharing between the great powers themselves. My focus here is on the latter.   East Asia’s order transition   The most significant disruptions to international order are wrought by major war, while the most significant opportunities for re-creating this order are presented by post-war peace-making settlements. The ending of the Cold War was, of course, unusual in that it did not involve peace treaties. Instead, the new order was negotiated in piecemeal fashion between the superpowers themselves, and with others using a range of instruments and modalities and with varying degrees of effectiveness in fronts scattered across the globe. East Asia’s post-Cold War order transition has been complicated further by the persistence of regional conflicts, China’s changing role in the superpower conflict during the Cold War and its subsequent strategic ascendance in the 1990s, and the United State’s continued strategic dominance of the region. As a result, re-creating regional order still requires the re-negotiation of the parties to, and nature of, the great power bargain in East Asia.   The contemporary East Asian order is best understood against the context of a longer process of transition that began during the mid-19th century rupture between China and Japan with Japan’s self-removal from the Sino-centric regional society and China’s decline in the face of domestic dissent, and western technological competition and imperial encroachment. The China-centred tributary order finally disappeared in the Sino-Japanese war, but Japan’s ultimate defeat by the U.S. in the course of the wider Second World War, the Chinese civil war, and the onset of the Cold War conspired to keep China and Japan from a bilateral peace settlement. Instead, the main post-war settlement was struck between the U.S. and Japan, emasculating the latter strategically with a ‘peace’ constitution and security dependence on Washington. Communist China, meanwhile, was isolated from the non-communist world but free to pursue its strategic interest vis-à-vis its neighbours and superpower allies and enemies. The unresolved conflict and power transition between China and Japan left East Asia without indigenous great power leadership while the extraordinary penetration of and dependence upon external great powers during the Cold War grafted selected East Asia states onto their global strategic preoccupations...(Continued)  

The Global Financial Crisis that struck in late 2008 provoked further debate on the rise of China and the future of U.S. dominance in the world. Out of this came the talk of a G-2 between China and the United States to cope with the major complex challenges in the world. This seemed to be a significant upgrade from the previous calls for China to become a “responsible stakeholder.” Previously, China had embraced the stakeholder role through various international commitments, for example dispatching naval ships to combat against piracy in the Gulf of Aden but has shown caution toward the idea of a G-2. While it has become more engaged in international issues, Beijing’s behavior adjusted somewhat in 2010 as it has became more assertive on its own national interests.   Beginning with conflicts over arms sales to Taiwan, the visit of the Dalai Lama to the White House, and human rights issues, the disputes between the United States and China reached a height in 2010 over responses to North Korea’s sinking of a South Korean navy vessel. In general, it was observed that China had become more vocal and forceful on the issues that it considers as its “core interests.”   Since the economic crisis, it has been common to perceive of a narrowing power gap between a rising China and a United States in relative decline. Domestic perceptions are at the heart of this and their view of a narrowing power gap has an influence on foreign policy. In China, strong calls for a tougher policy toward the United States from the public have grown since 2008. (Christensen, 2011) Similarly, in the United States there are popular voices for tougher economic policies toward China, in particular on the issue of China’s appreciation of its currency and practices of fair trade. To what extent have domestic perceptions in the United States and China changed toward each other in the Post-Crisis era? Have changing perceptions on the power gap also affected views on bilateral issues?   This U.S.-China Watch attempts to understand Chinese and American domestic opinion on bilateral relations by gathering together data from several public opinion surveys conducted by the Chicago Council on Global Affairs (CCGA), Globescan/Program on International Policy Attitudes (PIPA), and Pew. There are three ways in which domestic views are presented, perceptions of the power gap between the two countries, bilateral perceptions of each other, and global perceptions toward the United States and China. Much of the data in this study covers a timeline from 2005 to 2011 so as to grasp better the changing public opinion before and after the financial crisis.     1. Perceptions of the Power Gap   Pessimistic View of U.S Influence and Power   The view in America toward U.S. influence and power in the world has become more pessimistic reflecting the impact of the financial crisis since 2008. According to the Pew Global Attitudes Project 2010 survey, Americans had tended to view the United States as the leading economic power, but this has ebbed slightly over the years as the recession has taken a hold and the economy struggles to recover (Figure 1). In 2008 46% of Americans viewed the United States as the leading economic power, but by 2010 this had dropped to 38%.   At the same time, there is increasing recognition among Americans of China’s economic ascendency. In 2008 only 26% saw China as the leading economy, yet by 2010 this number had increased to 41%, slightly above the United States (38%). This is in line with much of the common thinking that China will overtake the United States as the leading economy in the next ten to twenty years.   Pessimistic views among Americans are also found when looking toward the future. The Chicago Council on Global Affairs (CCGA) Global Views 2010 survey measured American perceptions on U.S. power in fifty years revealing that they do recognize the power of emerging economies in the world (Figure 2). In 2006, a similar percentage of Americans answered that the United States would continue as the world’s only superpower (40%) or another power would be equal to the United States (39%). However, by 2010 the percentage that sees the United States continuing as a superpower has declined to 33%. Interestingly, the number who sees another power overtaking the United States increased over the same period from 16% to 26%. This reveals that Americans expect the future will be multipolar as Washington will have to contend with rising powers such as China.   Growing Optimism in China   The pessimistic views of U.S. power among Americans are also reflected in current views on the state of the country. When compared with Chinese respondents they are overwhelmingly downbeat. Figure 3 shows the percentage of Americans who are satisfied with the national conditions of their country. The numbers have generally been low, even before the financial crisis began in 2008 and may reflect the general pessimism that characterized the Bush era. The spike in 2009 following Obama’s election may show a new hope for optimism, but the number dips down again in 2010. Chinese respondents, by contrast, express strong satisfaction with the way their country is being run. This certainly reflects strong optimism in China that their country is on the right track.   Figure 4 is more evident of the negative impact that the financial crisis has had on American views of their country. The percentage who believes that the economy is in good shape dips down from 50% in 2007 to 17% in 2009. Chinese respondents have a very strong confidence in their economy, 91% express that China’s economy is in a good shape in 2010.   Figure 1: Percentage of Americans who believe whether the United States or China is the leading economic power today, 2008-2010 Source: Pew Global Attitudes Project 2010, Q25   Figure 2: American Views of U.S Power in Fifty Years, 2006-2010   Source: CCGA Global Views 2010, Q170   Figure 3: Percentage of Respondents Satisfied with the State of their Country, 2005-2010   Source: Pew Global Attitudes Project 2010, Q5   Figure 4: Percentage of Respondents Who Believe National Economy Is In a Good Shape, 2007-2010   Source: Pew Global Attitudes Project 2010, Q12     2. Bilateral Perceptions and U.S.-China Relations   Negative Views   Negative perceptions of the other exist in both China and the United States (Figure 5). Among Americans, only 36% view China’s global influence in a favorable way and for Chinese only 33% view U.S global influence as positive. These low percentages account for the different perceptions that Chinese and Americans hold of each other’s global influence. For Americans, the main negative perceptions of China are related to its growing economic dominance and an increasingly assertive behavior in Asia...(Continued)

EAI Fellows Program Working Paper Series No.25 저자 Susan Whiting (Ph.D, Michigan; B.A. Yale) is Associate Professor of Political Science and Adjunct Associate Professor of Law and International Studies at the University of Washington in Seattle. She specializes in Chinese and comparative politics, with particular emphasis on the political economy of development.   Her first book, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of Institutional Change, was published by Cambridge University Press in 2001. She has contributed chapters and articles on property rights, fiscal reform, governance, contract enforcement and dispute resolution to numerous publications. She has done extensive research in China and has contributed to studies of governance, fiscal reform, and nongovernmental organizations under the auspices of the World Bank, the Asian Development Bank, and the Ford Foundation, respectively. She, along with colleagues in the law school, is participating in a project on access to justice and legal aid provision in rural China. Professor Whiting’s current research interests include property rights in land, the role of the courts in economic transition, as well as the politics of fiscal reform in transition economies. Among her courses, she teaches Comparative Politics, Chinese Politics, Qualitative Research Methods, and Law, Development, & Transition, a course offered jointly in the Department of Political Science, the Jackson School of International Studies, and the Law, Societies and Justice Program. 본 working paper는 "EAI Fellows Program on Peace, Governance, and Development in East Asia"에 제출된 논문이며, 온라인 버전으로만 배포됩니다. EAI Fellows Program은 대만 장경국 재단, 미국 헨리루스 재단의 후원으로 진행됩니다.     Introduction   Does formal law matter in determining who controls land rights? Property rights in land are an increasingly valuable asset in rural China. In asserting and defending their claims to land, rural residents, in principle, have recourse to a new body of “rights-protective” legislation and a rapidly developing system of courts (Fu 2009). However, there exist competing sources of law-like authority in this arena, namely the local Communist party-state and the semi-autonomous village. This reality can be conceptualized as a situation of legal pluralism, with the coexistence of multiple forms of official and unofficial ordering/regulation. This study finds that the interaction of these different forms of law-like authority over the land rights of Chinese farmers produces two significant results. First, such legal pluralism limits the impact of formal state law embodied in the Land Management Law, the Rural Land Contracting Law and the Property Law. Second, the situation of legal pluralism works to divert conflict over land rights away from the state itself, shielding the state from challenges to its power and authority.   The paper focuses on land takings disputes in which the state requisitions arable land for conversion to real estate or industrial development. Yu Jianrong recently identified these rural land conflicts as “the focal problem of rural China (Yu 2009).” Indeed, tensions over rural land have the driven the issue of land rights to the top of the policy agenda of the Chinese party-state. In 2007, the State Council initiated a nationwide campaign to end violations of land contracting rights. Earlier State Council documents had already expressed concern about the increasing number of “mass incidents involving contracted land.” Concerns about instability arising from land disputes are echoed all the way down to the county level.   In the context of land takings, the local Communist party-state—one source of law-like authority—seeks to generate substantial rents (in the form of land transfer fees) from the non-agricultural development of arable land, often with disregard for formal state law and yet tolerated by the state. The village committee/assembly—another source of law-like authority—seeks to limit eligibility for monetary compensation for requisitioned land and to limit eligibility for reallocation of remaining village land to a select group of insiders defined by village tradition.   Formal state law—a third source of law-like authority—sets forth yet another set of principles/standards for land takings, including land use and land compensation standards. The state, in many cases, escapes direct legal challenge. At the same time, the local party-state relies on fat land-transfer fees to fulfill under-funded state mandates, and some villagers benefit disproportionately in the allocation of land and compensation. Although villagers do turn to the local courts for recourse in land takings disputes, most instances of litigation are civil cases reflecting disputes over who’s eligible for land and compensation rather than administrative cases challenging the legality of the taking itself or challenging the level of total compensation to the village. At issue are village norms and traditions, as villagers fight over the distribution rather than the size of the land-compensation pie. Moreover, the state allows this battle over distribution to occur by implicitly recognizing traditional village norms, even when they contravene formal state law. As Yu Jianrong (2009) writes of rural farmers, “the most notable characteristic of rights defense activities is that they are battles over financial interests and are not battles over power. Said more simply, it’s all about the money… they just want money. They don’t want your political power, nor do they want your position as an official.” As a farmer interviewed for this study highlighted, “Everyone wants higher quality land, and everyone hopes to receive more land, but in the village there are a lot of people and little land; so, conflicts arise (Author’s interview _).”   Theoretical Grounding   Theoretically, legal pluralism is a useful lens through which to view the dynamic interaction of plural legal orders (Merry 1988; McCann 1994; Galanter 1983). Merry (1988), in her oft-cited review of legal pluralism, identifies two types of legal pluralist analysis—one, reflecting the experience of colonial rule over “traditional” societies, and the other, identifying multiple sources of law-like authority within advanced capitalist regimes. “Legal order is pluralistic… Not only is official state law a maze of diverse, indeterminate, and often contradictory legal traditions, but in addition a multitude of relatively autonomous ‘indigenous’ law traditions contend for preeminence within the many subcultures and institutional terrains of society (Galanter 1983b as cited in McCann).” Liu Sida (2006, 79) suggests that the experience of post-socialist systems constitutes a new, distinct type in which “the coexistence of Western legal institutions, socialist political/economic system, and local traditional culture presents new patterns of interactions between [sic] multiple sources of law.” Furthermore, he calls for more studies of “the interactions between state law and local social and legal systems in micro-level social settings (Liu 2006, 79).” Zhang Jing (2003) similarly identifies competing norms in the specific context of rural land-use conflicts in China: households, villages, and local governments all uphold different principles, each claiming legal status. In her view, such conflicts devolve into struggles over power and interest, and, as a result, there is no single, identifiable legal norm by which such disputes are consistently resolved. Her perspective is consistent with studies of legal pluralism, which find that plural legal orders often limit the effectiveness of formal state law. In the view of Zhu Suli (2000), China is institutionally and professionally unprepared for thorough implementation of formal state law at the grassroots of rural society. Rather, he advocates relying on traditional norms upheld not by professionally trained judges but by judges deeply embedded in local communities. He Weifang, by contrast, regards Zhu’s proposals as tantamount to abandoning the project of building formal state law altogether.   Beyond limiting formal state law, situations of legal pluralism may—surprisingly—promote the power of the regime itself rather than the rights of constituent groups. As Henry (1985, 306) points out, some plural legal orders “serve to reinforce existing social arrangements and to preserve the stability of the state rather than to reallocate power between groups.” Similarly, analyzing the context of globalization, Gad Barzilai (2008) highlights the place of political power in legal pluralist contexts. He lays bare “the imagined separation between state law and non-state legal orders, analyzing why state power is being maintained and how it is strategizing legal pluralism (Barzilai 2008, 399).” This perspective is consistent with the notion from the institutional literature that complementary institutions embodying complementary norms are necessary to achieve a coherent and effective ‘rule of law’ (Haggard).   Methodology   This paper draws on a multiple-method research design, including survey, interview, and documentary research. The survey, conducted in 2007, is based on a sample (probability proportionate to size) of 638 households drawn from six villages in each of three townships in each of two counties in a province of central China. The survey measures the incidence and type of land disputes, along with the types of actions taken by disputants and motivations for taking (or not taking) action. It also measures social, economic, and political attributes of households and individual respondents. Finally, it measures the individual respondent’s legal knowledge, his/her social capital; attitudes regarding law, substantive justice, gender, and other attitudes. The study counties, where cotton is a major crop, rely on agriculture for 30-40 percent of GDP and host populations of 600-700 thousand registered population (Table 1). Fourteen percent of households in the sample report one or more self-defined land dispute(s) in the preceding ten years (Table 2). The survey captures multiple types of land disputes, which are condensed into four categories in Table 2: compensation for land taking, land-holding reallocation, abandoned or transferred land, and boundary/other disputes. This paper focuses on disputes over compensation for land takings, which account for nearly one third (29 percent) of the total. The paper develops one of the two survey counties as a case study to illustrate the dynamics among multiple sources of law-like authority over land...(Continued)

조영남(趙英男) 교수는 2002년부터 현재까지 서울대학교 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 1999년 서울대학교 정치학과에서 박사 학위를 받은 후, 중국 북경대학(北京大學) 현대중국연구센터 객원연구원, 중국 남개대학(南開大學) 정치학과 방문학자, 미국 하버드-옌칭연구소 Harvard-Yenching Institute 방문학자를 역임했다. 주요 저서로는 Local People’s Congresses in China: Development and Transition (New York: Cambridge University Press, 2009),《21세기 중국이 가는 길》(파주: 나남, 2009),《중국 의회정치의 발전》(서울: 폴리테이아, 2006),《후진타오 시대의 중국정치》(파주: 나남, 2006),《중국 정치개혁과 전국인대》(서울: 나남, 2000) 등이 있다. 최근에는 주로 중국의 의회제도, 법치(法治), 국가-사회관계의 변화를 연구하고 있다.         1. 서론   2008년 5월 27일 한국의 이명박 대통령이 중국을 공식 방문하는 날, 중국 외교부 진강(秦剛 2008) 대변인은 한 • 미동맹에 대한 중국 정부의 견해를 묻는 기자의 질문에 “한 • 미 군사동맹은 역사가 남긴 산물”로 “냉전시기의 군사동맹을 가지고 당면한 안보문제를 처리하는 것은 불가능하다”고 답변했다. 또한 그는 “중국은 상호신뢰, 상호이익, 평등, 협력의 신안보관(新安全觀)을 수립할 것”을 주장하며, 아시아 지역에서 “국가 간 교류를 강화하고 상호 간의 신뢰를 증진하며 협력을 강화하여 공동으로 지역안보를 유지하는 것이 유일하고 유효한 길”이라고 강조했다. 이 같은 중국 대변인의 발언은 한국 대통령이 중국을 공식 방문하는 날에 맞추어 나왔다는 외교상 결례라는 문제와 함께, 중국이 이례적으로 한 • 미동맹에 대해 직설적으로 비판했다는 점에서 한국 언론의 주목을 받았다.   중국이 1990년대 중반 이후 지속적으로 강화된 미•일동맹에 대해, 또한 1999년 코소보Kosovo 사태에 군사적으로 개입하는 등 역할을 계속 확대 및 강화해온 북대서양조약기구North Atlantic Treaty Organization: NATO에 대해 신안보관에 근거하여 비판한 경우는 있었다. 그러나 중국 정부가 한•미동맹에 대해 이처럼 한국 대통령의 방문에 맞추어 비판한 것은 전례가 없었다. 이런 비판은 2008년 2월 이명박 정부의 등장 이후 한국 외교가 친미(親美)로 선회하고, 그런 정책전환의 일환으로 한•미동맹이 미•일동맹처럼 성격이 변화되어 대(對) 중국 견제 역할을 강화하는 것을 중국이 우려한 결과로 해석할 수 있다. 그런데 중국이 북한과 냉전시기의 유물인 북•중동맹을 여전히 유지하고 있는 현실을 고려하면, 한•미동맹을 “역사가 남긴 산물”로 비판하는 중국 정부의 입장은 타당하지 않다.   이처럼 한•미동맹을 비판하는 이유가 무엇이고 그것이 타당한지 여부와는 상관없이, 중국 대변인의 발언은 우리에게 중요한 연구과제를 제기한다. 즉 개혁기 중국은 어떤 동맹정책을 추진해왔고, 향후에 그것은 어떻게 변화할 것인가가 그것이다. 예를 들어, 아시아 안보질서가 한국•일본•태국•필리핀•오스트레일리아 등 5개국이 포함된 미국 주도의 양자동맹체제 즉, 소위 ‘바퀴 축과 살’hub and spokes 체제에 의해 주도되고 있는 현실에서, 중국은 자국의 안보를 확고히 하면서 세계강대국으로 부상하기 위해 어떤 정책을 추진해왔는가? 또한, 중국은 북•중동맹에 대해 어떤 정책을 추진해왔고, 향후 그것은 어떻게 변화할 것인가? 마지막으로, 중국의 변화하는 동맹정책은 한반도 및 아시아 안보질서에 어떤 영향을 미치는가? 한국은 이 같은 중국의 동맹정책에 어떻게 대응해야 하는가?   그런데 중국의 동맹정책에 대한 기존 연구는 매우 미진한 것이 사실이다. 단적으로, 개혁기 중국 외교, 특히 탈냉전기 변화하는 중국의 강대국외교, 주변국(아시아)외교, 다자외교, 공공외교를 체계적으로 분석한 연구는 비교적 많지만 중국의 동맹정책을 전문적으로 분석한 연구는 많지 않다. 중국의 동맹정책에 대한 기존 연구도 주로 미•일동맹의 강화에 대한 중국의 대응이나 한•중 수교 이후 변화한 북•중관계를 분석한 것이 대부분이다. 이런 중국 동맹정책에 대한 연구 부족은 국제정치학에서도 동맹연구가 매우 부족하다는 스나이더(Snyder 1990)의 지적을 연상시킨다.   이처럼 중국의 동맹정책에 대한 연구가 많지 않은 것은 일차적으로 개혁기 중국 외교에서 동맹이 차지하는 비중이 매우 낮기 때문일 것이다. 한마디로 개혁기 중국 외교의 핵심원칙은 ‘비동맹’(不結盟)이었고, 지금까지 중국은 이 원칙을 고수하고 있다고 주장한다. 그러나 이런 사실을 감안해도 두 가지 문제가 남는다. 첫째, 마오쩌둥(毛澤東) 시기 중국 외교는 미•소를 중심으로 한 동맹 또는 준(準)동맹정책을 중심으로 전개되었는데, 개혁기에 왜 비동맹원칙을 천명했으며, 실제로 중국은 이 원칙을 얼마나 잘 지키고 있는가를 진지하게 검토할 필요가 있다. 둘째, 타국과 마찬가지로 중국도 전체 외교정책의 한 분야로 또한 다른 정책과의 긴밀한 연관 속에서 동맹정책을 추진하는데, 미 • 일동맹의 강화에 대한 대응이라는 차원에서 중국의 동맹정책을 분석하는 것은 관점의 협소화라는 문제가 있다. 다시 말해, 중국 외교 전체의 관점에서 중국의 동맹정책은 어떤 내용과 의의를 갖고 있고 실제로 그것은 어떻게 추진되었는가에 대한 진지한 검토가 필요하다. 이런 관점에서 볼 때 우리는 중국이 단순히 미 • 일동맹의 강화에 대한 대응 차원이 아니라 자국 외교정책의 조정에 맞추어 능동적으로 동맹정책을 추진해왔을 가능성을 생각해 볼 수 있다.   중국의 동맹정책 분석과 관련하여 필자는 타즈하 폴Thazha V. Paul 등이 제기한 ‘연성균형’soft balancing 개념에 주목할 필요가 있다고 생각한다. 우선, 이들은 탈냉전기 지구적 차원global/sys-tem level이나 지역적regional/subsys-tem 차원 모두에서 전통적 현실주의가 주장하는 경성균형 즉, 패권국가인 미국을 겨냥한 다른 강대국들의 군비증강과 동맹형성이 나타나지 않는다고 지적한다. 동시에 이들은 탈냉전기 국제정치의 이런 현상을 분석하기 위해서는 연성균형 개념이 필요하다고 주장한다. 즉 세력균형 개념의 확장(경성균형, 연성균형, 비대칭균형)이 필요하다는 것이다. 이에 따르면, 연성균형은 부상하는 또는 잠재적인 위협세력을 무력화시키기 위해 강대국 간에 형성하는 암묵적 비공격적 연합을 가리킨다. 연성균형을 위해 각국은 암묵적 이해 또는 공식적 동맹이 아닌 협약ententes을 체결하거나, 국제제도를 이용하여 임시연합을 구성하여 위협국가의 권력을 제한하는 등 다양한 수단을 사용한다. 이런 예로는 러시아를 견제하기 위한 동유럽 국가와 나토NATO의 협력, 중국을 견제하기 위한 미국과 인도의 협력, 미국을 견제하기 위한 1990년대 후반기의 중•러 협력, 미국의 이라크 침공에 반대하는 러시아•프랑스•독일의 유엔United Nations: UN 안보리에서의 협력 등을 들 수 있다(Paul 2004, 3-4, 14-16; Fortman, Paul and Wirtz 2004, 369-370). 연성균형 개념은 아직 몇 가지 문제―예를 들어, 연성균형과 단순한 국가 간 제휴alignment의 차이, 연성균형의 구체적인 내용에 대한 제시 부족 등―가 있지만, 탈냉전기 중국의 동맹정책을 이해하는 데에는 기존의 다른 어떤 개념이나 이론보다 적절하다는 것이 필자의 판단이다.   그런데 연성균형 개념을 개혁기 중국의 동맹정책에 적용할 경우에 문제가 있다. 폴에 의하면, 연성균형은 탈냉전기 지구적•지역적 차원에서 나타난 몇 가지 조건 즉, 미국 주도의 유사 단극체제의 형성, 증가하는 경제적 세계화, 공동의 적으로서 초국가적 테러리즘의 대두 등의 조건이 형성될 경우에 나타날 수 있다(Paul 2004, 16). 그런데 뒤에서 상세히 분석하겠지만, 중국은 이 같은 지구적•지역적 차원의 조건이 형성되지 않은 1980년대 초부터 이미 비동맹 원칙 하에 전통적 현실주의의 세력균형 정책(즉, 군비증강과 동맹형성) 대신에 연성균형 정책을 실시했다는 것이다. 이는 연성균형 정책이 지구적•지역적 차원의 변화뿐만 아니라 국내적 차원domestic level의 변화에 의해서도 충분히 추진될 수 있다는 것을, 다시 말해 연성균형 정책은 지구적•지역적•국내적 차원의 다양한 요소에 의해 형성될 수 있음을 보여준다.   이와 비슷하게 덩(Deng 2008: 6-7, 270, 275)은 탈냉전기 중국의 외교정책을 분석하면서, 그것이 과거 중국의 외교정책뿐만 아니라 현실주의에서 말하는 세력균형 정책과도 분명히 다르다고 주장한다. 한마디로 말해, 중국은 동아시아의 패권국가인 미국에 대해 내적 또는 외적 균형 정책을 추진하지 않았다는 것이다. 대신 중국은 산적한 국내문제의 해결, 세계화가 가져다주는 이익의 극대화, 그리고 국제사회에서 자국 권력과 긍정적 인식의 확대를 위해 국제지위 제고 전략을 추진했다고 주장한다. 덩의 연구는 중국의 동맹정책을 전문적으로 분석한 것은 아니지만, 또한 일부 주장에 대해서는 면밀한 검토가 필요하지만, 중국이 미국에 대해 현실주의적 세력균형 정책을 추진하지 않았다고 하는 그의 주장은 타당하다고 생각된다.   한편 이상의 주장과는 달리 로스(Ross 2004)는 세력균형 정치의 관점에서 탈냉전기 중국외교를 분석한다. 그는 탈냉전기 동아시아에는 미•중 양국이 주도하는 양극체제가 형성되었고, 양국은 서로에 대해 경성균형hard balancing 정책을 추진하고 있다고 주장한다. 예를 들어, 미국은 동아시아 지역에서 자국의 군사적 우위를 더욱 확대하기 위해 군사동맹 강화, 군사력 전진배치, 국방비 증액, 전략핵 우위 확보(특히 미사일방어체제 구축) 등을 추진하고 있다. 이에 대해 중국은 국방비 증액과 군사능력 증강(전략 미사일 현대화 등), 경제적 기초 강화, 그리고 미국 권력을 제한할 국제적 지원 확보 등의 정책을 추진하고 있다고 한다. 한편 그에 따르면 미•중 양극의 세력균형체제는 양국 간 무기체제의 전문화(미국은 해양강국이고 중국은 대륙강국)와 지역적 격리 때문에 비교적 안정적이고, 동시에 이 체제는 아시아 지역안정에 기여할 것이라고 한다.   그런데 이 같은 로스의 주장에는 몇 가지 문제가 있다. 우선, 탈냉전기 동아시아 국제질서를 미국 주도의 단극체제 또는 패권체제가 아니라 미•중의 양극체제로 볼 수 있는가 하는 문제가 있다. 일부 연구자들은 로스와는 달리 미국 주도의 단극체제 또는 유사 단극체제near-unipolarity를 주장한다(Goldstein 2003b; Mastanduno 2003). 또한, 중국의 군현대화와 군비증강을 미국에 대한 경성균형 정책으로 볼 수 있는가 하는 문제가 있다. 미국 국방부는 이렇게 보지만, 많은 연구자들은 중국의 군비증강을 자국 방위(특히 대만문제 해결)에 초점을 맞춘 제한적 역량강화로 본다. 마지막으로, 중국의 균형 정책을 분석하면서 그 정책의 한 축인 외적 균형external balancing 즉, 동맹형성 문제를 검토하지 않고 내적 균형에만 초점을 맞추어 결론을 도출한 것은 문제가 있다. 특히 미국의 세력균형 정책을 분석할 때에는 내적 균형(군비증강)과 외적 균형(미국의 동아시아 동맹체제 강화)을 동시에 분석하면서 중국을 분석할 때에는 이를 생략한 것은 문제이다.   이 논문은 개혁기 중국의 동맹정책을 이해하기 위해 다음 세 가지 사항을 분석하려고 한다. 우선, 이 연구는 개혁기 중국 외교정책의 조정과 그에 따른 동맹정책의 변화를 분석할 것이다(제2장과 제3장). 여기에는 1990년대 중반 이후 중국 외교정책의 핵심 이론으로 등장한 신안보관에 대한 분석도 포함된다. 이를 통해 우리는 중국 국내적 요소의 변화 즉, 공산당 노선의 변화, 국제정세의 재인식과 새로운 외교방침의 채택, 외교정책의 새로운 이론(신안보관)의 등장 등에 의해서도 연성균형 정책이 형성될 수 있음을 알 수 있을 것이다. 동시에 중국은 임기응변식의 즉자적 대응이 아니라 일정한 외교방침과 이론에 근거하여 체계적이고 일관되게 동맹정책을 추진하고 있음을 알 수 있을 것이다. 다음으로 이 연구는 미•일동맹의 강화와 이에 대한 중국의 대응을 분석할 것이다(제4장). 미•일동맹은 중국 입장에서 볼 때 최대의 안보 위협요소이다. 따라서 미•일동맹의 강화에 대한 중국의 태도와 정책을 분석함으로써 우리는 중국의 동맹정책이 변화된 지역 안보환경 속에서 어떻게 전개되었는가를 이해할 수 있을 것이다.   마지막은 구체적인 사례 분석이다. 여기에는 두 가지가 포함된다. 첫째는 북•중동맹에 대한 분석이다(제5장). 북•중동맹은 현재 중국의 유일한 군사동맹이며, 이에 대한 검토를 통해 우리는 중국이 주도한 쌍무동맹의 변화를 이해할 수 있을 것이다. 둘째는 상하이협력기구(上海合作組織), Shanghai Cooperation Organization: SCO에 대한 분석이다(제6장). 이 기구는 러시아와의 전략적 협력 동반자관계를 기초로 중앙아시아 지역의 안보 및 기타 현안을 해결하기 위해 중국이 주도적으로 만든 지역 다자안보기구이다. 이에 대한 분석을 통해 우리는 중국이 어떻게 다자주의적 방식을 통해 미•일동맹의 강화에 대응하고 있는가를 이해할 수 있을 것이다.   이와 관련하여, 이 연구는 한•미동맹에 대한 중국의 정책을 분석 대상에 포함시키지 않을 것이다. 최근까지 한•미동맹은 두 가지 이유 때문에 중국의 주요 관심사가 아니었기 때문이다. 첫째는 한•중관계의 발전으로 한•미동맹에 대해 중국이 주목할 필요성을 크게 느끼지 못했다. 둘째는 중국의 입장에서 볼 때 한•미동맹은 미•일동맹을 보조하는 주변적 요소일 뿐이다(張威威 2007; 石源華•汪偉民 2006). 향후 한•중관계의 변화와 한•미동맹의 강화, 특히 대 중국 견제 역할의 강화 여부에 따라 한•미동맹에 대한 중국의 관심과 우려는 전보다 커질 가능성이 있고, 그런 조짐이 이미 나타나고 있다. 한•미동맹에 대한 중국의 입장은 미•일동맹에 대한 분석을 통해 어느 정도 알 수 있을 것이다.   이상의 분석을 통해 이 글은 개혁기, 특히 탈냉전기 중국은 현실주의적 세력균형론에서 말하는 경성균형이 아니라 폴 등이 말하는 연성균형 정책을 추진해왔고, 향후 단기간 내에도 이것이 변화하지 않을 것임을 주장할 것이다. 먼저, 이론적 측면에서, 중국은 1980년대 초부터 ‘비동맹원칙’에 기초하여 전통적 현실주의 동맹정책을 외교방침에서 배제했고, 1990년대에 제기된 신안보관에 의해 이것이 더욱 강화되었다. 또한, 실제 외교 면에서, 자국에게 가장 심각한 안보위협 요소로 인식된 미•일동맹의 강화에 대해 중국은 제한된 범위 내에서의 군사력 증강, 미•일 양국과의 우호적인 관계 유지, 지역 다자안보체제의 제창 등을 통해 탄력적으로 대응해 왔다. 그 밖에도 중국은 주도적으로 북•중동맹을 ‘혈맹’에서 단순한 국가 간의 협력관계로 약화시켰었고, 러시아와는 전략적 동반자관계를 형성하고 상하이협력기구를 설립하는 등의 공동협력을 통해 미국의 동맹체제에 대응해왔다.   마지막으로 동맹과 관련된 몇 가지 주요 개념에 대해 살펴보자. 스나이더(Snyder 1997, 4-5)에 따르면 동맹은 세 가지 성격을 갖는다. 즉 동맹은 첫째, 군사 또는 안보 목적의 결사이고, 둘째, 국가 간에 이루어지며, 셋째, 동맹국 밖의 국가를 겨냥한다. 이에 따라 동맹은 “국가 안보정책의 주요 수단”으로, “특정한 조건에서 동맹국 밖의 국가를 대상으로 무력의 사용 또는 비사용에 대한 국가 간의 결사”라고 정의할 수 있다. 또한 동맹을 유효하게 하는 수단으로는 합동 군사계획, 제3국과 분쟁중인 동맹국에 대한 지지 표명, 동맹 맹세의 공개적 천명 등이 있다. 한편 동맹은 크기에 따라 양자동맹과 집단동맹으로, 의무관계에 따라 일방동맹(보장)•쌍무동맹•다자동맹으로, 대칭관계에 따라 평등동맹과 불평등동맹으로, 목적에 따라 공격동맹과 방어동맹으로 나눌 수 있다. 마지막으로, 군사지원을 포함하지 않는 특별한 동맹 유형으로는 중립협약과 불가침조약이 있다(Snyder 1997, 12-13). 이 논문은 이 같은 스나이더Snyder의 용법에 따라 주요 개념을 사용할 것이다...(계속) 

Sook-Jong Lee is the President of the East Asia Institute and a professor at the Department of Public Administration at Sungkyunkwan University.         I. Assessing China’s Soft Power into a Balance Sheet   China’s impressive rise is essentially China’s economic rise. With a real Gross Domestic Product growth rate of 9.8 percent from 1979 to 2007, China is expected to surpass Japan next year and become the second-largest economy in the world. China’s exports of US$1,218 billion surpassed United States exports of US$1,162 billion at the end of 2008, and it is already the world’s largest holder of foreign exchange reserves, valued at US$1.9 trillion. This phenomenal economic rise has generated a popular projection that China will surpass the United States as an economic power sometime in the mid-twenty-first century. Considering the fact that China’s economic size today is already a quarter of that of the United States, the contemporary perception of China’s economic influence reflects its future. In this sense, the popular confidence that China’s high performance will continue, which is usually thought of as hard power, actually constitutes China’s soft power. The Asian economy is becoming Sino-centric, with China emerging as the engine of regional growth as it builds up a multilayered export production network with dynamic foreign direct investment in many parts of the country. China’s neighbors increasingly look to Beijing for regional leadership, and China’s own diplomacy has become more confident, omnidirectional, and proactive (Ohashi 2005; Shambaugh 2005). Moreover, China can utilize the resources derived from its high performance to gain diplomatic influence. Rotberg (2008) writes that as China has become the largest investor, trader, buyer, and aid donor in a number of important African countries, it has replaced European, American, and Japanese diplomatic soft power in many nations of the sub-Sahara. The “sticky” economic strength (Mead 2004) of China has been more pronounced lately as the U.S.-led global financial crisis in 2008 has stripped Washington and European governments of the resources and credibility needed to maintain their roles in global affairs (Altman 2009; James 2009).   Despite all these positive signs and the potential of China’s soft power, soft power is the complex “ability to get what you want through attraction rather than coercion or payment” (Nye 2004, x). Payment, a primary channel of exercising a country’s resource power, is not likely to generate soft power if it is not viewed as being committed to mutually beneficial relations. Kurlantzick (2007a) termed China’s public diplomatic practice of transferring its trade, investment, and Official Development Assistance (ODA)–driven resource power to its aid recipients to gain soft power as its “charm offensive.” The effectiveness of this offensive, however, has not been empirically examined from the recipient country’s perspective.   The economic angle of Chinese soft power is better found in China’s developmental model. Characterized as socialist state guidance with flexible market adaptability, China’s model appeals more to many developing countries than the aggressive neo-liberal market reforms of the West. The “Beijing Consensus,” which stresses political stability and the flexibility of states to choose a development path, is attractive to many third world countries whose leadership is concerned with maintaining political control while pushing their weak economies (Wuthnow 2008; Zheng 2009). However, this consensus prompts two questions. One is that China’s ODA is not yet substantial enough to support the consensus in full practice. Brautigam (2008) estimates that China’s annual budget for foreign aid expanded from around US$450 million to US$1.4 billion in 2007. This amount is still much smaller than the average ODA of the Organisation for Economic Co-operation and Development’s Development Assistance Committee countries, which was US$4.7 billion in the same year and US$5.4 billion in 2008. The Japanese contributed US$7.7 billion (US$9.7 billion in 2008), while the United States gave away US$21.8 billion (US$26 billion in 2008). The other problem of the Beijing Consensus is that China’s indiscriminating aid to dictatorial countries is making democratic countries frown, reducing China’s soft power in these democracies. Despite these problems, China’s developmental leadership in the third world is an important source of China’s soft power.   Another dimension of China’s soft power is its increasing leadership in convening countries in multilateral forums. Since moving from its long preferred bilateral relations with periphery countries to multilateral ones, China has been active in various multilateral regional forums such as the Asian Regional Forum, the ASEAN Plus Three, and the Shanghai Cooperation Organisation. China is also exercising convening powers in the Forum for East Asia–Latin America Cooperation (FEALAC) and the Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). The first FOCAC summit was held in Beijing in 2006 as part of China’s “Year of Africa,” commemorating the fiftieth anniversary of China’s diplomatic relationship with Africa. Political equality and mutual trust, economic win-win cooperation, and cultural exchanges were called for at that time (Jiang 2007).   Chinese multilateral diplomacy has not been limited to regional or cross-regional forums; it has also been global. China sends more peacekeepers to various parts of the world than any other United Nations Security Council member except France. In particular, China is actively sending peacekeepers to Africa through United Nations peacekeeping missions. About 15,000 doctors were sent to more than 47 African countries and treated 180 million African patients (Zheng 2009). China has also gained a greater voice in global financial governance by enlarging its voting rights in the International Monetary Fund (IMF) and other financial institutions. Recognition of China as a responsible stake holder in the global financial sys-tem is ironically played out by the United States, whose financial stability depends on China’s cooperation in keeping U.S. Treasury bonds. While the United States has many reasons to hem in China’s growing influence, it is limited by its own lack of resources and ends up encouraging China to take on more global financial responsibilities. Inevitably, U.S. rhetoric that coaxes China to play such a role unintentionally builds up China’s soft power rather than that of the United States’ conventional allies, such as Japan. Simply put, the world, in recognizing China, follows the example of its effective hegemonic leader, the United States.   Challenges to China’s soft power come primarily from its domestic politics. Chinese oppression of some ethnic groups’ aspirations for independence, as in the case of Tibet, invites attacks from human right activists in developed countries. Harsh handling of Chinese nationals who are critical of the Chinese government also draws international criticism. These soft power demerits are counterbalanced by active multilateral political diplomacy. Yet, if such diplomacy mainly involves elites and government officials, individual citizens outside China, exposed to negative media, retain the images of China’s domestic blunders. China needs to guard its diplomatic soft power gains from being depleted by its oppressive domestic political actions.   One other way that China has aimed at enhancing its soft power is through culture. The Chinese government has consciously promoted academic training and cultural exchange programs. China has opened 260 Confucius Institutes in more than 70 countries—40 in the United States alone with the first one established at the University of Maryland in 2004—and plans to set up 500 institutes worldwide by 2010. In Africa, Confucius Institutes have opened in Kenya, Nigeria, Zimbabwe, and South Africa, following the first one at the University of Nairobi (Li A. 2008). The number of international students studying in Chinese universities, often with support from the Chinese government, has also increased to 140,000 in mainland China as of 2006. China has held high-level leadership meetings and training for diplomatic corps from Africa and South Asia. The Chinese education ministry supports vocational education training programs as part of the Addis Ababa Action Plan of the Forum on China-Africa Cooperation (Li A. 2008). Whether transmitting Confucian culture to foreign countries results in increased cultural soft power for China is questionable, however. There is no evidence of Chinese cultural soft power spreading across the Asian region. China is not a producer but a consumer of popular culture and information produced in other parts of the region (Shambaugh 2005; Kurlantzick 2007b).   In sum, it is fair to say that an assessment of China’s soft power primarily based on its economic influence as a trader and an investor is somewhat exaggerated. Chinese developmental leadership in the third world looks more promising in building up China’s soft power as an alternative development model and as a growing ODA provider. On the political front, China’s occasional undemocratic practices deplete its soft power. However, China’s increasingly proactive multilateral diplomacy and an expected visible role in financial global governance help China accumulate soft power. While the attractiveness of Chinese culture as a source of soft power is difficult to measure, it is certain that China lags behind Japan and Korea in integrating East Asia through popular culture at this point...(Continued)

[여론브리핑 49호] 글로벌 리더십, 아시아 리더십 평가 1. 세계 소프트파워, 세계 리더십 평가 2. 아시아에서의 리더십 경쟁     오바마 소프트파워, 세계 리더십 급속히 회복 국제적 리더십 평판에서 후진타오 주석 리더십 오바마 리더십에 크게 못 미쳐 - 아시아에서 평가받는 후진타오 리더십, 서구나라에서는 안 통해 반기문 신뢰 받는 세계지도자 2위   세계는 경제위기와 테러리즘, 핵 등 대량살상무기의 확산, 각종 인플루엔자 등 세계는 전통적인 지정학적 안보위협의 개념을 뛰어넘는 비전통적인 안보위협요인으로 몸살을 앓고 있다. 이러한 복합적인 안보위협에 대응하는 과정에서 강대국과 그 지도자들의 리더십에 관심이 쏠리고 있다. 탈냉전 이후 세계 유일의 헤게모니 국가로 인정받던 미국은 9.11 테러 이후 그 위상이 크게 흔들렸다. 반면 중국은 소위 ‘G-2'로 칭할 만큼 미국에 필적할 강대국으로 떠오르고 있다.   실제로 2008년 19개국 세계여론조사에서 주요 강대국 지도자들에 대한 신뢰도를 측정한 결과 당시 부시 미국 대통령은 이란의 아마디네자드 대통령과 함께 최하위권에 머무른 바 있다.‘다음 각 지도자가 세계적으로 얼마나 옳은 일을 하고 있느냐’는 질문에 대한 각국 국민들의 평가를 종합한 결과였다. 미국 소프트파워가 얼마나 약화되었는지 단적으로 보여준 결과이다. 더구나 2008년 조사에서는 세계 어떤 지도자도 세계인으로부터 40% 이상의 지지를 받지 못했다. 반기문 유엔사무총장이 불과 35%의 신뢰도로 1위를 차지한 바 있다. 당시 뉴스위크지는 이 결과들이‘세계 리더십의 공백’을 의미한다며 국제질서의 불안요소로 지적한 바 있다.   2009년에도 같은 방식으로 파워경쟁을 이끌고 있는 미국, 독일, 영국, 프랑스, 러시아, 중국, 유엔, 이란의 최고지도자를 대상으로 한 20개국의 여론을 물어보았다. 미국 매릴랜드 대학의 국제여론조사 연구기관인 월드퍼블릭오피니언(WPO)이 주관하고 한국에서 동아시아연구원과 매일경제가 협력기관으로 참여하여 세계 20개국 국민들을 상대로 조사한 결과 조사대상 20개국 19,244명 중 무려 61%가 세계지도자로서 오바마 대통령을 신뢰한다고 답했다. 최초의 흑인 대통령, 다자협력과 존중의 가치로 상징되는 오바마 대통령이 일약 세계 리더십의 중심으로 떠오른 것이다.   이번 조사에서도 미국을 제외한 어떤 지도자도 과반수 지지를 받지 못했다. 작년 조사에서 35%의 지지를 받아 1위를 했던 유엔 반기문 총장이 올해에는 40% 지지를 받아 독일의 메르켈 수상과 2위 자리를 함께 했다. 영국 브라운 총리(38%), 프랑스 사르코지 대통령(36%), 러시아 푸틴 수상(34%)으로 뒤를 이었다.   한편 최근 국제사회에서 G2로 불리면서 급성장하고 있는 중국의 경우 리더십에 대한 국제적 평판으로는 기대 이하였다. 중국 후진타오 주석의 국제적 리더십에 전체 응답국가 평균 32%만이 신뢰감을 표현했다. 이는 핵 개발이나 강한 반미입장으로 국제사회의 이목을 끌었던 이란 아마디네자드 대통령(28%)보다 조금 높을 뿐 다른 서구 지도자들에 못 미치는 결과다. 특히 서구 국가 국민들이 냉담했다. 미국 국민은 25%, 독일 15%, 프랑스 14%의 국민들만이 신뢰할 만하다고 답했다. 다만 파키스탄(80%), 대만(60%), 한국(51%), 인도(50%) 등 주요 아시아 국가들에서는 긍정적 여론이 다수였다. 결과적으로 중국의 리더십이 아직 미국을 대신하여 세계를 이끌기에는 갈 길이 멀다.   [그림1] 20개국 여론 세계 지도자 신뢰도 평가 : “매우 신뢰”+“약간 신뢰”응답비율(%) 주1. 자국 지도자 평가 시 해당 국가 여론은 계산에서 배제 주2.“매우 신뢰”,“약간 신뢰”,“그다지 신뢰 않는다”,“전혀 신뢰하지 않는다”중 “매우”와 “약간”신뢰한다는 응답비율을 합한 값. 주3. 미국의 경우 2008년 부시 당시 대통령에 대한 평가결과임    

[여론브리핑 49호] 글로벌 리더십, 아시아 리더십 평가 1. 세계 소프트파워, 세계 리더십 평가 2. 아시아에서의 리더십 경쟁         후진타오 리더십, 아시아에서는 통해 이명박 대통령에 대한 아시아인의 평가 중국, 일본 다음 - 후진타오(46%) > 아소 타로(37%) > 이명박(34%) > 싱(32%) > 김정일(24%) 순 한국인 후진타오 가장 신뢰   아시아지역 5개국(중국, 인디아, 인도네시아, 한국, 대만) 국민을 대상으로 중국 후진타오 주석, 일본 아소타로 총리, 한국 이명박 대통령, 인도 마모한 싱 수상, 북한 김정일 국방위원장 등 5명의 아시아지역 주요 지도자 신뢰도를 조사한 결과 중국의 후진타오 주석이 44%의 신뢰율을 얻어 가장 신뢰받는 아시아 지도자로 평가되었다. 다음은 일본 아소타로 총리 37%, 이명박 대통령 34%, 인도의 마모한 싱 총리 32%의 순이었고, 북한 김정일 국방위원장은 28%로 가장 신뢰도가 낮은 것으로 나타났다.   후진타오는 인도네시아(24%)를 제외한 다른 국가들에서 모두 50% 이상의 높은 신뢰를 받고 있었다(인도 50%, 한국 51%, 대만 60%). 이명박 대통령에 대한 아시아지역 국민들의 신뢰율은 대만(41%)에서 가장 높았고 중국(38%), 인도(37%)에서는 평균이상의 신뢰를 유지하고 있다. 다만 중국인들은 이명박 대통령과 김정일 국방위원장에 대한 긍정적인 평판이 38%로 같았다. 인도네시아에서는 이명박 대통령을 신뢰한다는 응답이 19%로 매우 낮게 나타났다. 이는 김정일(22%) 국방위원장에 대한 신뢰도(22%)보다도 낮은 수치이다. 과거 비동맹국가 시기 북한과의 우호적 관계가 작용하고 있는 것으로 보인다.   한국인들은 후진타오 중국 주석에게 가장 높은 신뢰도(51%)을 보였다. 다음으로 마모한 싱 인도총리(47%), 이명박 대통령(40%), 아소 타로 일본총리(30%)의 순이었고, 김정일 북한국방위원장에 대한 신뢰도는 6%에 불과했다. 김정일 위원장에 대한 신뢰도는 지난해 조사결과(12%)의 절반 수준으로 떨어져 최근의 북핵 문제 등으로 인한 한국인으로부터 신뢰를 상실하였음을 보여주고 있다. 중국 후진타오 주석이나 인도 싱 총리가 자국 국민들로부터 압도적인 지지를 받은 것과는 대조적으로 이명박 대통령은 한국에서 40% 지지를 받는데 그쳤다. [그림2] 아시아 주요 국가지도자에 대한 아시아 5개국 신뢰도(%)     [표2] 아시아 국가 지도자에 대한 아시아 5개국 국민 평가 : 신뢰 한다 (%)     주1. 한국, 중국, 인도, 인도네시아, 대만 5개국 국민의 조사결과. 자기 나라 지도자 평가의 경우 해당 국가 국민의 여론은 계산에 포함시키지 않음. 주2. 괄호 안의 수치는 자국 국민 여론으로서 평균 계산에는 포함되지 않음.