EAI 중국연구패널 보고서 No.9   저자 신종호(申鍾浩)_경기개발연구원 전략연구센터 연구위원. 한양대학교 중어중문학과 및 아태지역학대학원 중국학과를 졸업하고, 중국 베이징대학(北京大學)에서 국제정치 전공으로 박사학위를 취득하였다. 국회입법조사처(NARS) 외교안보팀 입법조사관 및 한양대 국제학대학원 중국학과 겸임교수 등을 역임하였다. 주요 연구 분야는 중국외교 및 동아시아 국제관계이며, 최근 연구성과로는 “글로벌 금융위기 이후 중미관계와 대만문제”(2013), “국공산당 제18차 당대회와 중국의 대외정책 전망”(2012), 『한중관계 2.0 : 국가를 넘어 지방정부로』(공저, 2012), “중국의 국제위기관리 행태 및 미․중관계에 대한 함의”(2010) 외 다수가 있다.         초록   중국의 대외정책 과정에서 지방정부의 영향력이 갈수록 증대되고 있다. 개혁개방 이후 중앙에서 지방으로의 권력분산이 이루어지는 과정에서 지방정부가 좀 더 다양한 이해관계자 중의 하나로 대외정책 결정과정에 투입되고 있고, 해당 지역의 이익 창출을 통해 궁극적으로 국가발전에도 많은 기여를 했기 때문이다.  대외정책 추진과정에서도 중국 지방정부는 중앙정부의 대리인(agent)이자 협력파트너 역할을 수행했고, 경제외교(economic diplomacy)분야에서는 중앙으로부터 상대적인 자율성을 좀 더 많이 확보하기도 하였다. 특히 중국의 지방정부는 차세대 지도자들이 정치적으로 성장할 수 있는 기반이 되었다. 이처럼 지방정부의 대외행위 추구는 중국 대외정책의 다원화와 분권화 추세에 기여하고 있다. 하지만 중국의 헌법상 외교업무 자체가 여전히 중앙정부의 고유 영역이라는 점, 그리고 외사업무가 기본적으로 중앙의 지방에 대한 영도(領導)관계를 유지하고 있다는 점 등으로 인해 지방정부의 외사업무는 여전히 ‘제한적 권한’만을 가지고 있다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 중국의 대외정책에서 지방정부의 역할은 좀 더 다양한 형태로 강화될 것이다. 왜냐하면 급변하는 글로벌환경 변화와 중국의 국내 경제사회문제의 대두 등으로 인해 중앙정부보다 빠른 정책결정 시스템을 보유하고 있는 지방정부가 좀 더 많은 자율성을 갖고 상대적으로 독립적인 이익주체로서의 역할을 수행하게 될 것이기 때문이다. 따라서 향후 중국은 주권이나 영토문제 등 소위 ‘상위정치’ 영역에서는 중앙정부 주도 하에 지방정부를 중앙정부의 대리인 혹은 협력 파트너로 활용할 것이고, ‘하위정치’ 영역인 경제, 사회, 문화 등의 영역에서는 지방정부에게 상대적으로 독립적인 자율성을 보장할 것으로 전망된다.    I. 서론   그동안 중국의 대외정책 과정에 가장 큰 영향을 미친 행위자는 공산당과 국무원 각 부(部)·위원회 및 인민해방군이었다. 하지만 최근 들어 당·정·군 이외에도 기업·시민사회·네티즌·싱크탱크 등과 같은 새로운 행위자들이 대외정책 과정에서 차지하는 역할이 갈수록 증대되고 있다.  특히 개혁개방 이후 상위정부에서 하위정부(혹은 중앙에서 지방)로 권력분산(devolution of power)이 광범위하고 전면적으로 이루어짐에 따라 중국의 지방정부가 대외정책에 미치는 영향력이 갈수록 커지고 있다.   중국은 전통적으로 중앙집권적인 전통이 강한 국가이지만, 개혁개방 이후 중앙이 보유한 권력과 권한을 지방으로 분산하는 정책을 실시하는 과정에서 지방정부가 대외사무에 관여하는 기회가 많아졌고, 자연스럽게 지방정부가 중앙정부의 대외정책에 영향을 미치기 시작했다. 중국의 지방정부는 국제무대에서 해당 지역의 경제통상 촉진 활동은 물론 해외 관광객 유치와 외국인 직접투자(FDI) 유치 및 도시 간 사회문화교류 등을 적극적으로 주도함으로써 해당 지방정부의 국제화 수준을 제고하는 동시에 국가이익의 확대와 국가이미지 제고 등에도 기여했다. 특히 각 성(省)급 지방정부는 자신들이 보유한 자원에 대한 배분 및 통제권을 보유하고 있었기 때문에 상대적으로 독립적인 이익주체로서 대외행위가 가능했다. 물론 중국에서는 여전히 중앙정부가 주도적으로 나서야 하는 외사업무가 더 많이 존재하지만, 경제외교나 문화외교와 같은 분야는 성 정부 차원에서 추진하는 것이 훨씬 효율적인 경우가 많아졌다.   중국에서 지방정부의 대외행위는 ‘비중앙외교’의 전형으로서,  서구에서 말하는 ‘국가 하위 정부(sub-national government)’와 가장 근접한 개념이다.  중국의 지방정부는 ‘국가 하위 정부’로서 일정 수준의 경제력과 정치력을 갖추고 있는 동시에 중앙정부보다 빠른 정책결정 시스템을 보유하고 있기 때문에 ‘대외정책의 지방화(localization of foreign policy)’ 현상을 주도하고 있다.     이 글은 중국의 대외정책 과정에서 지방정부가 어떤 방식으로 어떤 역할을 수행하고 있는지를 분석한다. 즉, 중국에서 지방정부는 중앙정부 대외정책의 대리인 역할을 수행하는지, 아니면 좀 더 자율성을 갖고 지방의 이익을 대변하는지를 고찰하고자 한다. 이를 위해 먼저, 중국의 중앙-지방관계와 분권화 과정에서 지방정부 대외행위의 유형과 지방정부 외사기구 등을 살펴보고, 중국의 대외정책에서 지방정부가 어떤 역할을 수행해 왔는지 구체적인 사례를 통해서 살펴보고 유형화를 시도한다.   II. 중국의 분권화와 지방정부 대외행위 유형   1. 중앙-지방관계와 분권화   1949년부터 1978년까지 마오쩌둥(毛澤東) 시기 중국은 소련식 계획경제체제를 도입하고, 농업•공업•수공업 분야에서 사회주의 개조를 진행하는 등 중앙집권적이며 획일적인 정책결정 및 집행이 이루어졌다. 하지만 1978년 12월 개혁개방 정책 추진 결정 이후 중국은 국가경제의 활성화 및 지역경쟁력 제고를 위해 강력한 지방분권전략을 추진해왔다. 이 과정에서 중앙정부는 국가발전목표 달성을 위해 지방정부에게 일정한 자율성을 부여하였고 이는 곧 지방정부의 권한 및 역할 확대로 나타났다. ‘점(点)-선(線)-면(面)’을 따라 점진적이고 전방위적으로 확대전개되었던 중국의 개방정책은 실제로는 해당 지방정부에게 상당한 수준의 자율권이 부여되는 과정이었던 것이다.  중앙정부는 경제적 효율성 제고를 위해 소위 ‘권력의 하방(下方)과 이윤의 허용(放權讓利)’를 통해 지방정부에 인센티브를 제공했고, 재정과 인사관리를 포함한 여러 부문에 걸친 정책결정 권한 역시 지방정부로 이양했다.   개혁개방 이후 1990년대 초까지 이루어진 재정권한 중심의 분권정책이 중앙정부의 재정통제력 상실 등과 같은 문제점에 직면하자 중국정부는 1990년대 중반 이후 중앙-지방관계의 재편을 통한 중앙정부의 통제력 강화와 함께 지역발전 격차 해결을 위한 중앙과 지방의 협력의 중요성을 강조했다. 먼저, 중앙정부는 각종 법적 권위와 제도적 규범을 확립하는 대신 지방정부에 대해서는 일정 정도의 자율성을 보장함으로써 국가경제 전반에 걸친 통제력을 강화했다.  이 과정에서 중국정부는 지방보호주의 등 분권화의 폐단을 막고 안정적인 정책집행을 위해 성급 정부에 각종 규율성 부서를 집중 설립하는 등 소위 ‘연성적 집권화(Soft Centralization)’ 경향도 나타난다.    개혁개방 이후 경제발전과정에서 중국의 지방정부는 중앙의 일원적인 지휘와 통제를 받아 중앙의 정책을 지방단위에서 집행하는 대리인(Agency)의 역할에서 점차 벗어났고, 특히 성급 정부는 지역발전과 관련된 독자적인 결정권을 다수 확보하게 되었다. 지역발전정책 추진과정에서 지방정부가 주요 정책을 결정하고 집행하는 주요 행위자로 변모한 것이다. 특히 중앙정부는 지역균형발전 전략목표 달성을 위해 지방정부의 적극적인 협력과 협조를 필요로 하고 있기 때문에 지역경제 발전과정에서 지방정부의 독자성과 자율성은 갈수록 확대되었다.   이처럼 개혁시기 중국의 중앙-지방관계는 기존의 상하 수직적 관계에서 오는 갈등적 측면과 함께 국가발전전략 목표 달성을 위한 중앙과 지방의 공통적 이해관계로 인한 협력적 측면이 동시에 존재하기 때문에 단순히 ‘제로섬’이 아닌 ‘집권’과 ‘분권’이 공존하는 복합적이고 상호의존적인 관계라고도 할 수 있다.  이러한 점은 지방정부의 대외행위에서도 잘 드러나고 있다...(계속)

EAI Fellows Program Working Paper Series No.43   Author Patrick Koellner is director of the Institute of Asian Studies, GIGA German Institute of Global and Area Studies. He is also a professor of political science at the University of Hamburg. Email: patrick.koellner@giga-hamburg.de. Internet: http://staff.en.giga-hamburg.de/koellner                   The growing role that China is playing in global economy, international security, and other countries’ calculation of their national interests has caused policymakers, academics, and the media around the world to take note of the impact of China’s new ascendency on world peace and international order. There has been a more or less consistent belief that a rising China spells trouble to the existent Western-dominated international order (Goldstein, 1997; Johnston, 2003; Glaser and Medeiros, 2007; Buzan 2010). Since the new generation of communist leaders came to power in 2012, many Western powers and Asian states have become increasingly wary of China’s growing assertiveness in both foreign and defence policies. Besides its eye-catching development of blue-water and space warfare capabilities such as the rollout of its new stealth fighter and aircraft carrier, China has become ostensibly hawkish in its handling of territorial disputes with Asian neighbours. In addition, as an authoritarian state on the rise, communist China’s policy orientations have always raised doubts for liberal democratic states. Against this backdrop, China’s new communist leaders face an uphill battle to communicate with international audiences, promote its national image, and advance its national interests. Soft power, an important conceptual approach to understanding a state’s foreign policy, has been embraced by China’s policymakers and applied to the country’s many foreign policy initiatives during the last two decades (Kurlantzick, 2008; Ding 2008; Barr 2011). Harvard professor Joseph Nye (2010) has argued that government-led international communication can contribute to the country’s public diplomacy in three communication dimensions — daily, strategic, and long-lasting. After the Tiananmen crackdown in 1989, China’s communist leaders continued to emphasize the role of public diplomacy in developing and wielding Chinese soft power. The 41-million Chinese diaspora, including both foreign citizens of Chinese ancestry and Chinese citizens living abroad, has become an increasingly important factor in China’s public diplomacy. During the past few years, China’s communist leaders have adopted a series of new diaspora engagement policies to wield Chinese soft power and communicate China’s ideas to the outside world. Through conceptual discussions and policy analyses, this article examines China’s new dias-pora engagement policies in the Xi era. First, this article presents conceptual discussions of the Chinese diaspora, the soft power concept, and the needs of a rising China for public diplomacy. It is argued that while China is pursuing firmer projection of its hard power, the new communist leaders need to actively wield Chinese soft power and effectively engage the Chinese diaspora with its improved public diplomacy. Second, this article examines the evolution of the communist gov-ernment’s policies and practices in dealing with the Chinese diaspora from the perspective of public diplomacy. Based on historical and policy comparisons, it is argued that China’s new diaspora engagement policies need to fit China’s new vision of public diplomacy. Third, this article explicates the three new diaspora engagement policies in the Xi era — new immigration reform to win the minds and hearts of overseas Chinese, new international communication tactics to improve China’s national image, and new cultural and education campaigns to shape the cultural identity of overseas Chinese...(Continued)

국가안보전략연구소(INSS) 연구위원 겸 지역연구팀장. 상하이 푸단대학교(上海復旦大學)에서 중국정치 전공으로 박사학위를 취득하였다. 도쿄대학(東京大學) 동양문화연구소 외국인연구원 및 서울대학교 국제문제연구소 객원연구원, 대만(臺灣)외교부 초청 타이완펠로우십 방문학자 등을 역임하였다. 주요 연구분야는 중국 대외관계 및 동아시아안보이며 한국국제정치학회 연구이사, 중국외교안보연구회 회장으로 활동하고 있다. 최근 논문으로는 "시진핑 지도부의 등장과 중국의 대외정책: '지속'과 '변화'의 측면을 중심으로," "South Korea-China Security Cooperation: Focusing on the North Korean Opening/Reform and Contingencies," "중국의 에너지안보정책과 중미관계 전망," 외 다수가 있다.       I. 들어가는 말   1970년대 초반 미국과 중국의 관계정상화가 이루어지던 시기 미국에게 있어서 중국은 결코 전략적 각축의 대상이 아니었다. 그저 동아시아에서 소련의 팽창을 저지하기 위해 미국이 손을 잡아야 했던 선택적 대상의 하나였으며 일종의 대리방어막에 불과했을 따름이었다 (키신저 2012, 270-272). 미국이 주도하는 세계질서와 동아시아 아키텍처에서 중국은 일정부분 필요를 채워주는 수단에 불과했던 것이다. 그러나 21세기에 들어선 오늘날 중국은 몰락한 소련을 대신하여 미국과 세계 패권을 놓고 경쟁하는 국가로 자리 잡았다. 다만 20세기 미국과 소련의 관계가 치열한 전략적 경쟁으로 점철되었다면 21세기의 미•중관계는 경쟁과 협력, 갈등과 타협이 공존하는 모습을 보인다. 나아가 미국과 중국은 세계질서와 동아시아의 새로운 아키텍처를 형성하기 위해 가장 중요하고 영향력 있는 행위자로 작용하고 있다. 21세기 미국과 중국 사이에서 벌어지는 전략적 각축의 부담은 도전자의 위치에 있는 중국이 더욱 크게 느끼고 있는 듯하다. 왜냐하면 전통적으로 기존 패권국은 새로운 강대국의 부상 자체를 좌절시키거나 또는 부상속도를 늦추기 위해 예방전쟁, 봉쇄 및 관여전략 등 다양한 방식으로 새로운 강대국의 부상에 대응해 왔기 때문이다.  반면 부상하는 중국은 기존의 세력전이(power transition)이론 혹은 공격적 현실주의(offensive realism) 이론 등이 주장하는 미·중 ‘충동불가피론’과 ‘현상타파론’을 비롯한 다양한 전통적 주장들을 극복하면서 ‘평화발전론’을 실현해야만 하는 상황에 직면해 있다. 즉, 미국의 직•간접적인 봉쇄와 견제를 돌파함과 동시에 주변국이 느끼는 ‘중국위협론’을 해소하면서 자국의 생존과 이익 공간을 넓히지 않으면 안 되는 것이다.   중국은 자국의 부상이 대내외적으로 기정사실화된 21세기에 들어서면서 이른바 “평화발전”(和平發展)과 “조화세계”(和諧世界)를 강조하기 시작했다. 중국의 부상이 결코 기존의 국제체제와 주변국에 위협을 가하지 않고 평화로운 방식으로 이루어질 것이며, 중국이 추구하는 미래 국제사회는 조화로운 세계(harmonious world)를 지향한다는 것이다(中華人民共和國國務院新聞辦公室 2011). 이와 같은 중국의 주장 및 전략은 냉전종식 후 ‘평화’와 ‘발전’이야말로 가장 중요한 문제라고 강조하면서 “도광양회”(韜光養晦)와 “유소작위”(有所作爲)를 주장한 덩샤오핑(鄧小平)의 사상을 계승•발전시킨 것이다.   최근 중국의 최고지도자로 등장한 시진핑(習近平)은 21세기 “중국의 꿈”(中國夢)과 “중화민족의 부흥”(中華民族的復興)을 강조하고 있다. 또한 대외관계의 키워드로 “새로운 강대국관계”(新型大國關係)를 내세우면서 특히 미·중관계에서의 상호이해증진과 전략적 신뢰구축을 강조하고 있다. 그러나 미국은 중국의 전략적 의도에 대해 의구심을 거두지 않고 있으며, 최근에는 아시아•태평양 지역에 대한 개입을 강화하기 위한 “재균형”(rebalancing) 정책을 시도하고 있다. 세계정치의 두 중심축인 미국과 중국 즉, 주요 2개국 체제(Group of Two: G2)가 아시아•태평양을 무대로 펼치는 패권경쟁이 향후 동아시아의 정치외교•안보의 판을 흔들 수도 있는 것이다. 그렇다면 중국은 자국의 부상으로부터 기인하는 21세기 국제질서의 변환과 미·중 전략적 각축의 파고를 헤쳐 나가기 위해 어떠한 대외전략과 목표를 수립하고 있을까. 또한 중국은 대미관계는 물론 새로운 동아시아질서의 구축을 위해 어떠한 전략적 그림을 그리고 있는 것일까. 이 글은 미•소 냉전시대를 넘어 미•중 양강체제로 굳어져 가는 역사적 변환기에 중국 대외전략의 내용을 살펴보고 이를 바탕으로 동아시아에 다가올 새로운 아키텍처의 모습을 전망하면서 한국의 정책적 시사점과 대응방향을 모색하는 데 그 목적이 있다.   II. 21세기 미•중관계의 기본 구조와 성격   21세기 미•중관계의 구조와 성격은 여러 가지 방식으로 묘사될 수 있다. 그러나 오늘날의 미·중관계를 가장 적절히 표현할 수 있는 용어는 ‘갈등속의 협력’(cooperation amid struggle)이라 할 수 있을 것이다. 미·중관계는 1972년 정상화 이후 현재까지 40년이 넘는 세월 동안 ‘갈등속의 협력’ 관계를 벗어나지 못하고 있다. 적잖은 전문가들이 미·중관계의 성격을 ‘갈등과 협력’이 병존하는 관계로 묘사하지만 엄밀한 의미에서 미·중관계는 기본적 갈등구조의 바탕 위에서 선택적 필요에 따라 협력을 추구하는 ‘갈등적 협력’으로 보는 것이 타당하다. 더욱이 오늘날 중국의 국력이 급속히 상승하면서 미·중관계는 동아시아를 포함한 세계적 수준에서 갈수록 경쟁구조가 심화되고 있으며 이는 필연적으로 구체적 이슈와 영역별로 양국 사이 갈등의 형태로 더욱 자주 드러나고 있다. 그럼에도 미·중 양국이 협력을 강조하고 또한 실제로 협력을 추구하려는 것은 갈등에서 증폭된 대립과 마찰이 상호이익 저해와 세계질서 안정 파괴로 이어지는 것을 원치 않기 때문이다.   다음으로 오늘날 미·중관계의 구조와 성격은 ‘전략적 불신 속의 협력’(cooperation amid strategic mistrust)이라는 말로 묘사될 수 있을 것이다. 왜냐하면 미·중 간에 이루어지는 많은 범위의 협력에도 불구하고 이는 기본적으로 전략적 불신을 저변에 깐 상태에서 현실적 필요에 따라 협력하는 양상을 보이기 때문이다. 근본적으로 미국은 중국의 중•장기적인 전략적 의도와 자국의 국가이익에 대한 도전 가능성에 대해 우려하고 있는 반면 중국은 미국이 자국의 부상을 억제하거나 방해하며 또한 공산당 정치제도를 훼손하려는 한다고 의심한다(Lieberthal and Wang 2012). 일례로 미국은 아시아•태평양 지역을 향한 재균형 정책이 이 지역 안정에 기여하고 지역 내 건설적 역할을 확대하며 미국의 국익을 보호하기 위한 것이라고 주장하지만 중국은 이를 자국에 대한 견제와 억제전략의 일환으로 간주하고 있으며 지역정세의 불안정을 초래할 뿐이라고 본다(楊潔勉, 2013, 18; 金燦榮•戴維來, 2012, 19-23; 王義危 2012, 66-72). 이와 같은 미·중관계는 하딩(Harry Hrrding)이 주장한 바와 같이 “깨어지기 쉬운 관계”(fragile relationship) 또는 램프턴(David Lampton)이 묘사한 것처럼 “동상이몽”(same bed different dreams)의 관계로 비춰질 수밖에 없다(Harding 1992; Lampton 2002).   20세기의 미·중관계는 미국이 일방적 힘의 우위를 바탕으로 중국에 대해 공세적이고 압박적인 양상을 보여 왔다고 할 수 있다.  그러나 20세기와 달리 21세기 들어서 확연히 드러나는 미·중 간 종합국력격차의 축소는 양국관계를 훨씬 복잡하게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 중국의 경제규모는 2010년을 기점으로 미국 다음의 세계2위에 올라섰고, 국방비 지출 역시 2009년부터 미국에 이은 세계 2위 국가가 되었다. 또한 중국은 2012년 말 기준으로 3조 3,000억 달러를 보유한 세계 1위 외환보유국이며, 그 중 1조 달러 이상을 미국 국채매입에 투자하여 현재 세계 최대의 미국 채권 보유국이다. 중국이 미국의 경제력을 좌우할 수 있는 핵심 열쇠를 쥐고 있는 형국인 셈이다. 중국은 국력이 증대될수록 ‘국제질서의 민주화’, ‘신형대국관계’ 등을 주장하면서 미국에게 중국을 존중하고 대등하게 대해줄 것을 요구하고 있다.    [표 1] 중국과 미국의 각종 국력지표 비교(2012년)                  중국       항목           미국 13.51 인 구 3.139억 9,596,961 ㎢ 국토면적 9,826,675 ㎢ 8조2,271억 달러 전체 GDP 15조 6,848억 달러 6,188 달러 1인당 GDP 4만9,965 달러 3조8,700억 달러 전체 무역액 3조8,200억달러 3조3,000억 달러 외환보유액 1,480억 달러 1,024억 달러 국방예산 6,457억 달러 1척 항공모함 11척 2백28만5천명 전체병력 1백58만2백55명 출처: World Bank, United States Census Bureau, CIA’s the World Factbook, IMF.   물론 미국에게 중국의 부상은 위협인 동시에 기회를 제공하는 요인이기도 하다. 미국은 신흥강대국으로 등장한 중국과 협력하여 다양한 국제 현안에 대해 공동의 책임을 짐으로써 이제까지 국제문제 해결에서 미국이 혼자 짊어지던 부담과 비용을 줄이고자 한다. 미국이 중국에게 요구하는 “책임있는 이해상관자”(responsible stakeholder)다운 행동이라는 것은 바로 이러한 의도를 반영하는 것이다. 실제로 미국 입장에서는 세계화 시대 ‘G2’의 지위에 올라선 중국과 ‘동반자’로서 상호 협력 해야 하는 사안들이 급증하고 있다. 미국은 이제 중국의 협조 없이는 세계금융위기의 극복이나 북한 핵문제 그리고 기후변화와 환경문제 등 국제사회의 주요 이슈를 해결하기 어려운 상황이다. 이 때문에 2009년 7월 27일 제1차 미중 전략경제대화(U.S.-China S&ED) 개막연설에서 오바마 대통령은 “미·중관계는 21세기를 만들어 가는 데 있어서 그 어떤 양자관계보다도 중요하다”고 했으며, 당시 국무장관이었던 클린턴(Hillary Clinton)과 재무장관이었던 가이트너(Timothy Geithner)는 “미국이나 중국이 단독으로 해결할 수 있는 지구적 문제는 거의 없지만 미국과 중국이 함께 한다면 지구상에 해결할 수 없는 문제는 없다”고 주장했다(Clinton and  Geithner 2009).   그러나 중국의 종합국력 증대 및 그에 따른 책임 및 역할 확대는 중국의 영향력을 증대시키고 주요 국제사안에 대한 중국의 목소리를 키움으로써 중국이 미국 주도의 국제질서에 도전하는 것으로 비춰지기도 한다. 왜냐하면 중국의 종합국력이 성장할수록 미중 간 세력경쟁은 치열해질 수밖에 없으며, 상호 마찰과 대립의 이슈 영역도 그만큼 증대되기 때문이다. 미국과 중국은 비록 공개적으로 표명하지는 않지만 사실상 서로가 상대방의 기본이익을 위협하는 전략적 목표를 지니고 있다. 미국은 평화적이고 점진적인 방식을 채택하고는 있지만 궁극적으로 중국이 서구식의 자유민주주를 수용하는 방향으로 발전해 나가야 한다고 생각한다. 반면에 중국지도부는 공산당지배체제를 근본적으로 바꿀 생각이 없으며, 체제변환을 요구하는 미국이 중국이 당면한 가장 심각한 외부위협을 제기한다고 본다. 따라서 중국은 서태평양지역에서 미국의 군사력과 외교적 영향력을 억제하는 한편 궁극적으로는 동아시아에서 미국을 대체하는 주도세력이 되고자 한다.   다행스러운 것은 미국과 중국이 근본적인 지배이념과 정치체제의 차이 그리고 지정학적 대립의 구조 속에서도 사실상 최대한 충돌을 피하고자 한다는 점이다. 중국은 경제 성장에 정책적 최우선 순위를 둠으로써 미국과의 직접 충돌을 피하고자 한다. 왜냐하면, 미국과의 충돌은 자신들이 추구하고 있는 ‘전면적 소강사회건설’과 ‘중화민족의 위대한 부흥’이라는 국가목표 달성에 부정적으로 영향을 줄 것이 명확하기 때문이다. 따라서 중국은 개혁개방초기부터 미국과 “상호이해를 증진시키고 공통인식의 부분을 확대하며 협력관계를 발전시켜 미래를 함께 창조한다”(增進了解, 擴大共識, 發展合作, 共創未來)는 방침을 강조해 왔다(陶堅 1998, 10). 그리고 오늘날 시진핑 시대의 중국은 대미관계에서 이른바 ‘신형대국관계’를 주장하고 있는데 외교부장인 왕이(王穀)의 설명에 따르면 이는 “새로이 부상하는 강대국과 기성 강대국이 전쟁 같은 직접적 충돌을 통해 국제질서가 재편됐던 역사의 굴레에서 벗어나 두 주요 강대국이 협력의 기반 위에서 공정경쟁을 통해 세계의 평화적 발전을 이뤄나가자”는 개념을 담고 있다(王穀 2013, 4).   한편 미국의 경우에도 중국과 충돌하기보다는 협력을 통해 상호 윈-윈하는 미래상을 강조하고 있다. 일례로 힐러리 클린턴 전 국무장관은 닉슨 대통령의 중국방문 40주년을 기념하여 2012년 3월 7일 미국평화연구소(United States Institute of Peace)에서 행한 연설에서 “중국은 소련이 아니고, 미중 양국은 냉전으로 돌아가서는 안 되며, 양국은 경쟁과 협력 사이에서 가장 이상적인 균형을 실현하는 대국관계’라고 규정한 바 있다. 나아가 클린턴은 “역사적으로 기성대국에 신흥대국이 도전하면 반드시 전쟁이 일어났으나 우리는 처음으로 적대관계나 전쟁이 되지 않는 새로운 역사를 써야 하고 또 쓸 수 있다”고 역설했다(Clinton March/7/2012). 비록 기존 강대국과 신흥 강대국 사이에 세력전이를 둘러싼 충돌의 역사적 사례가 빈번하다 하더라도 이처럼 미국과 중국이 상호 충돌을 회피하고자 하는 강한 의지를 공표하고 있다는 점은 21세기 국제질서의 변환이 새로운 방식으로 이루어질 수도 있다는 희망을 갖게 하는 요소이다.   그럼에도 불구하고 우리는 현실적으로 미·중관계가 한·미, 미·일 관계보다 구조적이고 역학적으로 훨씬 더 취약하고 복잡한 성격을 지니고 있다는 점을 부정할 수 없다. 중국은 동아시아를 중심으로 하는 아시아지역에서의 주도권을 장악하는 것이 자국의 미래상에 있어서 관건이라 보고 있으며, 미국은 결코 아시아•태평양 지역에서의 주도권을 중국에 넘길 생각이 없어 보이기 때문이다. 오바마 행정부가 추진하고 있는 “아시아로의 회귀”(pivot to Asia) 또는 재균형 정책은 미국의 이러한 의도를 대변하는 것이라 할 수 있다. 반면 중국은 이른바 “반접근/지역거부”(Anti-Access/Area-Denial: A2/AD) 전략에 근거하여 미국의 대 아시아 개입을 최대한 차단하거나 거부하려 들고 있다(김성걸 2012, 42-67).   그런데 미중 양국의 갈등과 협력은 단순히 양자관계의 범위를 넘어서 지역적, 세계적으로도 매우 커다란 파급영향을 미치는 사안이다. 이러한 사실은 오늘날 미국과 중국 모두 상대방에 대한 전략을 수립하는 데 있어서 그 중요성과 어려움이 지속적으로 증대되고 있음을 의미한다. 아울러 미·중관계에는 사회구조와 성격 차원에서 다양한 정치·경제·사회문화이슈들이 복합적으로 작용하고 있기 때문에 단선적 전략으로는 양국관계를 풀어가기 어려운 상황에 빠져들고 있다. 그만큼 서로를 상대하는 것이 갈수록 어려워지고 있다는 것이다. 예를 들어 냉전시대 미국의 대 소련전략은 안보문제에 그 중점이 있었던 반면 오늘날 중국에 대한 전략은 군사•안보와 경제이슈는 물론이고 인권과 민주화 등 훨씬 더 다양한 사안들에 대한 고려가 동시에 작동하고 있다.   결국 오늘날 미국과 중국의 양자관계는 갈등과 경쟁의 구조를 바탕으로 현실적 필요에 의한 협력을 추구하고 있으며 이는 갈등과 협력의 혼재로 특징지어진다고 하겠다. 미국과 중국은 국제질서에 대한 ‘동상이몽’의 전략적 고려가 작용하고 있으며, 동아시아를 중심으로 하는 아시아•태평양지역에서 주도권 경쟁을 피하기 어려운 것이다. 문제는 향후 21세기의 미·중관계가 경쟁보다 협력의 방향으로 이동해 나갈 수 있을 것인가 하는 점이다. 이를 위해서는 키신저(Henry Kissinger)도 지적한 바와 같이 미·중 양국이 통상적인 갈등과 협력 이슈에 대해 상호 대화하고 공동이익을 추구하는 것이 필요하며, 또한 전 세계적인 차원에서의 비전을 공유함과 동시에 지역 갈등이나 긴장 해소를 위해 양자 수준을 넘어서는 위기관리 차원의 포괄적 협의틀을 마련하는 것이 필요하다(Kissinger 2011, 526-530). 그럴 때 비로소 미·중관계는 갈등과 대결의 구조를 벗어나 새로운 공동진화(co-evolution)의 구조를 만들어갈 수 있을 것이다....(계속)

EAI 중국연구패널 보고서 No.8   저자 김애경(金愛慶)_명지전문대학 중국어과 부교수. 국민대학교 중어중문학과를 졸업하고 북경대학교 (北京大學)에서 국제정치 전공으로 박사학위를 취득하였다. 국민대학교 겸임교수 및 서울대 국제문제연구소 선임연구원을 역임하였다. 주요 연구 분야는 중국외교 및 동아시아 국제관계이며, 최근 연구성과로는 “중국의 국가이익 재구성 분석: 대 개도국 외교전략 변화를 중심으로” (2013), “시진핑 시대의 대외전략과 대한반도 정책전망” (2012), “한-중 간에 존재하는 잠재적 영토 및 해양경계 획정문제” (2011), “중국의 부상과 소프트파워 전략: 대 아프리카 정책을 사례로” (2008) 외 다수가 있다.         I. 서론   중국의 대외정책 결정에 영향을 미치는 행위자는 매우 다양하다. 이미 여러 기존연구에서 밝히고 있듯이 대외정책에 영향을 주는 행위자가 다원화되고 있으며 행위자들의 역할도 점차 다양해지고 있다. 이는 중국의 대외정책 결정과정이 최고 지도부 몇 명에 의해서 결정되던 이전 지도부 시기와는 매우 다른 방향으로 발전하고 있다는 것을 의미한다. 중국의 대외정책 결정과정에서 나타나는 이러한 추세는 중국의 국내사회가 다원화되면서 다양한 이해관계가 형성되고 있고, 중국이 국제사회와 상호의존이 심화됨으로써 대외정책에 대한 경계선도 불분명해지고 있다는 점을 방증한다. 중국의 대외정책 결정과정을 더욱 복잡하게 만드는 요인이 증가하면서 대외정책 결정에 영향을 미치는 요인 및 행위자가 다양해지고 있다는 것이다. 이러한 경향을 중국만의 특성이라고 한정 지을 수는 없다. 전세계 거의 대부분의 국가에서도 비슷한 추세가 나타나고 있기 때문이다 (Jakobson and Knox 2010, 1-51).   대외정책에 영향을 주는 행위자들이 새롭게 출현하고 있음에도 불구하고 중국 공산당은 대외정책 결정에 있어 과거는 물론 현재에도 여전히 가장 중심적 역할을 하는 행위자이다. 주지하듯이 중국은 정치적으로 당-국가체제의 기본 틀을 유지하고 있으며 당이 국가기관을 영도하고 있다. 즉 중국 공산당은 헌법과 이데올로기를 포함한 모든 정치행정 체제와 법률제도에서 영도권을 보장받는다는 의미로, 중국 공산당은 다른 국가의 집권당과는 다른 차원의 개념이다. 당-국가체제의 틀을 유지하고 있는 중국에서 국가의 주요 정책은 공산당이 토의하고 결정한다고 알려져 있다. 전국인민대표대회와 상무위원회는 정책을 입법화하고 국무원을 중심으로 하는 행정기관은 정책을 집행해 왔다.   대체로 대외정책 결정과정에서 중심적 역할을 하는 기구나 인물에 대해서는 항상 관심이 집중된다. 중국의 국제적 위상이 높아지고 영향력이 증대되는 상황에서 대외정책 결정과 관련된 행위자와 결정과정에서 중심역할을 하는 기구나 인물에 대한 관심도 예외는 아니다. 중국의 대외정책 결정과정에 있어 이전과 다른 새로운 특징이 특별히 관심대상이 되는 것은 중국의 대외정책이 매우 드라마틱하게 변화되었다는 평가를 받는다는 점, 중국이 사회주의체제를 유지하고 있기에 기타 여타 국가들과 상이한 부분에 대한 관심이 높다는 점, 그리고 중국의 국제적 영향력이 향상되고 있다는 점 등이 이유가 될 것이다.   중국의 대외정책 결정과정에 대한 관심도에 비해서는 기존연구가 많지 않다. 일반적으로 대외정책 결정과정을 암상자(black box)라고 부른다. 이는 대외정책의 결정과정을 들여다본다는 데에 그 본래의 한계가 있기 때문이다. 그런데 중국의 경우 정치체제의 특성상 이 분야의 자료접근이 특별히 용이하지 않아서 구체적으로 어떠한 과정을 통해 정책이 결정되는지를 밝히기는 매우 어렵다. 그럼에도 불구하고 위에서 언급한 바와 같이 중국의 대외정책 결정과정에 대해 단편적인 연구는 진행되어 왔다. 중국의 대외정책 결정구조에 대한 외부의 관심도가 높아지면서 중국의 대외정책결정 기구나 대외정책 결정에 영향을 미치는 요인 등과 관련된 연구들이 점차 늘어나고 있는 추세이다.   중국 대외정책 결정과 관련된 기존연구는 대부분 대외정책을 결정하고 실행하는 당과 정부의 조직 및 인사들을 소개하고 이들의 특징을 분석하거나, 대외정책 결정에 영향을 주는 당과 정부의 조직, 싱크탱크(think tank) 및 기업 등등의 요인을 소개하고 분석하며, 정책 결정과정에서 영도소조(領導小組)의 역할을 밝히는 데 초점이 맞춰져 있다(Barnett 1985; Lieberthal and Oksenberg 1988; Zhao 1992, 158-178; Lu 1997; Jakobson and Knox 2010, 1-51; Cabestan 2009, 63-97; 정재호 2000, 121-187; 서진영 2006, 70-98; 김흥규 2008, 60-91; 김태호 2005, 121-136; 邵宗海 2011; 王存剛 2012, 1-18). 일부 연구는 구체적인 사례를 제시하며 대외정책 결정과정과 이 과정에서 최고 지도부의 영향력 등을 분석하고 있다. 제한된 정보에도 불구하고 대외정책 결정과정을 엿볼 수 있는 연구를 진행하였다는 점은 높이 평가할 수 있으나 이 연구들 역시 시기에 제한을 두고 있다는 한계를 벗어나지 못하고 있다.   이 글은 선행연구를 참고하여 대외정책에서 중국 공산당의 역할 변화에 주목한다. 중국 공산당이 이전부터 현재까지 대외정책을 결정하는데 가장 중요한 행위자임을 부인할 수 없다. 그러나 대외정책에 영향을 주는 요인과 행위자들이 증가하고 있는 것도 사실이다. 중국의 국제적 위상이 높아지고 대외교류가 증대하면서 중국이 관여해야 할 대외이슈도 증가하였고 이해당사자도 증가하였다. 이전에는 대외이슈와 관련된 정부의 부처가 외교부로 제한되었다고 한다면 현재는 대외이슈가 다양해짐에 따라 상무부, 국방부, 교육부, 환경관련 부서 등으로 확대되었다. 이처럼 이해관계 당사자가 많아지고 이슈의 전문성이 높아짐에 따라 정책 결정과정에 일정한 절차가 필요한 상황이다.   그렇다면 대외정책 결정과정에서 여전히 독점적인 역할을 하고 있다고 평가 받는 중국 공산당은 이슈의 다양성과 전문성에 대한 고려, 절차의 제도화 문제를 어떻게 처리하고 있는지에 대해 고찰할 필요가 있다. 대외정책 결정에 영향을 주는 새로운 행위자들의 출현은 대외정책에 있어 공산당의 지배적 영향력 또는 영도적 지위의 축소로 이어지고 있는가? 또는 당이 새로운 행위자들을 활용하여 당의 결정에 대한 합법성과 정당성을 강화하고 있는가? 이 같은 문제의식에서 출발하여 이 글은 대외정책 결정과정에서 공산당의 역할을 분석하고자 한다. 비록 다양한 행위체가 등장하고 대외적으로 관련이슈들이 증가하면서 전문성이 필요하게 되었지만 중국 공산당은 정책의 결정과정에서 여전히 지배적인 영향력을 발휘하고, 당의 영향력을 강화하는데 있어 공식∙비공식 기구들을 통해 새로운 행위자들에 대한 통제를 강화하고 있다는 것이 이 글의 일차적 판단이다.   이 글은 우선 2장에서 중국 대외정책과 관련이 있는 당의 공식기구와 비공식기구를 고찰하고 그 역할에 대해 분석한다. 공식기구란 중국 공산당 당장(黨章)과 당 중앙의 공식기구표에 명시되어 있는 조직이며, 비공식기구란 당장과 공식기구표에 명시되어 있지는 않지만 실제 정책결정에서 중요한 역할을 수행하고 있다고 알려져 있는 조직을 의미한다. 중국 공산당의 대외정책 관련 공식∙비공식 기구에 대한 고찰을 통해 우리는 정책결정의 권한을 가진 제도의 메커니즘을 이해할 수 있을 것이다. 3장에서는 우선 시기별로 대외정책 결정과정에서 역대 최고 지도자와 당 기구의 역할을 분석하고, 대외정책 결정과정에서 나타나는 특징을 고찰한다. 시기별 비교연구는 대외정책 결정과정의 변화를 보여줄 수 있어 정책의 결정과정에서 가장 핵심적인 역할을 하는 당 중앙이 다양한 행위자와 어떤 관계를 유지해왔는지를 부각시킬 수 있을 것이다. 이러한 분석을 통해 대외정책 결정과정에서 중국 공산당의 역할변화 유무를 판단하고자 한다. 4장은 결론 부분으로 대외정책 결정에서 향후 10년 공산당의 역할과 지위를 전망할 것이다.   II. 중국의 대외정책 결정과정과 공산당 관련기구 고찰   외교정책 결정 구조는 정치 체제의 차이에 따라 상이하다. 예컨대 민주주의 체제와 권위주의 체제는 외교정책을 결정하는 과정과 구조가 다를 수밖에 없다. 설령 같은 정치체제를 유지하더라도 국가별로 그 결정구조는 상이할 수 있다. 즉 의원 내각제나 대통령제에 따라 차이를 보일 수 있고, 대통령제 체제이더라도 국가마다 행정부와 국회와의 관계, 외교행정 부처들의 종류와 이들 간의 역학 관계, 여론과 이익집단의 영향 등의 차이에 따라 독특한 특징을 나타낼 것이다. 뿐만 아니라 그 국가 최고 책임자의 성향은 외교정책 결정과정에서 매우 중요한 역할을 할 수 있다. 따라서 외교정책 결정 구조에 있어 지배적인 경향이나 패턴을 찾기는 쉽지 않다(유승익 1995, 137).   그럼에도 불구하고 일반적으로 한 국가의 정책은 국가를 대신하는 개개인과 집단, 즉 헌법이나 법체계에 의해 정해진 공직자들에 의해 결정된다. 한 국가의 대외정책은 개인에 의해 결정될 수도 있고 관련 기구와 그 기구에 소속된 집단에 의해 결정될 수도 있다. 중국도 예외 없이 헌법과 법률에 의해 정해진 공직자들이 정책을 결정할 것이다. 다만 이미 언급하였듯이 중국은 사회주의 체제로서 당-국가체제를 유지하고 있어, 정부가 당의 영도를 받기 때문에 국가의 중요한 대내외정책은 당의 최고지도부와 관련 조직이 결정과정에서 핵심적인 역할을 수행한다. 여기에서 관련조직이란 당의 공식기구와 비공식기구를 모두 포괄하며 이들 기구에 대한 소개는 다음과 같다.   1. 중국의 대외정책 결정과정과 당의 공식기구   대외정책과 관련이 있는 당내 공식기구는 중앙위원회와 중앙정치국, 중앙정치국상무위원회 및 중앙서기처, 중공중앙선전부, 중공중앙대외연락부, 중공중앙정책연구실, 중앙외사공작영도소조판공실과 중앙대만공작판공실 등이 있다. 대외정책 결정과정에서 이 기구들의 역할은 동등하지 않으며 시기에 따라서도 그 역할이 상이했다. 이는 중국의 대외정책 결정과정에서 해당 이슈와 관련된 주요 기구와 관련 인사의 역할이 더욱 강조되기도 하였고, 중국의 대외정책 결정체계에서 제도화의 수준이 상이했기 때문일 것이다. 따라서 이 장에서는 당의 관련기구들의 역할과 발전과정을 간략하게 소개하고자 한다...(계속)

중앙대학교 정치국제학과 교수. 연세대학교 정치외교학과를 졸업하고 미국 캘리포니아주립대학교 버클리(University of California at Berkeley)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 통일연구원 연구원, 미국 버클리대학교 APEC 연구소 박사 후 연구원, 싱가포르 국립대학교 정치학과 조교수, 연세대학교 국제관계학과 조교수를 역임하였다. 최근 저작으로는 Northeast Asia: Ripe for Integration? (공편), Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions (공편) 등이 있다. 그 외 〈한국정치학회보〉, Comparative Political Studies, The Pacific Review, Asian Survey 등의 저널에 다수의 논문을 발표하였으며, 주된 연구 분야는 동아시아 지역주의, 글로벌 FTA 네트워크, 동아시아 국가들의 제도적 균형 전략이다.         I. 21세기 일본 외교의 도전: 세계적 세력재편과 국내정치의 변동 사이에서   2010년대 일본 외교는 중대한 기로에 있다. 2012년 취임한 아베 신조(安倍晋三) 내각은 ‘적극적 평화주의’를 바탕으로 헌법 개정을 통한 ‘집단적 자위권’의 행사를 추구하는 한편, 외교안보정책의 포괄적 기본 지침인 국가안보전략의 채택과 그 제도적 기반으로서 ‘국가안전보장회의’를 발족시키는 등 매우 의욕적인 외교 행보를 보이고 있다. 아베 내각은 집단적 자위권에 대한 미국과 유럽연합(European Union: EU), 영국, 러시아, 호주는 물론 아세안(Association of South East Asian Nations: ASEAN)의 지지를 이끌어내는 등 상당한 외교적 성과를 거두기도 하였다. 그러나 중국의 부상에서 북핵 위협에 이르기까지 해결해야 할 과제가 산적한 가운데 독도와 센카쿠(尖閣)/댜오위다오(釣魚台)에 대한 한국 및 중국과의 영유권 분쟁, 2013년 4월 무라야마(村山) 담화 수정을 시사하는 아베 총리의 발언, 2013년 12월 아베 총리의 야스쿠니(靖國) 신사 참배에서 나타나듯이 최근 일본 외교는 주변국과의 갈등은 물론 국내외의 비판적 시각에도 불구하고 보수화의 움직임을 보이고 있다. 아베 내각의 이러한 행보는 중국의 부상으로 상징되는 세계 및 지역 질서의 재편과 국내정치적 변화의 국면에서 일본 외교의 방향을 근본적으로 재설정하려는 시도로 이해될 수 있다.   외교의 새로운 방향성에 대한 일본 국내의 논의가 치열하게 전개된 적은 1980년대 말을 포함하여 과거에도 수차례 있었다. 전후 일본 외교정책의 기조로 오랜 기간 견지되었던 요시다(吉田茂) 독트린은 고도 경제성장과 국제적 쟁점에 대한 수동적 태세를 요체로 하였다. 요시다 독트린이 장기간 일본 외교정책의 기조로 유지될 수 있었던 것은 고도 경제성장을 지탱하는 외교정책에 대한 국민적 합의를 이끌어냈을 뿐 아니라, 이를 체계적으로 시행할 수 있는 제도적 기반을 마련하는 데 성공하였기 때문이다. 그러나 일본은 1990년대 세계 2위의 경제력에 걸맞은 외교력을 국제무대에서 행사하지 못했을 뿐 아니라, 걸프전(Gulf War)을 계기로 경제외교의 한계를 적나라하게 드러냈다. 이 시기 일본 외교가 ‘무임승차론,’ ‘수표책 외교’(checkbook diplomacy), ‘카라오케(カラオケ) 외교’ 등으로 비하된 것은 이 때문이다. 즉, 일본은 미국이 결정한 정책 노선의 테두리 안에서 정책을 실행하는 한계를 벗어나지 못하였을 뿐 아니라, 일본의 경제적 기여에 대해서도 국제사회의 인정을 받지 못하게 되었는데 이에 대한 비판이 국내에서 치열하게 제기되었다(Inoguchi and Jain 2000). 세력 재편의 변화에 대한 불안, 국제정치의 근본적 성격 변화, 급변하는 지역 안보 환경, 새로운 국가적 정체성에 대한 열망 등이 고도 경제성장과 외교정책의 수동성을 축으로 하는 요시다 독트린의 전면적 변화를 촉진하였던 것이다.   경제력에 대한 과도한 의존이 더 이상 유효하지 않다는 인식이 확산됨에 따라, 일본은 지역과 국제 차원에서 자신의 입지를 적극 확대하려는 시도를 하지 않을 수 없게 되었다(Green 2001). 오자와 이치로(小沢一朗)가 “보통국가론”을 주창하면서 탈냉전 시대의 일본 외교 방향에 대한 본격적인 논의의 물꼬를 틀 수 있었던 것은 이러한 배경이다. 오자와는 “군사를 포함하여 적극적인 국제 공헌을 추구함으로써 일본의 보통국가화를 지향해야 한다”고 주장하였다(小沢一郞 1993). 이를 바탕으로 일본은 1999년 주변사태법 제정, 2001년 테러대책특별조치법, 평화유지활동(peacekeeping operations: PKO)협력법 개정, 그리고 2003년 이라크지원특별조치법 제정 등을 통해 국제적 공헌을 증대할 수 있는 법적 기반을 발 빠르게 마련해 나갔다. 그러나 1997년 미일방위협력지침 개정 등에서 나타나듯이 보통국가화의 귀착점이 미일동맹의 강화였다는 점에서 근본적 한계를 드러냈다.   2013년 재집권한 아베 내각은 일본 외교정책 기조의 변화를 다시 한번 모색하고 있다. 그러나 아베 내각이 직면한 도전은 국내 정치변동과 국제정치적 차원의 세력 재편이 동시에 전개되는 상황이라는 점에서 과거와 다르다. 국내적으로 새롭게 형성되고 있는 이념 지형에 기반한 “새로운 대전략”(new grand strategy)을 수립할 필요성이 증대되고 있으며(Samuels 2007), 대외적으로도 탈냉전 시대에 중국의 부상과 북핵 위협에 대한 외교적 적응이 절실하다(Pyle 2007). 또한 탈냉전 초기의 국제 및 지역의 지정학적 상황이 구조적이고 점진적 변화의 과정을 거치고 있었다면, 21세기 일본이 직면한 도전은 보다 직접적이고 구체적이다. 2000년대 초 중국의 부상에 대한 우려가 중국의 지속적인 경제성장이 언젠가 중일관계의 변화를 초래하는 구조적 요인으로 작용할 것이라는 다소 막연한 우려였다면, 센카쿠/댜오위다오를 둘러싼 영토분쟁의 사례에서 나타나듯이 2010년대 일본이 대처해야 할 대중국 문제는 매우 구체적일 뿐 아니라, 즉각적이면서도 전략적인 대응을 필요로 하게 되었다. 북한의 핵문제 역시 6자 회담이 가동되면서 해결의 실마리가 보이기도 하였던 2000년대 초반과 지금의 상황은 판이하다. 이처럼 2010년대 일본은 구조적 변동에 대한 깊은 전략적 고려를 하는 가운데, 현안 문제에 대하여 즉각적으로 대응해야 하는 엄중한 현실에 처해 있다.   일본 외교는 국내정치 변화의 영향으로부터 자유롭지 않다. 2009년 8월 총선거에서 민주당이 480석 가운데 208석의 절대안정 다수 의석을 차지하는 승리를 거두면서 자민당의 장기 집권을 종식시킬 때만 하더라도 새로운 정치가 열리는 듯했다. 그러나 민주당이 선거 때 내세운 공약을 정책화하는 데 한계를 드러내면서 2012년 12월 다시 자민당에게 정권을 내주기에 이르렀다. 뿐만 아니라 2000년대 일본 정치는 빈번한 총리 교체로 ‘정치 리더십의 실종’(political leadership deficit) 상태에 빠지게 되었다. 5년 6개월 간 재임한 고이즈미 준이치로(小泉純一郞) 총리 퇴임 이후, 2006년 9월 1차 아베 내각에서부터 2012년 12월 2차 아베 내각이 재출범하기까지 6년여의 기간 동안 모두 7명의 총리가 교체되었으며, 평균 재임 기간은 1년에 미치지 못하였다. 설상가상으로 1989년 이후 중의원과 참의원의 다수당이 엇갈리는 경우가 빈번하게 발생하면서 국민의 정치에 대한 불신이 팽배하게 되었다. 이른바 “뒤틀린 국회”(ねじれ国会)에서 중의원과 참의원의 의결이 상이하여 법안 통과가 되지 않는 경우가 다수 발생하였는데 이로 인해 국회가 입법 기능 부전에 빠지는 현상이 초래되었던 것이다(Ohya 2008).   이러한 국내정치적 상황에서 민주당의 외교적 실험은 실패로 끝나고 말았다. 외교 면에서 민주당의 집권기에 하토야마 유키오(鳩山由紀夫) 정부가 미국 일변도의 외교정책에서 벗어난 대미자주노선과 “동아시아 공동체” 구상을 표방한 데서 나타나듯이, 일본 외교는 자민당의 전통적 외교 노선과 차별화된 새로운 외교적 가능성을 시험하는 데 주력하였다(김젬마 2012). 그러나 하토야마 정부는 후텐마(普天間) 미군 기지 이전 문제를 깔끔하게 처리하지 못하고 역량의 한계를 드러내고 말았다. 이는 곧 민주당 정부의 외교적 실험이 실패로 끝났음을 의미하는 것이었다. 이후 노다 요시히코(野田佳彦) 내각은 미국과의 갈등을 봉합하는 데 주력함으로써 사실상 과거 자민당의 외교정책으로 회귀하였다.   아베 내각의 국내정치적 기반은 고이즈미 내각 이후 가장 견고한 것으로 평가된다. 아베 내각은 취임 초기 지지율이 70퍼센트에 달하였을 뿐 아니라, 자민당이 2012년 중의원 선거에서 294석을 획득하여 여당으로 복귀하는 데 이어, 2013년 7월 참의원 선거에서 115석을 획득하고 20석을 획득한 공명당(公明党)과 연합함으로써 양원 다수당의 위치를 확고히 하는 등 그 국내정치적 기반이 매우 탄탄했다. 아베 내각의 외교정책은 이러한 상황에서 가동되었다.   그렇다면 아베 내각 외교정책의 성격과 방식은 어떻게 규정할 수 있을까? 외견상 아베 내각의 외교는 일본의 군사안보 능력 증대와 미일동맹의 강화라는 보통국가론의 연장선에 있다. 그러나 아베 내각의 외교적 수단과 방식은 보통국가론이 광범위하게 유포되던 과거에 비해 훨씬 다차원적인 것으로 보인다. 즉, 기존 보통국가론은 미일동맹을 재규정함으로써 일본 외교의 지평을 확장하려는 비교적 단순한 방식에 의존하였다. 반면, 아베 내각의 외교는 미일동맹의 강화를 여전히 기본 축으로 하되, 미국의 동맹 파트너로서 보다 적극적인 역할을 모색하고 있다. 아베 총리가 “향후 일본은 미국이 주도적 역할을 하는 지역과 세계 안보 체제를 연결하는 적극적 공헌자가 될 것”이라고 피력한 것도 미국 추수(追隨)에서 벗어나 일본의 입지를 공고히 하려는 것으로 이해된다(每日新聞 2013/12/11). 또한, 일본은 국내 차원에서는 자체 외교 및 군사안보 역량을 제도적으로 강화하는 한편, 지역 차원에서는 아세안 등 주변 국가들과의 전략적 호혜관계를 구축하고, 지구적 차원에서는 보편적 가치에 입각한 외교적 연대를 추구하고 있다. 아베 총리가 2013년 10월 <월스트리트 저널>(Wall Street Journal)과의 인터뷰에서 아태 지역 내 일본이 경제적 측면뿐 아니라, 군사와 안보 등 다양한 차원에서 리더십 행사를 요청받고 있기 때문에 적극적 평화주의를 표방한다고 주장한 것도 이러한 맥락이다(Wall Street Journal 2013/10/25).   결국 아베 내각의 외교정책은 목표와 지향 면에서 보통국가론의 확대 발전, 수단과 방법 면에서 다차원적 접근으로 요약될 수 있다. 주목할 점은 아베 내각의 외교정책의 초점이 궁극적으로 중국으로 좁혀지고 있다는 것이다. 일본은 중국의 부상에 대한 전략적 대응이라는 차원에서 미일동맹을 재편하고, 국내적으로는 외교안보 역량을 강화하는 제도적 정비를 시행하는 동시에, 중국의 부상에 대한 우려를 공유하고 있는 동아시아 국가들과 전략적 협력을 강화하고, 보편적 가치에 입각한 지구적 차원의 협력을 추구하는 다차원적인 외교를 실행하고 있는 것이다.   II. 세계질서의 변화와 국내정치 변동   중국의 부상은 세계질서뿐 아니라 동아시아 지역질서의 구조적 변동을 초래하고 있다. 중국의 부상으로 촉발된 세계 및 동아시아 차원의 변화에 대응하는 일본의 대외전략은 몇 가지 점에서 주목할 필요가 있다. 첫째, 경제적 측면에서 중국의 부상을 대하는 일본의 입장은 매우 복합적이다. 중국은 경제 규모 면에서 2010년 국내총생산(Gross Domestic Product: GDP) 약 5조 9천억 달러를 기록하여 세계 제2위의 경제대국이자 동아시아 최대의 경제국이 되며 일본을 추월하였다. 외환보유고에 있어서도 중국은 2006년 이미 일본을 추월하였고, 2011년 기준으로 중국이 약 3조 2천억 달러, 일본이 약 1조 1천억 달러를 각각 기록하였다. 중국은 이처럼 거대한 경제규모와 외환보유고를 바탕으로 세계질서에 일정한 변화의 압력을 가하고 있다. 중국의 대외투자 규모가 2010년 기준 500억 달러를 상회하였다는 점이 이러한 변화를 시사한다. 이처럼 중국이 경제적으로 부상한 2000년대 이후에도 중국과 일본 양국의 경제관계는 한층 긴밀해져왔다. 2005년 양국 규모가 1천 840억 달러를 기록한 이래 지속적으로 증가하여 2011년 약 3천 490억 달러에 달하였다(People’s Daily Online 2012/02/21). 특히 글로벌 금융위기 직후인 2009년 일본과 중국의 교역 규모가 2천 290억 달러에서 2011년 3천 430억 달러로 약 50퍼센트 가까이 증가하였다. 일본 국내경제가 장기 침체에서 벗어나지 못하였을 뿐 아니라, 글로벌 금융위기라는 초유의 경제 상황 속에서 중국과 일본 양국의 경제관계는 지속적으로 확대•심화 되었던 것이다. 일본에게 있어 중국의 부상은 동아시아 및 세계 차원의 세력 재편을 촉진하는 변화의 요인인 동시에 양국의 경제적 상호의존을 통해 경제적 번영을 위한 새로운 동력을 제공하는 기회 요인이라는 양면성을 띠고 있다...(계속)

EAI MPDI Working Paper No. 2   Author Sangbae Kim is a professor of international relations, at the Department of Political Science and International Relations, Seoul National University. His major research concerns are with information, communication, and networks in international relations. His selected works include Standards Competition in the Information Age: Wintelism and the Japanese Computer Industry (in Korean), (Paju: Hanul Academy, 2007); Information Revolution and Power Transformation: A Perspective of Network Politics (in Korean), (Paju: Hanul Academy, 2010); International Relations of Arachne: Challenge of the Network Theory of World Politics (in Korean) (forthcoming).         I. Introduction   In recent years, South Korea has gained attention as a middle power in the diplomatic arena. For example, it played impressive roles in the various diplomatic conferences held in South Korea, such as the G20 Summit in Seoul (2010), High Level Forum on Aid Effectiveness in Busan (2011), Nuclear Security Summit in Seoul (2012), and Seoul Conference on Cyberspace (2013). Behind these increased diplomatic roles lay South Korea’s military and economic capabilities which have been achieved in the past several decades. In 2010, South Korea’s military budget ranked 12th in the world and its GDP put it in 15th place. Indeed, South Korea has come to be regarded as one of the leading middle powers in world politics. Now, there is a growing consensus that South Korea should play a middle power’s role corresponding to its increased material capabilities; it should figure out a new vision of middle power diplomacy in the twenty-first century. In particular, South Korea should realize what kinds of roles are expected of it, and under what structural conditions it can play those roles in effective ways.   The existing studies of middle power are inadequate in providing a guideline for the new roles of South Korea. They mostly look to individual countries’ attributes or capabilities to explain the generalized responsibilities of middle powers in world politics. Thus, they fail to explain the proper roles for middle power under certain structural conditions that might be more essential determinants for middle powers’ actions than for great powers’ actions. In contrast, some theorists in International Relations (IR) adopt an anti-attribute imperative that rejects all attempts to explain actors’ actions solely in terms of actors’ attributes (Hafner-Burton and Montgomery, 2006; Goddard, 2009; Nexon and Wright, 2007; Nexon, 2009). These IR theorists maintain that it is an actor’s “position,” not its attributes, that creates opportunities for a country and that how an actor is connected to others influences its diplomatic direction. In this context, a new approach to middle power must consider the structural attributes of a system rather than those of an actor.   Network theories in natural and social sciences complement this positional perspective to middle power’s diplomatic strategies in world politics. Network theorists hold that how actors are positioned in a network facilitates their ability to compete or cooperate with others. While certain networks are very dense and stable, others contain fragmentations that allow middle powers to emerge. A particular type of network creates favorable conditions for the so-called middlepowermanship. Moreover, network theories help configure conceptual frameworks to understand how some actors compete or cooperate to build stronger ties than others do in a network. In this way, network theories provide IR theorists with an alternative account of middle power, one designed to take both structure and agency seriously. This paper adopts three notions from network theories: “structural holes” and “positional power” from social network theory, and “translation strategies” from actor-network theory (ANT).   Relying on these notions, this paper attempts to develop a theoretical framework to understand the diplomatic strategies of South Korea as a middle power.3 This paper applies the framework to empirical cases of international politics in Northeast Asia. The cases include the configuration of network structure in the region, the nature of structural holes within the network, and strategic options for South Korea under the structural conditions. In handling these cases, this paper uses network theories to deduce a series of conditions under which South Korea’s middlepowermanship is more or less likely and the possibilities of positional power held by South Korea. In this sense, the major concern of this paper is theory development rather than empirical analysis.   This paper consists of three sections. In the first section, this paper examines the new concept of structure in network perspective and explores the meaning of position in the network structure. In the second section, it introduces three critical notions — structural holes, positional power, and translation strategies — from network theories to conceptualize structural attributes of networks and the roles of middle powers in a dynamic sense. In the third section, along with providing a theoretical platform for middle power strategies, it briefly presents empirical cases from Northeast Asian regional politics, in which the two Koreas and four great powers — the United States, China, Japan, and Russia — are main players. The conclusion summarizes the opportunities for South Korea’s middle power diplomacy and briefly points out some empirical cases that have policy implications.   II. Middle Power in a Network Perspective   The existing studies, which could be called the “attribute-approach,” mainly look to actors’ attributes to define middle power. For example, where neo-realists would look to military and economic capabilities (i.e., resource power) to explain the category of middle powers, liberal approaches define middle power by its behavioral tendency or intrinsic disposition, which is usually called middlepowermanship, to engage in international affairs. The attribute-approach locates a middle power at a middle point in the spectrum between great and small powers in terms of population, economic strength, and military capability. These indicators could be the basic premise for discussing the category of middle power. It is true that South Korea has come to be regarded as a middle power because it has met this standard of middle power attributes (Holbraad, 1984; Cooper, Higgott and Nossal, 1993; Cooper ed. 1997; Ping, 2005).   However, the existing approach that pays attention to actors’ attributes or behavioral features is inadequate in conceptualizing middle power in a dynamic sense. In particular, if the concept of middle power is understood in this way, it may be only partially applied to the case of South Korea, which is faced with structural problems due to the rise of China and threats from North Korea. It is useful in delineating potential candidates for middle powers who have a certain amount of material resources, but it fails to explain what kinds of specific roles are necessary to qualify a country as a middle power. In this view, it is not clear under what conditions middle powers are likely to emerge, or why some actors play more effective roles as middle power than others. Indeed, more often than not, international outcomes cannot be reduced to actors’ intentions or capabilities. Therefore, to explain a middle power’s agency, we need to understand how middle power is defined in terms of structural positions in a system and to explore how an actor’s structural position affects its capacity. A middle power’s actions are dependent upon the structural attributes of the network in which the country connects to others (Goddard, 2009: p.253).   1. Rethinking Structure: From Distribution to Configuration   In this context, it is useful to reintroduce the concept of “structure” into the discussion of middle power. In existing IR theories, there has been a discussion about “structure” of the international system. Most IR scholars would agree that “structure” refers to durable patterns of interaction. However, they tend to present their ideas in different ways. Many think of international politics as a “system” composed of overarching structures: the condition of anarchy, the distribution of power, sets of regulative and constitutive norms, primary and secondary institutions, and so forth. This mode of analysis treats, at least implicitly, structures as entities defined by their categorical attributes (Nexon, 2009: p.24).   For example, a neo-realist, Kenneth Waltz, conceptualized structure as a distribution of power among nations in terms of the actors’ capabilities (Waltz, 1979). The neorealist concept of structure is useful in revealing the overall outline of material structure in the international system. However, it basically reduces the concept of structure to the level of internal properties or material resources held by nation-states. Thus, neo-realists neglect the relative context of actors’ interaction itself when they conceptualize the elements that form the structure of international politics. They understand structure as an entity that is derived from the categorical attributes of actors. For this reason, it has been criticized that it takes too abstract and macro of an approach to properly grasp the dynamics between actors’ strategies and the structure of international politics.   For social network theorists, however, it is not actors’ interests, capability, or ideology, but the relations among actors that are causally significant. Structure emerges from a “continuing series of transactions to which participants attach shared understandings, memories, forecasts, rights, and obligation” (Tilly, 1998: p.456; Goddard, 2009: p.254). Network is a structural representation of relations among actors (Wellman and Berkowitz, 1988). In this view, structure is understood as the relational configuration among actors or the patterns of transactions themselves. Actors derive many of their attributes from their participation in the ongoing process of social interaction. As they pursue goals, such as resources and status, they reproduce, modify, create, and sever relatively durable material and symbolic exchange relationships. These relatively durable, but fundamentally dynamic interactions constitute the structural context in which actors operate (Nexon, 2009: p.25).   Introducing this relational approach to IR, we can understand the concept of structure as the patterns of dynamic transactions at the level of relationship among actors, without reducing the concept of structure to the level of a unit. In other words, we conceptualize structure, not as a kind of fixed entity reduced to actors’ internal properties or attributes, but as a social relationship among, or across, actors. Compared to the neorealist macroscopic concept of structure, this concept in network perspective understands structure at the meso-scopic level. The meso-scopic concept of structure portrays the dynamics between an actor’s choice and structural changes (Nexon and Wright, 2007; Nexon, 2009)...(Continued)  

EAI Asia Security Initiative Working Paper No. 31   Author Sungbae Kim is Senior Research Fellow at the Institute for National Security Strategy (INSS). In that position, he provides advice to government and contributes to development of policy on North Korea and Korean peninsula issues. Prior to this position, he served as Senior Policy Advisor to the Minister of National Unification (2006). Before taking up that position, Dr. Kim served as Senior Director and Director (2003-2006) of the Strategic Planning Bureau, National Security Council (NSC) of Korea, where he contributed to establishing national security strategy, including devising strategy for all bilateral and multilateral summits (2003-2005). Dr. Kim received his Ph.D. in Political Science at Seoul National University.         I. Back to the Future: Tribute System Returns?   With the rapid rise of China, interest in the traditional political order of East Asia has been increasing. Recent predictions say that China’s economic power will increase to two-thirds of that of U.S. around 2015, and its economic power will be comparable to the U.S. by around 2020 (IMF World Economic Outlook Database, April 2011). If the present trend is sustained, it is almost certain that China will take the position of hegemon at least in East Asia, if not on a global scale. With China returning as the East Asian hegemon more than one hundred years after it lost that status in the Sino-Japanese War of 1894, discussions on the revival of the traditional international order, with China at the center, have come along naturally.   Today, China attempts to manage the U.S.-China relationship in terms of the “New Pattern of Great-Power Relations” (新型大国关係) termed by Chinese President Xi Jinping in 2013 (习近平), which is defined as a historically-unprecedented relationship between an established great power and a rising great power. This concept tries to seek an international order with distinct Chinese characteristics. A case in point for China’s desire to exert its ideals on the international system is the “Chinese Dream” (中国梦), which President Xi frequently stresses. The “Chinese Dream” emphasizes a wealthy and powerful state, the rehabilitation of the Chinese nation, the happiness of the people, peace, development, and cooperative prosperity (习近平 2012; 习近平 2013; 陈向阳 2013). The vision of a “Chinese Dream” should not be interpreted independently of the rich historical resources that China possesses, and it will likely accompany the reinterpretation of the traditional order. In a sense, the “Chinese Dream” is a modern version of historical Sinocentrism. Then, what was the essence of Sinocentrism in the past, and how was the concept of China itself defined? Were Sinocentrism and China constructs that were built only by the Chinese people? Or was China what East Asians made of it? How China interprets its own history is urgent and essential. It may not be desirable for the entire region if China interprets East Asian tradition with expediency and tries to apply it to the present.   While it is important to understand China’s perception of the traditional East Asian order and its interpretation of the present, it is equally critical to know the thoughts and practices of China’s neighbors. A careful look into the interactions of the various regional participants is necessary in order to deeply understand the organizing principles that exist beyond just the superficial and institutional understandings of the traditional East Asian order. China has not been the only one to treat its neighbors in a Confucian way. Other nations, including Korea, have employed the same practices. In this context, it is intriguing to study how Korea, which used to have the most typical investiture-tributary relationship with China, interpreted China and tried to maintain the Sino-Korean relationship. The future of the East Asian order will be settled not simply by the will of China alone. Instead, the collective strategic choices of its neighboring countries will also become significant variables. Therefore, China’s international political choices in the context of its future relationship with Korea should be the center of attention.   Modern studies on Korea’s traditional methods of response in the Sino-Korean relationship, which ensured its survival for thousands of years in the face of China’s regional asymmetric power, may provide meaningful implications for predictions on the future East Asian order and will help Korea to make healthy strategic choices.   The purpose of this paper is to analyze Korea’s traditional Confucian strategies toward China in order to understand the traditional East Asian order and to predict the future East Asian order. As a theoretical premise, a brief preliminary review will be made of the existing frameworks for China’s traditional foreign relations and the traditional East Asian order. The possibility of alternative models will be suggested by considering cultural and power/imperialistic factors simultaneously and by clarifying the characteristics and limitations of existing dominant models such as the Fairbank School and the New Qing History School. In addition, case studies on traditional Korean Confucian scholars will reveal the complexity of the traditional order of East Asia by displaying Korea’s complicated strategies toward China, in which ideology and strategy were at work concurrently. Through this, the following will be found: the traditional East Asian order reflects both cultural and power factors; it was constructed reciprocally by China and its neighbors; and the definition of China was at the core of the East Asian nations’ strategic choices. Moreover, it is also explored that cultural factors are as important as power distribution in the reconstruction of the future order of East Asia with the return of China, and that soft power is an essential part of Korea’s strategies toward China.   II. Frameworks for Traditional Chinese Foreign Relations   In the context of rising China, recent studies on Chinese traditional foreign relations have gained popularity in China. The so-called “Chinese school” and “new Sinocentrism” are representatives of this trend. In contrast to overseas studies of the traditional East Asian order, those originating in China, despite its position at the very center of East Asia, were previously rare. It is only recently that interest in the tributary system from the perspective of international politics – rather than general historical studies – has started.   Qin Yaqing anticipates the emergence of a “Chinese school” in the area of international politics with the rise and integration of China into the international community. According to him, the three intellectual resources that will lead to the creation of this new school of thought are the two-thousand-year-old notion of Tianxia and the tributary system, one hundred years of revolutionary ideas and their practice, and three decades of reform and related experiences (Qin 2006; Qin 2011, 50). However, a Chinese school in international politics has just begun and is at an immature step in its development process. Although there have been profound studies of the tributary system and critical reviews of Western studies for years, there is no new theory in sight yet (Zhou 2007; Zhang and Xu 2007; Zhang 2009; Zhou 2011).   New Sinocentrism is not only immature but also dangerous. Among others, Zhao Tingyang’s attempt to present the concept of “All Under Heaven” (天下, Tianxia) as a system of global governance that can replace today’s international order looks rather threatening (赵汀阳 2005; Zhao Tingyang 2011). It is understandable to try to introduce the idea of empire that will appear beyond modern nation-state systems and to compare it to the traditional notion of “All Under Heaven.” And it is true that “All Under Heaven” might provide significant implications in that it, unlike the modern international order, does not have a strict distinction between “inner” and “outer” on the basis of territorial borders or assume that there is only one geographic, cultural, and political space. Yet in order to claim the possibility of the application of the traditional order to the present, it requires a deeper understanding of the historical system itself. For example, the concept of “All Under Heaven” cannot be separated from Li (禮) and the investiture-tributary system (冊封朝貢, Cefeng-Chaogong) which operated as the central principles of the East Asian international order at that time. If one highlights the spontaneity of the reemergence of “All Under Heaven” and overlooks the hierarchy of it, it risks misconstruing the political power reality and covering up intentions to disguise an asymmetrical power distribution with an idealistic notion. The selective interpretation of tradition, if combined with Chinese nationalism, may lead to very serious consequences.   Thus, a thorough understanding of the tradition is a matter of special importance, rather than a rash claim. In any event, it will be crucial how China tries to interpret the traditional East Asian order. President Xi’s idea of the “Chinese Dream” (中国梦) seems to reflect to some degree the Chinese school or new Sinocentrism, but it must be discussed much more...(Continued)

EAI MPDI Working Paper No. 1   Author See Seng Tan is the deputy director of the Institute of Defence and Strategic Studies, head of the Centre for Multilateralism Studies, and an associate professor at the S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Nanyang Technological University, Singapore. A student of Asian security, he is the author/editor of 9 books and has published over 40 scholarly papers and book chapters. His most recent book is The Making of the Asia Pacific: Knowledge Brokers and the Politics of Representation (Amsterdam University Press, 2013). He has held visiting appointments at the International Institute of Strategic Studies, Australian National University, Griffith University, and Ritsumeikan Asia-Pacific University, and has consulted for various regional organizations and national government ministries and agencies. Before joining academia, he worked at a faith-based, nonprofit organization. He received his B.A. (Honors) and M.A. degrees from the University of Manitoba, and his Ph.D. is from Arizona State University.       I. Introduction   The Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) has been lauded for its contributions to the regional security and stability of not just Southeast Asia, but of East Asia as well. In the East Asian context, a key part of ASEAN’s contribution – some would say the only contribution of note – has been to institutionalize political-security dialogue among the world’s powers, great as well as regional, and the ASEAN member nations. This institutionalization of political dialogue was possible through regional security arrangements such as the ASEAN Regional Forum (ARF) and, more recently, the East Asia Summit (EAS), as well as ASEAN’s dialogue partnerships with China and the United States respectively. If the Cold War goal of NATO, as its first Secretary-General Lord Ismay famously said, was to “to keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down,” then a post-Cold War goal of ASEAN, at least for its founding member states (Indonesia, Malaysia, Singapore, Philippines, and Thailand), has arguably been to keep the Americans involved in the region, keep rising Chinese assertiveness in check, and keep ASEAN in charge of regional architecture in East Asia. For ASEAN, the aim has been to ensure the great and regional powers engage the region in pacific and positive ways that contribute to the region’s peace and prosperity without undermining ASEAN’s primus inter pares position within the regional order and the architecture that supports it. And the key to that, ASEAN leaders believe, is to ensure that the China-U.S. relationship, despite its propensity for bilateral competition and possibly even conflict, would essentially remain peaceful, cooperative, and conducive to the peace, prosperity, and security of Asia.   Arguably, relations between China and the United States have evolved into a pattern of mutual strategic hedging. As Evan Medeiros has noted: “It allows Washington and Beijing each to maintain its extensive and mutually beneficial economic ties with each other and with the rest of Asia while addressing uncertainty and growing security concerns about the other.” But while mutual hedging can help prevent geopolitical rivalry from escalating into serious conflict, it remains a delicate and potentially unstable strategy whose effectiveness and sustainability requires judicious management of growing strains in China-U.S. ties and regional reactions to Chinese and American policies, inter alia. Thus understood, ASEAN diplomacy aimed at facilitating big power relations is designed to foster a conducive institutional environment wherein mutual strategic hedging between China and the United States can be reinforced through consultation and confidence-building. In themselves, ASEAN-led multilateral consultative mechanisms are not a basis for strategic hedging, but are designed to keep outside powers involved in regional security dialogue and to provide Beijing and Washington with places and spaces where the security dilemmas that threaten the durability and effectiveness of their mutual hedging can be managed and hopefully mitigated. But are ASEAN’s consultative platforms equally durable and effective in fulfilling their remit, not least when the organization’s “centrality” in Asian regionalism is under question? Can an ASEAN stained by internal disharmony and strained by growing pressures to deliver an effective regional architecture still be useful as, if you will, “Sherpa” to the big powers?   The aim of this paper is to review and assess ASEAN’s historical and contemporary role in facilitating China-U.S. ties toward, at the very least, peaceful strategic competition, if not outright cooperation. Paradoxically, China-U.S. competition and cooperation can equally be the bane of ASEAN’s efforts in this regard. While ASEAN-based multilateral diplomacy and regional cooperation in Asia have served Chinese and American interests, their utility has of late diminished as a consequence of two related developments. On the one hand, tensions between China and the United States have risen, brought about by the post-Afghanistan strategic “rebalancing” of the United States to the Asia-Pacific region. So, too, have tensions between China and some Southeast Asian rival claimants to South China Sea islands and waters. On the other hand, divergent perceptions and perspectives among ASEAN member states, exacerbated by centrifugal pulls exerted on ASEAN by the two great powers – and rendered worse by China-U.S. tensions – have contributed to marked cleavages within the regional organization.   Ironically, the creeping institutionalization of China-U.S. cooperation, with the bilateral Strategic and Economic Dialogue (S&ED) process in particular, can prove equally problematic for ASEAN’s facilitating role should that development end up rendering the organization’s services defunct. However, it is neither in China’s nor America’s interest to adopt a “G2” approach to regional governance, and hitherto there has been no hint at all that President Xi Jinping’s call for “a new type of great power relations” implies that the Chinese desire such an approach. In that respect, ASEAN diplomacy still matters.   A brief conceptual note is in order at this juncture. Broadly, there are three ways to define a middle power – according to capabilities, function, or behavior. Middle power diplomacy generally involves the adoption of an internationalist perspective and policy, actively participating in multilateral forums, leading in specific niche areas, and acting as a bridge among nations. There are countless reasons why ASEAN should not be equated with a middle power, not least because it is neither a unitary state actor nor, for that matter, a unitary regional actor. That said, with a combined population of well over six hundred million and substantial economic heft, and with the anticipated establishment of the sixteen-country Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) – the hub of what would be the world’s largest free trade area – ASEAN arguably possesses the material requisites to function like a middle power. And if middle powers are, according to one seminal contribution, “defined primarily by their behavior” – characterized principally, though not exclusively by the penchant for multilateralism – then the way by which ASEAN promotes and protects its interests through negotiating with, rather than simply obeying or resisting, great powers suggests behavioral similarities between ASEAN-style diplomacy and middle power diplomacy vis-à-vis great powers.   II. The Great Powers Rebalance in Asia   In November 2011, President Barack Obama announced the plan to conduct rotational deployments of up to 2,500 U.S. Marines in Darwin, Australia, during his speech before the Australian Parliament in Canberra. Another agreement was reached by the United States with Singapore in June 2011 on the sidelines of the Shangri-La Dialogue (SLD), an annual semi-official defense forum held in Singapore, to allow the deployment of up to four U.S. Navy Littoral Combat Ships – up from the two vessels previously agreed upon – to Singapore. At the SLD in June 2012, U.S. Secretary of Defense Leon Panetta reported that the U.S. Navy will reposition sixty percent of its assets to the Asia-Pacific region by 2020. Crucially, the proclivity of some governments – the Chinese, in particular – and a number of pundits to portray the so-called strategic “pivot” or “rebalancing” as predominantly military in orientation has been questioned by others who highlight, correctly, the complex and comprehensive scope of America’s reorientation to Asia. The pivot includes economic, multilateral-diplomatic, and, arguably, democratic dimensions – as reflected, respectively, by the Obama Administration’s participation in the TPP and membership in the EAS, and its engagement with liberalizing Myanmar...(Continued)