Editor's Note South Korean social movements can be characterized as a strong civil society against a strong state. Korean civil society played a big part in bringing about the country’s democratization. With political party politics still at the infant stage, Korean civic or social movements have produced “over-socialization of social movements,” wherein social movements reach beyond the arena of civil society and intervene in the political realm. Pointing out that social movements in South Korea in the past have turned into violent demonstrations due to clashes with public authorities, Suk-Ki Kong of Seoul National University Asia Center explores why and how Korean civil society chose the path of peaceful civil revolution through the candlelight vigils in 2016. Kong discusses favorable political opportunities and open space, changes in public perception and awareness, and role of internet space and social media among many others in order to explain the Korean candlelight vigil in 2016, which marked the change in Korean civic and social movements. In conclusion, Kong urges that as South Korean civil society recently experienced great changes that gained peaceful, cross-generational consensus, it must now reflect seriously on how to sustain this momentum in the future.       Reviewing the Korean Social Movement Strategy   Korean social movements can be characterized as a strong civil society against a strong state. Under the master frame of democratization, Korean civil society made a dedicated effort to democratize the previous authoritarian dictatorial regime. These efforts culminated in the June uprising of 1987, which contributed to the creation of a direct presidential election sys-tem. Since then, unfortunately, party politics have struggled to escape the backwardness of the clientelism and regional hegemony that dominated under the leadership of Kim Dae-jung, Kim Young-sam, and Kim Jong-pil. With political party politics still unable to grow beyond the infant stage, Korean civic or social movements have produced a so-called “over-socialization of social movements,” wherein social movements reach beyond the arena of civil society and intervene deeply in the political realm, leading reform.   Even within civil society, there are numerous actors who pursue their own interests rather than advocating for the public good by relying on a kind of ‘swarming strategy’ wherein they pretend to argue for the public interest. In other words, Korean society has become a so-called “social movement society” where people engage in strategies of direct action first rather than turning to insider strategies that rely on the formal channels of institutional politics. We believe that social movements should be an effective alternative when the institutional channels for minorities or the socially vulnerable are obstructed. However, if all members of society adhere to collective action strategies as their primary course of action, social distrust and conflict will become even more prevalent. When contentious politics become more popular, state-society conflicts and the resulting costs are greatly increased.   For more than half a century, the strength and dynamism of Korean social movements in the fight for democratization made a lasting impression on the world. However, when traditional forms of direct action are engaged in repeatedly, citizens may quickly become both fatigued and marginalized from the decision-making process. We have repeatedly watched rallies in downtown Seoul led by the Korean Confederation of Trade Unions (KCTU) as well as protests led by the Korean Peasants League near the National Assembly in Yeouido, both of which result in violent clashes with the police every year. Even as the protests grow more radical, they rarely earn attention from the media. The response to these protests from law enforcement has framed the protestors as violent forces and has responded in a more coercive way, creating a vicious cycle of violent resistance and repression. As a result, freedom of assembly and association, which civil society should enjoy, has been abused. Government authorities and the conservative media strategically frame these rallies and protests as being led by professional demonstrators, ignoring the voices of the people.   Following the inauguration of the Lee Myung-bak administration in 2007, most of the rallies led by civic and social movement organizations have led to violent clashes and even deaths. For example, the Lee administration implemented the Four Rivers Restoration project, which actively promoted privatization favoring big business groups. Park Geun-hye’s administration criticized history education as left-wing and promoted a controversial state-issued national history textbook, made a unilateral agreement on the comfort women with Japan without consulting with the former victims, and was reluctant to investigate the truth of the Sewol Ferry disaster. These are just some examples of how the government has made unilateral policy decisions over the last decade without seeking or achieving social or political consensus.   Additionally, after the IMF bailout in 1997, neoliberal economic globalization policies were further strengthened, exacerbating economic inequality. Economic polarization has unfortunately become a reality. Job opportunities for young adults are declining exponentially and older retirees are competing with young people for jobs in a hyper-aging society. Due to such disastrous internal and external economic difficulties, citizens are calling their country “Hell-Chosun” as a way to express dissatisfaction with government policies regarding youth unemployment, economic inequality, excessive working hours, lack of social mobility, and irrationality in everyday life. Desperate Korean citizens driven to a dead end are craving cognitive liberation from anger, despair, collapse, and discouragement.   Because political opportunity and space are shrinking, the people are inevitably forced to come out to the streets. In 2008, citizens opposed the U.S. beef import policy promoted by the Lee Myung-bak administration. However, their resistance was soon framed as violent and police forcefully suppressed the demonstrations. In 2015, citizens also gathered in downtown Seoul with the aim of fighting against the nationalization of history textbooks. What started as a peaceful rally quickly turned into a violent demonstration due to clashes with public authorities. Many citizens who had expected a peaceful rally turned away as the movement became violent.   When visiting Hong Kong in January 2015, I had the chance to examine the Hong Kong Umbrella revolution. At that time, I found myself wondering why Korean civic and social movements were seemingly unable to employ peaceful strategies like the Hong Kong umbrella movements. In 2016, Korean citizens employed a peaceful and amazing campaign strategy of their own through the candlelight vigils. In this article, I would like to explore why and how Korean civil society chose the path of peaceful civil revolution through the candlelight vigils in 2016. I will also discuss the practical and policy implications of the success of peaceful protests for both the government as well as civic and social movement organizations in the future.   The Hong Kong Umbrella Movement in 2014 and the Korean Candlelight Vigils in 2016   The precursor to the Candlelight Revolution of 2016 took place one year ago. On November 14, 2015, a candlelight vigil against the nationalization of Korea’s history textbooks was held in downtown Seoul. Unfortunately, at the vigil, a farmer named Baek Nam-Ki was hit by police water cannon and later died. On that same day, many citizens gathered in Gwanghwamun Square to oppose the government's decision to mandate state-issued history textbooks, but the peaceful march was blocked by police buses. As a result, a few leading organizations chose to engage in violent protests. Many citizens reluctant to join the violent resistance left the scene. However, numerous rallies and protests against the history textbooks organized by nationwide network organizations followed the same path of the rallies and marches before them, usually leading to collisions with the police. Why do these organizations rely on routine tactics that can cause violent clashes? Is there any other way?   Interestingly, the neighboring Hong Kong Umbrella Movement differed greatly from the repeated downtown rallies in Seoul, Korea. The Umbrella Movement, which lasted from September 27 to December 15, 2014, was a peaceful democratization movement in Hong Kong demanding direct elections for the office of Chief Executive of the Hong Kong government from 2017. Unlike Korean citizens, participants in the Hong Kong movement chose to utilize nonviolent disobedience tactics. Prior to the Umbrella Revolution, the OCLP (Occupy Central with Love & Peace) made preparations for the protests for over a year, abiding by non-violent principles. Students from 24 universities in Hong Kong actually started off the class boycotting a week earlier than expected. Although students led the Umbrella Revolution, the OCLP helped in mobilizing ordinary citizens from different religions, the labor workforce, and those belonging to the middle class to participate. Similar to the Occupy Wall Street demonstrations, the OCLP originally intended to start a movement at Central Station in the financial district of Hong Kong. In fact, the movement began at Admiralty Station when students made a surprise move and occupied the plaza in front of the Hong Kong Government Building. The Hong Kong police fired 87 tear gas rounds at the demonstrators, which only further fueled their anger. Students tried to block the tear gas with umbrellas, which is how the movement came to be known as the “Umbrella Revolution.”   The Umbrella Movement attracted much attention because it created an open space where parents, children, and youths, including middle and high school students, college students and ordinary citizens, could join together. This space was both an open sphere where participants could experience direct democracy by discussing various issues and a cultural space where cultural and artistic activities could be freely shared and open education was provided for students and ordinary citizens. An open podium allowed anyone to speak on any topic for five minutes if they wished. This was an example of a public sphere where citizens learned, understood, and sympathized with new social problems and experienced direct democracy.   The Hong Kong Umbrella Movement clearly shows the key features of peaceful protests including the rule of law, nonviolence, and mutual respect between the citizens and the police. In addition, the volunteer activities of students and citizens during the occupation of the plaza, such as disposal of garbage, maintenance of traffic order, use of public restrooms, and allocation of donated daily necessities showed mature citizenship. Overall, the Hong Kong Umbrella Revolution was characterized by its civil disobedience and nonviolent tactics, sharing and solidarity, equity, cultural art exchanges, and eco-friendly management. Additionally, to counter negative publicity from the Hong Kong government, protestors constantly posted updates on the situation in real time using social media. Furthermore they pressed the Central government to accept their demands by mobilizing transnational advocacy networks.   What about the Korean civic and social movements? Starting from the end of October 2016, the peaceful civil revolution through the candlelight demonstration has developed far beyond the Umbrella Movement. First, let us examine the main features of the candlelight protests that allowed citizens to impeach Park Geun-hye. The number of candlelight vigil participants nationally over time is shown below.   Figure 1: Candlelight Vigil Participants (National)     Source: https://namu.wiki/w/%EB%B0%95%EA%B7%BC%ED%98%9C%20%ED%87%B4%EC%A7%84%20%EB%B2%94%EA%B5%AD%EB%AF%BC%ED%96%89%EB%8F%99, http://bisang2016.net/   According to Emergency Citizen Action for the Resignation of the Park Geun-hye Administration, the weekly candlelight vigils, which started with just 50,000 people, reached 2,300,000 people nationwide in just one month. In December, the number decreased due to the cold weather, falling to a low of 140,000 on January 14, 2017. However, as people began to fear that the impeachment might be overturned, the number of protestors started to rapidly increase in February. Prior to the impeachment verdict announcement by the Constitutional Court on March 10, 2017, a remarkable number of over 15,000,000 participants came out to protest at the 19th rally. Let’s look at the demographic characteristics of the candlelight vigil participants. In 2008, mostly those in their 20s and 30s participated in the candlelight vigils against U.S. beef imports; however, in 2016, the participation rate of those in their 20s was the highest, followed by those in their 40s and 50s. According to the Pressian News on December 30, 2016, those in their 50s were three times more likely to participate in the candlelight vigil in 2016 than in 2008 (http://www.pressian.com/news/article.html?no=147343).   This means that citizens from all generations participated. Young housewives, the so-called ‘stroller groups’, made up the majority of participants in the 2008 candlelight vigils. But surprisingly, in 2016, many entire families participated. Many parents explained that they came to the plaza with their children in order “not to be a shameful parent.”   The issues dealt with at the rallies were initially tied to calls to impeach President Park Geun-hye, but as the number of rallies increased, the issues addressed extended into the transformation of Korean society as a whole. Among the many issues that caused great domestic shocks under the Park Geun-hye regime, the Sewol Ferry disaster and its aftermath, the tragic death of a 19-year old irregular subway maintenance worker at Guui station, the misogynic murder of a young female near Gangnam subway station, the state-mandated history textbooks, the clandestine agreement of the Korea-Japan ‘Comfort Women’ issue, and the shuttering of the Kaesong Industrial Complex commanded the most attention at the rallies. The people were especially infuriated at the fact that President Park Geun-hye had abused her power by conspiring with a confidante, Choi Soon-sil, to collect tens of millions of dollars from big business groups like Samsung. The accumulated anger of the citizens led them to the plaza to actively engage in peaceful demonstration where they heard and sympathized with each other. Gathering at this public sphere, citizens shared the cognitive liberty of restoring the sovereignty of the people, in which “all the power of the Republic of Korea comes from the people.”   The candlelight vigil became a civic revolution wherein participants encouraged each other and contributed to a nonviolent peace movement. In the beginning, protests were carried out in the traditional way with the slogan ‘Come Together! Let’s get angry! Park Geun-hye step down!’ in order to mobilize the angry public. As the worst parts of the scandal were revealed, the movement spread like wildfire. Rather than just falling into the despairing mindset of “How can this happen in a democratic country?”, people gathered in Gwanghwamun Square and proclaimed “Korea is a democratic republic and all power comes from the people.” Similar to the Hong Kong Umbrella Revolution, the younger generation, ranging from middle and high school students to college students, participated in the candlelight vigils.   As seen in Figure 1, the candlelight vigils spread throughout the country as people held simultaneous rallies in the major cities. In the first week of December, before the vote of the National Assembly to impeach the president, the total number of participants reached more than 2 million. The candlelight vigils based on civil disobedience have become more dominant as opposed to the resistance movements led by strong social movement organizations. Numerous brilliant slogans and songs that included satire and humor were created and shared. The candlelight vigil turned into a kind of festival and cultural space that citizens enjoyed, unlike Korea’s traditional demonstrations. Although some politicians and academics suspected that the candlelit public sentiment and momentum would quickly be defeated, the Candlelight Revolution persisted. In contrast to the peaceful marches in the past that ended in violent clashes with the police, participants strongly requested that nonviolent civil disobedience be the first principle of the candlelight vigil.   Due to the cold weather and the New Year’s holiday, the number of participants in the 12th candlelight vigil on January 14, 2017 declined sharply. Counter-movements from conservative groups opposing the impeachment seized this opportunity to mobilize and gain momentum. They tried to develop a frame of patriotism and security and utilized the Taegeukgi, the national flag of South Korea, as their symbol. As soon as those opposing the impeachment gained power, the citizens supporting it gathered in the square again with a sense of crisis and showed remarkable solidarity with more than one million people attending the 19th rally on March 4, right before the impeachment verdict was announced by the Constitutional Court. Sadly, there appeared to be an extreme ideological discord between the candlelight vigils at Gwanghwamun Square and the Taegeukgi rallies at City Hall. Both groups failed to engage in sound debate on the issues via open discussions and instead denounced each other ideologically, spreading distorted information through social media. The conservative groups sought to maintain peaceful rallies and mobilized cultural symbols and satirical demonstration tactics as well. This can be interpreted as a result of a mutual learning process that violent strategies should no longer be employed to secure the legitimacy of claims and the support of citizens.   Why and How did Korean Social Movements Maintain a Peaceful Demonstration Strategy?   Unlike the candlelight vigil in 2008, the 2016 candlelight vigil went a completely different way: peacefully. I will examine why and how Korean civil society maintained peaceful demonstrations during 2016. First, let us examine why civic and social movement organizations chose a peaceful demonstration strategy. Actually, the movement organizations had no choice but to accept the demand from below for a nonviolent civil disobedience strategy.   In 2016, many participants, especially families, demanded peaceful demonstrations in exchange for their support. In contrast, although the tactics of candlelight vigils were mobilized in 2008, they often led to violent clashes. This occurred because of the social movements’ insistence on the traditional strategy, which called for police suppression tactics that resulted in the destruction of peaceful rallies. The movement groups neglected to prepare a new framework or mobilize cultural exercise tactics. There was a lack of concern about who participated, who cooperated, and who potential supporters for the rallies are.   Why are there people filled with only wrath when you go to a rally? We should raise the question of whether only a few activists would end up in violent clashes with the police. On November 14, 2015, a farmer named Baek Nam-Ki was knocked over by police water cannon during a demonstration against the issuance of state-mandated history textbooks. Many citizens participating desired a peaceful rally, but when the demonstrations became violent, many citizens left. The movement organizations tried to integrate diverse and complex frames and deal with all the problems facing society at the same time. Despite their efforts, however, they failed to take into account the various needs of the citizens and all of the obstacles that impeded the sustainability of the movement.   The 2016 candlelight vigils were clearly very different. Civic and social movement organizations with more favorable political opportunities and open space are more likely to mobilize resources to press the government. In the past, they used to mobilize citizens by drawing upon their anger and demand immediate regime change. However, citizens who came to the plaza in 2016 rejected the candlelight campaign strategies of the past, and poured out various opinions on social issues. If anyone tries to organize and lead this massive participation, it is more likely to prevent the voluntary participation process that started from below. Naturally, movement organizations positioned themselves as coordinators to facilitate a horizontal decision-making process and voluntary participation. Participants ranging from young students to the elderly played a key role in the candlelight vigils. They voluntarily composed funny songs with humor and satire that all the participants were able to enjoy. With Article 21 of the Constitution guaranteeing freedom of speech, and the press, and freedom of assembly and association, citizens were able to experience direct democracy through which they communicated and sympathized with each other.   Initially, there were conflicts with the police, but it was the citizens themselves who stressed the principles of nonviolence and civil disobedience and called for peaceful demonstrations. Participants believed that public authority was no longer an enemy, but a friend. Protestors handed out snacks to the police blocking the march and reaffirmed the peaceful demonstration by attaching flower stickers to the police buses. The movement organizations no longer functioned as leaders, but rather acted as facilitators or coordinators for the peaceful protests. Citizens initiated a peaceful candlelight protest strategy from below and the movement organizations followed their lead. If the movement organizations had tried to lead the participants rather than respond to their demands and act in this facilitating role, they would not have gotten the results of the current civic revolution.   Next, let’s examine how the civic and social movement organizations were able to maintain peaceful rallies. Social movement scholars argue that movements should provide a collective action framework for potential participants. All of the citizens actively accepted the master framework of ‘justice’ in the face of an immensely unjust situation wherein Choi Soon-sil monopolized state affairs. The citizens carrying the candles were asked to strongly confirm the sovereignty of the people in the square and to defeat the forces that had privatized state power. The candlelight vigils also provided a public sphere for democratic learning, allowing citizens to overcome their political apathy. A variety of cultural arts programs were organized voluntarily to enable participants to be proud of themselves for being a part of a direct democracy. In a process such as this, everyone had an opportunity and a sense of belonging through participation.   It also appears that the Internet and social media enabled greater voluntary participation. Thus, we need to pay more attention to the role of internet space and social media in the great transformation of Korean social movements. In an extremely isolated life, individuals struggle to overcome their feelings of frustration, anger and isolation and say, “Perhaps I am the only one? What if there is no one in the square?” However, by meeting online friends and sharing their thoughts in an offline space, they were able to sympathize with each other more easily and join together to advocate for a shared viewpoint in the square. Without understanding, communication and mutual empathy across a variety of socio-economic backgrounds and age groups, the peaceful candlelight vigils would never have lasted. In this way, citizens participated in the so-called social construction process of sharing and reconfiguring social meanings of the candlelight by voluntarily participating in both online and off-line activities.   In addition, we need to pay attention to the institutional approach for sustaining the peaceful candlelight vigils. Some cause of lawyers filed a challenge against the convention that the police have banned demonstrations within 100m of the Blue House, presidential office with reference to the ‘Law on Assembly and Demonstration.’ However, even though the freedom of assembly has already been guaranteed by the Constitution, the police decided to ban all the assemblies because of the risk of safety accidents such as traffic disturbance and the crushing accident.   By highlighting that all the 2016 vigils would be held legally and peacefully, the coordinating groups swiftly set up a legal team to file a court injunction against the police ban. The court accepted the request of the candlelight protesters, and issued a resolution saying, “The freedom of assembly is the right of citizens as is the right to decide the time, place, method and purpose of the assembly.” The court ruled that “the public interest in traffic is hardly comparable to the freedom of assembly and demonstration.” Thus, the coordinators announced the court ruling both offline and on social media to encourage families, lovers, and friends to freely come to this candlelight vigil. This resolution may hopefully act as a significant impetus for movement groups to adhere to the principles of nonviolence and peaceful rallies in the future.   Through this institutional strategy, the movement groups secured the trust of the citizens and the candlelight vigils were able to proceed peacefully. This institutional approach enabled more and more citizens to participate in the peaceful candlelight vigils of 2016. As a result, the citizens themselves have learned that they not only have the right to assemble and rally, but the right to enjoy such activities. Police who have shut down rallies through violent means in the past need to use this judgment as an important basis for persuading counter-movements to the candlelight vigils.   Practical and Policy Implications   First, let us consider the practical and policy implications for social movements and their relationship with the media. The candlelight vigils specifically confirmed the synergic collaboration between online and offline activities. In order to mobilize potential participants who are online, various channels should be set up so that public participation can be done freely in a horizontal manner. It is the online space where individual participants without any organizational affiliation can have the courage to act as mediators to encourage others to come out to the square. Practically, Korean social movement organizations should develop a ‘public sphere’ where anyone can voice their opinions on pressing social issues.   In addition, to promote the principle of peaceful assembly, public authorities should respect and guarantee the freedom of assembly and association. Peaceful rallies and protests can lead to violent conflicts at any time if the police, who symbolize public authority, perceive them as potential offenders and try to coercively suppress them rather than protect the rights of citizens to protest. It is also necessary to punish the spread of distorted information, that is, the group or individual mass-producing fake news, to maintain a healthy public sphere that encourages grassroots democracy.   Second, let us consider the practical and policy implications for enhancing public good among citizens. Not all policy decisions should be made by candlelight citizens who gather in the square. When candlelight citizens return to their daily lives, they are easily isolated and have difficulty resisting against the privileged; thus, their pride as a political entity disappears again. It is a great practical task for movement groups to continuously seek policy alternatives that can advocate for the marginalized. The more the politicians listen to the voices of their citizens, the more the citizens recognize that their voices will be reflected in the policy. This increases political efficacy and the voluntary participation of citizens in promoting social values and public good.   Lastly, let us consider the practical and policy implications for communication and social integration beyond ideology and generation in South Korea. Rapid industrialization resulted in a society of people focused only on their own material success but not the public good as a whole. The older generations who filled the Taegeukgi rallies want to be recognized as the generations that contributed to the country’s modernization, and the younger generation under the pressure of the neoliberal economic sys-tem is losing their voice. Social movement groups should be careful not to promote exclusionary frameworks that neglect the practical task of connecting these two generations. Korean society has witnessed the dangers of being divided by ideologies and generations beyond the economic gap. Conservative groups will also gradually lose public support if they persist in advocating the old-fashioned frameworks of anti-communism, regionalism, and growth-first discourse. The government and civil society should make every effort to link both the candlelight protestors and the Taegeukgi protestors.   In conclusion, as Korean civil society recently experienced great changes that gained a greater peaceful, cross-generational consensus, it must reflect seriously on how to sustain this momentum in the future.■       Author Suk-Ki Kong is a research professor at the Seoul National University Asia Center. He studied sociology and received his B.A. and M.A. from the Department of Sociology at Seoul National University and his Ph.D. from the Department of Sociology at Harvard University. He is also an adjunct professor at the Graduate School of Public Policy and Civic Engagement at Kyung Hee University. His major fields of research are social movements, NGO studies, and political sociology.    

초록   그 동안 역대 정부가 추진한 공공기관 개혁이 과연 적절했는지, 개혁 방안들이 소기의 목적을 달성하였는지의 여부에 대해서는 이견이 존재한다. 지금까지 역대 정부들은 초기에는 과감한 공공기관 개혁 계획을 제시하다가 중반 이후부터는 그 목표나 성과가 현저하게 축소되는 경향을 반복하고 있다. 차기 정부에서의 공공기관 개혁의 방향과 내용은 과거 정부들의 시행착오를 최소화하고 보다 장기적인 관점에서 진행되어야 할 것이다. 이를 위해서는 역대 정부 공공기관 개혁의 추진내용과 성과 및 한계를 토대로 차기 정부의 공공기관 개혁의 방향을 제시해야 할 것이다. 차기 정부 공공기관 개혁으로 방만경영 실태 개선, 취지에 부합한 경영평가, 공공기관 지정제도의 투명성 확보, 공공기관 운영의 자율성 확보, 경영평가단의 전문성 강화 등을 고려해 볼 수 있다.         본문   “공기업 민영화, 성과연봉제, 구조조정, 통폐합 등의 공공기관 개혁에도 불구하고 공공기관의 숫자, 인원, 부채가 개선되지 않은 것은 역대 정부의 공공기관 개혁의 아이러니라 할 수 있다.”   “공공기관의 방만한 경영을 감시하고 투자실패 여부를 판가름할 수 있는 전문가 집단을 공기업 평가에 투입해야 한다.”   “차기 정부에서의 공공기관 경영평가는 정부정책 수행 실적보다는 공공기관의 경영성과 평가에 집중할 필요가 있다.”   “경영평가의 정부통제 강도가 높고 평가 부담이 커질수록 오히려 공기업의 경영성과 개선이 저해되는 것으로 나타났다. 따라서 비계량 지표의 비중을 축소하고 평가 부담을 완화하는 등의 개선책을 마련할 필요가 있다.”   “공공기관의 지정 및 유형 분류는 기관에 대한 정부의 통제 수준을 결정하기 때문에 명확한 기준 하에 일관성 있게 이루어지는 것이 바람직하다.”   “따라서 공공기관 지정 및 유형 분류에 대한 구체적인 사유와 논의과정 등을 공개함으로써 제도의 투명성을 제고하고 책임성을 확보해야 할 것이다.”   “차기 정부는 ‘낙하산 인사의 근절을 최우선으로 하겠다’고 선언함으로써 공공기관 개혁의 의지를 천명하고 공공기관 인사의 자율성을 보장해야 할 것이다.”   “현재 공공기관들은 보수 수준과 고용 안정성을 동시에 보장받고 있기 때문에 우수 인재들이 민간기업보다는 공기업을 선호하는 쏠림 현상이 발생하고 있다. 따라서 공공기업의 보수 수준을 민간기업에 비해 낮게 책정함으로써 공공기관에 대한 선호도를 낮추어야 할 것이다.”         저자   한승준_서울여자대학교 행정학과 교수. 프랑스 파리제1대학(Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne) 법학박사. 최근 논저로는 “문화민주주의와 프랑스의 문화예술 지원정책: 문화 축제를 중심으로.” “문화영향평가의 대상과 적용범위에 관한 연구.” “The analysis of the public enterprise’s competitiveness and its policy implications.” 등이 있다.        

초록     정부에 대한 국민의 신뢰는 사회·경제적 활동의 효과성에 매우 큰 영향을 주는 동시에 정부의 정책 효과성에도 대단히 중요한 영향을 미친다. 각 나라가 처한 여러 상황과 환경에 따라 한 국가의 사회·경제적 변화와 발전 수준은 다양하고 상이하게 나타난다. 특히 개인과 기업의 사회·경제활동(미래를 위한 계발 및 투자 등)은 행동과 결과에 대한 예측 가능성과 공정성 등을 바탕으로 의사결정을 내리기 때문에 이를 담보할 수 있는 사회적 환경이 중요하다. 물론 사회적 환경은 국내외의 다양한 이해관계자들의 결정에 기인한 여러 변수에 의해 영향을 받지만, 이런 변수들이 최대한 통제되고 예측 가능해질수록 개인과 기업의 사회·경제적 활동의 위험부담은 최소화 될 것이며, 성장을 위한 투자와 소비가 활발히 추진 될 수 있다. 그러므로 이와 같은 환경의 중심에는 개인과 기업의 다양한 활동을 규제하고 진흥하는 정부의 역할이 매우 중요하며, 이런 역할이 공정하고 예측 가능할 때 국가의 사회·경제적 변화와 발전이 극대화 될 수 있을 것이다. 정부가 국민의 신뢰를 증진시키는 열린 정부를 추구하기 위한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 강력한 리더십을 발휘할 수 있는 수준의 컨트롤 타워가 지정되고, 주어진 업무를 효과적으로 이행할 수 있도록 이에 상응하는 인력이 배정되어야 한다. 둘째, 열린 정부를 위한 추진 계획이 구체적으로 작성되어야 하며, 이 계획이 열린 정부의 가치에 부합하여 추진될 수 있도록 합리적인 수준의 세부 추진기간이 주어져야 한다. 셋째, 열린 정부 추진 절차가 계획서 작성에서부터 추진 과정과 성과에 이르기까지 모든 과정이 명문화되어야 한다. 넷째, 공직자를 대상으로 정부신뢰의 중요성과 절차상의 공개성, 투명성, 책임성이 정부신뢰에 얼마나 중요한 역할을 하는지에 대한 지속적인 교육이 필요하다. 다섯째, 열린 정부를 추진하는 추진체계와 이에 대한 성과를 평가하는 평가체계가 분리되어 독립적으로 운영되어야 한다. 마지막으로 열린 정부 추구를 위한 노력의 성과가 직접적으로 측정될 수 있도록 정기적인 여론조사가 수행되어야 함과 동시에 그 결과가 가감 없이 국민에게 공개되어야 한다.         본문   “정부에 대한 국민의 신뢰는 사회•경제적 활동의 효과성에 매우 큰 영향을 주는 동시에 정부의 정책 효과성에도 대단히 중요한 영향을 미친다.”   “정부신뢰는 정부의 업무수행 능력과 도덕적 의무이행에 대한 산출물이다.”   “열린 정부가 되기 위해서는 정보 접근성, 시민참여도, 공적 책임성, 그리고 개방성과 책임성을 위한 기술 및 혁신이 제고되어야 한다.”   “정보 접근성의 범위는 정부활동에 대한 정보 외에도 정부가 보유하고 있는 정보도 포함된다. 예를 들어 정부가 보유하고 있는 환경오염 정보는 정부활동의 영역은 아니지만 이를 공개하는 것은 정보 접근성 범위에 포함된다.”   “정부 정책결정과정을 모든 공공이해관계자와 공유해야 한다. 정부 또는 정부로부터 권한을 위임 받은 자가 포럼 등을 통한 과정을 주도할 경우, 운영방식은 하향식 결정이 될 수밖에 없다.”   “정부 행위자들의 행위가 정당화될 수 있도록 법령, 규정, 제도가 잘 갖추어져 있으며 제기된 비판과 필요조건에 대응하고, 법과 공약을 준수하지 못 할 경우 그 책임을 수용해야 한다. ‘열린 정부’의 핵심 목표와 일관성이 있으며 ‘명확한 연관성’(clearly relevant)이 있는 공약이 되기 위해서는, 내적 책임성(internal sys-tem of accountability)만을 제고하는 시스템이 아니라 공공을 대상으로 하는 내용이 포함된 공약이어야 한다.”   “모든 전자정부 개혁이 정부의 개방성을 증진시키지는 않는다. 전자정부 공약은 정보공개, 공공참여, 또는 공적 책임성 중 한 개 이상을 증진시키는 방안이 명확히 표현되어야 한다.”         저자 김재일_단국대학교 행정학과 교수. 미국 Syracuse University 정책학 박사학위를 받았다. 주요 논저로는 “우리나라의 이주자 의료서비스정책 평가,” “지방정부의 공공갈등 쟁점 확대에 따른 사회•경제적 비용항목 탐색과 적용,” “이주자통합정책지수를 활용한 우리나라와 사회통합 선진국 간의 비교연구,” 등이 있다.        

Editor's Note Following months of mass protests and the subsequent impeachment of President Park Geun-hye, South Korea now faces an important question: can these civic protests be sustained and extended to advocate better governance in the country? In this article, Sook Jong Lee explores longer-term impact of recent events on South Korean democracy by examining political, social, and economic aspects. From debate on constitutional revision to shift away from the current imperial presidency to complex social problems such as aging population and class polarization, Lee touches upon these socioeconomic issues to raise a question as to how the power of the people should be used to build the advanced democracy in South Korea.         The world’s eyes have been locked on the dramatic events that have shaken politics in South Korea. After a drawn-out scandal and months of mass protests, the country’s president has been ousted. Setting aside rising concerns about the dire state of liberal politics across the world, this appears to be good news for democracy. But it is still not clear whether these momentous events can be harnessed to bring about deep structural changes in South Korean politics.   South Korea’s Constitutional Court ruled unanimously on March 10, 2017, to remove President Park Geun-hye from office. The court backed the National Assembly’s impeachment of the president after Park allowed her confidante Choi Soon-sil to meddle in state affairs and assisted Choi’s pursuit of personal gain–along with secondary offenses that included abusing authority in sacking government officials, violating the freedom of the press, and failing to protect people’s lives during the April 2014 Sewol ferry tragedy. The legal charges against the former president are still to be determined.   With the scandals largely played out, attention is turning to South Korea’s presidential election on May 9, 2017, and to the longer-term impact of recent events on South Korean democracy.   A Boost for South Korean Democracy   On one level, the first-ever impeachment of a South Korean president is a source of shame on the global stage for the country’s democratic image. But on another level, many South Koreans see this historic incident as a beacon of hope–and as a reaffirmation of their democracy. A commanding majority of South Koreans view the court’s decision as a confirmation of the rule of law. According to one poll taken just after the court announced its decision, nine out of ten South Koreans accepted the result. Before the ruling, four out of ten indicated that they would not accept a judgment contrary to their own position.   While the South Korean people place more trust in the country’s judiciary than the executive or legislature branches, a significant number of South Koreans have accused the legal sys-tem of being discriminatory in favor of the rich and powerful. The level of trust in the prosecutor’s office is particularly low because it is viewed as being susceptible to the influence of the president. Now, with the Constitutional Court ruling that a president should be removed if they violate the law and betray public trust, the people’s confidence in the judicial sys-tem appears to have increased.   Furthermore, South Koreans seem to agree that they must rely on the court as the ultimate authority when public opinion and civil society are divided. In the wake of the scandal becoming public, the first wave of protests demanded that then president Park be held accountable for her actions. After her impeachment, however, pro-Park demonstrations grew, resulting in conflict between the two groups. South Korean civil society has long been divided by ideological orientation and age group, and Park’s impeachment once again brought these divisions to the forefront. A majority of people regard such social divisions as unhealthy and want to see the rule of law prevail.   Another positive outcome from the scandal has been the empowerment of civil society. The first candle was lit at a protest vigil in Seoul’s downtown plaza on October 29, 2016; about 20,000 people joined the protest in reaction to Park’s inadequate apology made four days previously. The next Saturday, the protest had grown tenfold; a week later, on November 12, the protest drew citizens from other cities to reach a turnout of 1 million as estimated by organizers.   This series of peaceful Saturday protests pushed a segment of ruling-party members of parliament to break ranks. The National Parliament then introduced a motion for impeachment and the president’s Saenuri Party, now called the Liberty Korea Party, split apart.   South Korean civil society has long been a vibrant check on power. It mobilized to oppose the impeachment of then president Roh Moo-hyun in 2004 and to oppose former president Lee Myung-bak’s government’s decision to import U.S. beef in 2008. But this show of opposition was unprecedented in terms of both the magnitude of participation and the festive atmosphere at the protests. This experience may inspire more citizens to engage in national affairs and participate in South Korea’s democracy–as long as so-called citizen or plaza politics do not weaken the administration’s ability to govern or undermine the ability of elected representatives to fulfil their duties.   Reforming the Old Sys-tem   Because the Choi scandal was related to the larger cause of social reform, South Korean citizens were able to sustain their mobilization for five months. Following repeated incidents of corrupt presidents abusing their power, South Koreans have a strong desire to steer their country away from its old political sys-tem, which is characterized by an imperial presidency and illicit ties with business conglomerates.   Through a sys-tem developed with support from the state bureaucracy, South Korean conglomerates have provided illicit funds to major presidential candidates and donated money at the request of the president. Public officials accept bribes offered by big business to achieve specific goals or cultivate personal ties.   The Kim Young-ran anti-graft law, which was introduced in 2015 and took effect in 2016, is designed to limit these practices. However, no conglomerate in South Korea is willing to reject a president’s request for support. In the Choi Soon-sil scandal, the government asked for cash from conglomerates to set up two foundations, using the Federation of Korean Industries as a channel. Park met with a group of conglomerate chairmen and several individual chairmen to encourage donations, and Samsung Group’s top managers offered money directly to Choi. Prosecutors are investigating these transactions as a possible form of bribery to Park, as well as to Choi, in return for government support for a controversial company merger. This merger is believed to have facilitated the transfer of leadership from Samsung Chairman Lee Kun-hee to his heir, Lee Jae-yong.   With momentum from the Choi scandal, South Koreans are pushing for a reform of state-business relations toward a fair and transparent market economy. The Federation of Korean Industries is undergoing reorganization, and conglomerate chairmen are vowing to adhere to a more transparent sys-tem of management.   Another episode that came to light during the probe into Park and her entourage was the so-called black list that excluded cultural and arts groups perceived as leftist from eligibility for government grants and subsidies. Park’s administration also attempted to introduce an official state history textbook to the public school curriculum, but the attempt failed when citizens mobilized against it. Park’s general governance style is widely perceived to have resembled that of her father, Park Chung-hee, who led the nation’s modernization under an authoritarian regime. It was this political climate as much as the Choi affair itself that brought people out onto the streets–and it means that deeper political change will now be necessary to quell discontent.   Critics assert that South Korea’s mixed parliamentary and presidential sys-tem gives the president a disproportionate amount of power, and that it has failed to be effective or sufficiently democratic. In the past, politicians have raised the possibility of changing the nation’s power structure through constitutional revision. In spring 2016, the opposition parties began once again to debate changing the current five-year, single-term presidential sys-tem. They view the current sys-tem as having numerous pitfalls: a winner-take-all electoral sys-tem that exaggerates presidential majorities; dysfunctional relations between the president and parliament; and a president that quickly becomes a lame duck due to the single-term limit. Synchronizing the presidential and legislative election cycles could lead to more productive governance by forcing the president to work harder to cooperate with the legislature. Those pushing for reform have floated ideas for a cabinet sys-tem, a semi-presidential sys-tem, and a four-year, up-to-two-term presidency.   This debate will now be revived in the coming presidential election debates. Whether an alternative sys-tem would make South Korean democracy stronger is not certain, but many agree that South Korea needs a new sys-tem that will facilitate power sharing and shift away from the current imperial presidency.   Resetting Toward an Inclusive and Mature Democracy   The bigger debate among South Korean civil society and politicians is over creating a more inclusive democracy.   South Korea is currently mired in complex social problems brought about by an aging population and class polarization. Many economic issues have arisen due to ongoing sluggish growth. Small-business bankruptcy, youth unemployment and the resulting decline in marriage and birth rate, and elderly poverty affect a large sector of the population. As income and asset equality deteriorates, economic deprivation is rising, along with calls for fairer distribution and increased opportunities for social mobility. Neither the government nor the community has been able to reduce social anxiety or provide security to all South Koreans.   Many individuals feel they are not integrated members of a caring community. Against this backdrop, the recent citizen protests have provided those who felt alienated with a sense of community. Through peaceful protest with a million fellow citizens, people found a community aiming to revive democracy. This sense of political community is comparable only to the 1987 democratic struggle that pushed the authoritarian regime to restore direct presidential elections at the people’s demand.   At some point, the civic protests, which began as a simple demand for Park to step down, started to include slogans advocating a broader rebuilding of the nation. How this sense of political community can be harnessed to push for a fairer economic agenda in the future remains to be seen. But it is certain that politicians will begin to consider economic democratization and more inclusive socioeconomic policies. The term “economic democratization” is a vague concept that entered public consciousness as Park’s rallying campaign cry but has now evolved and is widely used in South Korea as a policy package that includes reforming the corporate governance of conglomerates as a key issue. While Park did not implement this package, politicians aiming to be the next president are expressing their commitment to reforming state-business relations.   The question now is how the civic protests that demanded the rule of democracy can be sustained and extended to advocate better economic governance. Economic agendas tend to be less unifying, dividing the people into smaller stakeholder groups. At the same time, citizen or plaza politics are essentially an ephemeral phenomenon that tends to disappear once their goal is met. The bloc of citizens who voluntarily participated in protests has dissipated into isolated individual voters. If citizens want to provide input on any concrete policy, they need to build more effective networks with their legislators that extend beyond election periods.   This is a critical juncture in South Korea’s democratic consolidation, where a sustainable direct democracy that complements the existing representative democracy could be created as a route toward a truly mature democracy. This road toward resetting the country will not be easy. Nevertheless, South Korea has acquired a number of valuable lessons from the scandal that led to the first-ever impeachment of their president. Now is the time for South Koreans to reflect on how to use the power of the people to build the advanced democracy they wish to realize in the near future. ■           Author Sook Jong Lee is president of the East Asia Institute and professor of public administration at Sungkyunkwan University. Currently, Lee holds advisory positions in the South Korean government, including the Presidential National Security Advisory Group, Presidential Committee for Unification Preparation, and councils for the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of Unification, and the Korea International Cooperation Agency (KOICA). Since 2015, she is serving as a Steering Committee member of the World Movement for Democracy. She holds Ph.D. in sociology from Harvard University.     카네기국제평화재단 원문 링크        

초록   최근 정치개혁에 관한 사회적 열망은 직선제 개헌을 위해 소외시켰던 다양한 제도적 측면을 재고하자는 것이다. 특히 행정부와 입법부의 권한과 책임을 규율하는 제도적 개혁이 시급하다. 대통령제임에도 불구하고 권력분립에 따라 의회와 행정부가 상호 견제하는 행태를 찾아보기 어려웠기 때문이다. 문제는 한국 정부 운영의 내각제적 요소가 정부 조직을 효율적으로 운영하기 위한 필요성 때문에 수용된 것이 아니라는 점이다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 행정부와 입법부 긴 협치를 발전시킬 수 있는 제도적 개혁이 필요하다. 특히 예산결정 과정에 초점을 맞춰 국회는 행정부가 편성하는 예산과정에 실질적으로 참여해야 할 뿐 아니라 편성된 예산을 효과적으로 심의할 수 있는 권한이 부여되어야 한다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 국회가 예산편성 과정에 적극적으로 개입할 수 있는 제도적 개혁과 편성된 예산에 관해 실질적인 심의가 이루어질 수 있는 정보환경의 구축이 필요한 것이다. 이를 위해, 우선 한국의 예산결정 과정의 특징을 살펴볼 필요가 있다. 한국의 예산결정 과정은 행정부가 과도한 권한을 지니는 반면, 입법부는 행정부에 대한 견제 및 통제의 기능이 미약할 뿐 아니라 동시에 입법에 대한 책임을 과중하게 지니고 있다. 그리고 대통령제와 의원내각제의 대표적인 사례에 해당하는 미국과 영국의 예산결정 과정을 한국 사례와 비교함으로써 한국 국회와 행정부가 지닌 책임과 권한의 불균등 현상을 지적할 것이다. 마지막으로 이러한 문제를 해결할 수 있는 몇 가지 원리적, 제도적 제언을 제시하면서 결론을 대신한다.         본문   “한국의 예산안 편성과 심의과정은 행정부와 국회 사이에 독립적이며, 상호 협치 또는 소통이 거의 이루어지지 않는 예산결정 과정을 보여준다. 또한 국회가 예산의 편성에 참여할 수 없을 뿐 아니라 아래에서 자세히 알아보겠지만 심의과정에서 역시 실질적인 예산안의 개정을 할 수 있는 권한이 충분하지 않다. 그 결과 자원의 비효율적 분배뿐만 아니라 행정부와 국회가 예산결정에 지닌 책임과 권한 역시 불평등하다는 문제를 낳고 있다.”   “한국의 예산결정 과정은 행정부가 과도한 권한을 지닌 반면, 예산 실패의 책임에서 면제되는 경향이 강하다는 점을 보여준다. 이와 대조적으로 국회는 예산 실패에 대한 책임은 과도하게 지는 반면, 예산편성에 관한 권한은 미약하다. 그러나 이와 같은 제도적 특성이 실제 예산결정 과정에서 그대로 발현되고 있는 것인가? 국회가 행정부를 견제하거나 예산편성 과정에서 행정부와의 긴밀한 협조를 통해 예산안의 변경과정에 실질적인 영향력을 행사하는 것은 아닌가? 여기서는 구체적이고 경험적인 자료를 중심으로 예산결정에 관한 책임과 권한의 불균등 분배 현상을 보여주고자 한다.”   “한국 국회는 예산결정 과정에서 과도한 책임을 지고 있는 반면 권한이 약하다. 반면, 정부주도의 구시대적 예산편성 방식이 그대로 답습되고 있는 상황에서 행정부의 예산편성 권한은 전혀 통제되거나 견제되지 못하고 있다는 문제점을 지닌다. 그리고 이러한 문제는 현재 제도적 측면에서뿐만 아니라 실제 운영되는 과정 전반에 걸쳐 관찰되고 있다. 그리고 그 결과, 국민이 직접 선거를 통통해 선출한 대표기관인 국회는 유권자의 신뢰가 낮은 기구로 전락하고, 행정부는 국회와의 긴밀한 협조 없이 예산안을 마련하는 상황이 지속되고 있다.”   “차기 대통령이 이와 같이 예산결정과 관련하여 행정부와 입법부가 지닌 책임과 권한의 불균등 현상을 개선해야 한다는 것은 필연적이다. 그리고 한국 사회의 미래 제도가 나아갈 방향성, 원리, 원칙에 대한 국민적 합의에 기초하여 개선방향을 논의해야 할 것으로 생각된다.”   “예산결정에 대한 당정협의회가 효과적으로 운영되기 위해서는 다음과 같은 두 가지 측면을 고려할 필요가 있다. 첫째, 당정협의회의 구성이 여당뿐만 아니라 야당 의원들의 참여가 이루어질 수 있도록 개정되어야 한다. 이는 당정협의회가 집권여당을 행정부의 정책집행에 동원하고 정부의 힘을 집중하기 위한 필요에 의해서 설립되었던 과거의 역사에서 벗어나 실질적으로 입법부와 행정부의 관계를 조율하는 협치를 성공시키는 기구로 재정립하기 위한 방안이다. 이와 같은 당정협의회의 운영은 입법부와 행정부뿐만 아니라 여당과 야당이 예산편성의 과정에서부터 의견을 조율할 수 있다는 점에서 성공적으로 운영될 경우 예산결정의 효율성을 극대화할 수 있을 것으로 보인다. 둘째, 당정협의회의 개최를 일정 빈도에 제한하지 말고 당정협의를 위한 소통 채널을 제도화하고 수시로 운영함으로써 당정협의회가 실질적인 기능을 수행할 수 있도록 해야 한다. 현행 매월 1회 개최의 원칙은 입법부와 행정부 간 협치를 위한 최소한의 조건이라고 생각된다. 그러나 이러한 원칙을 규정한 형식적 조항보다는 당정협의가 실제 운영될 수 있도록 참여자를 명확히 규정하고, 그러한 참여자가 항시 연락이 가능한 범위에 있도록 운영하는 방안을 고려해야 할 것이다.”   “예산결정과 관련하여 국회예산정책처의 기능을 강화할 필요가 있다. 특히 예산안은 주요 경제지표에 대한 전망치 및 세입추계에 관한 예측에 근거한다. 이와 같은 주요 지표를 해석하고 그로부터 전망치를 산출해낼 수 있는 능력을 지닌 국회 지원체제를 발전시킬 필요가 있다. 그리고 그러한 정도의 독립적인 능력이 보장된 국회예산처가 이루어질 때 정부가 보고한 예산안에 대한 사전 심사 및 예측안과 실제 제출안과의 비교 검토 등이 가능할 것으로 보인다.”   “예산안의 포괄성을 고려할 때, 예산결산특별위원회를 분리, 독립시켜 각각의 위원회를 상설화할 필요가 있다. 통일 등 대내외 여건의 변화 가능성, 복지예산의 지속적인 증가 등에 대한 예상은 재정수요가 지속적으로 증가할 것으로 전망하게 한다. 또한 이에 따라 국회가 심의해야 할 예산액의 크기는 점증할 뿐만 아니라 미래 사회에 예산의 집행과 관련하여 더욱 복잡하고 기술적인 문제들이 야기될 가능성이 높다. 미래에 대한 이와 같은 예측은 추후 예산과 결산에 대한 국회의 기능이 더욱 강화되어야 함을 의미한다.”         저자 한정훈_서울대학교 국제대학원 교수. University of Rochester에서 박사 박사학위를 받았다. 주요 논저로는 “한국 유권자의 이념성향: 통일의 필요성 인식에 미치는 효과에 관한 사례분석,” “유럽의회 선거의 지지정당 결정과 범유럽적 요인: 영국의 사례를 중심으로,” “Party Politics and the Power to Report: Informational Efficiency in Bicameralism,” 등이 있다.        

[편집자 주]   EAI는 2017년을 맞아 변화하는 국제정세와 주요 이슈를 진단하고 바람직한 한국 외교정책의 방향을 제시하기 위하여 각 분야 전문가들을 모시고 라운드테이블 토론회를 개최하였습니다. 그 일환으로 남북관계 및 대북정책과 관련하여 전문가들을 초청하여 토론회를 가졌습니다. 본고는 남북관계 세션에서 논의된 사항을 바탕으로 서울대학교 김병연 교수가 대표집필 하였습니다. 북한문제는 언제나 한국의 외교안보적 고려에서 가장 우선순위를 점하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 분단 이후 남북관계는, 부침을 거듭하였지만 여전히 긴장과 갈등 상황을 호전시키지 못하고 있으며, 북한으로부터의 무력 위협은 조금도 완화되지 않고 있는 것이 현실입니다. 국제사회의 제재와 비난에도 불구하고 북한의 핵과 미사일 위협은 지속적으로 증가해왔으며, 경색된 남북관계를 타계할 수 있는 효과적인 정책적 방편도 구사하기 힘든 것이 오늘의 상황입니다. 더구나 동북아의 안보 상황은 더더욱 어려워지고 역내 갈등이 점증하고 있습니다. 이처럼 어려운 상황을 관리하고, 나아가 악화된 남북관계를 전환시키기 위한 방책은 한 순간에 마련되는 것이 아닙니다. 현재의 북한과 주변 정세에 대한 이해를 바탕으로, 장기적 안목에서 정책을 마련하고 일관되게 추진하는 지혜가 필요할 것입니다. 이를 위해서는 우선 대북정책이 국내정치나 정쟁에 이용되지 않도록 탈정치화할 필요가 있으며 이를 제도화하는 노력이 필요할 것입니다. 이를 바탕으로 국내외적인 합의와 공감 속에서 일관된 정책을 추진함으로써 북한 스스로 변화할 수 있는 토대를 마련해야 할 것입니다.         [본문 중에서]   김정은 체제는 단기적으로는 안정돼 있지만 중장기적으로는 불안정한 체제이다...... 장성택과 백수십명의 고위급을 처형한 김정은의 공포정치는 북한의 엘리트 그룹의 충성을 강제하는 데 효과적이다. 따라서 적어도 단기적으로는 김정은이 권력의 정점이 되어 대내외 핵심 정책을 관장할 것이라는 전망이다...... 북한 체제가 중장기적으로 불안정한 중요한 이유는 북한 경제의 시장화(marketization)에 있다...... 사회주의 국가가 전적으로 통제할 수 없는, “밑으로부터의 시장화”는 김정은에게는 잠재적 위협이다.   북한에게 있어 남한의 중요성은 상대적으로 낮아졌다. 북한 핵문제가 미국과 중국이 다루어야 할 가장 중요한 문제 중 하나가 되었고 이를 제어하는 힘은 한국이 아니라 미국과 중국에 있기 때문이다...... 북한은 일단 미국을 대상으로 단번 승부를 걸어 핵보유국 지위를 인정받고 평화조약을 체결하여 북한에 대한 외부의 군사적 개입 가능성을 차단하려 할 것이다. 따라서 당분간 북한은 코리아 패싱(Korea passing) 전략을 구사할 가능성이 높다.   한국 대북정책의 가장 중요한 문제는 대북정책의 정치화이다. 북한 문제를 둘러싸고 보수와 진보가 절반씩으로 나뉜 상황에서 정치인들은 대북정책의 실효성보다 여론이나 표를 결집하기 위해 대북정책을 사용하는 경향이 있어 왔다...... 이는 대북정책의 효과를 떨어뜨리는 동시에 그 다음 정부도 이전 정부와 다른 대북정책을 내세우는 악순환을 초래했다. 혹자는 “보수는 북한 붕괴의 꿈에, 진보는 햇볕의 꿈”에 살고 있다고 한다. 북한 정권이 매우 불안정하기 때문에 쉽게 북한을 붕괴시킬 수 있다고 착각하는 보수, 남북이 협력하면 모든 문제가 해결될 수 있고 그러기 위해서는 김정은의 마음을 돌려야 하고 돌릴 수 있다고 믿는 진보가 있다면 이는 모두 몽상과 이념의 가냘픈 줄에 걸터앉아 있는 셈이다. 이 몽상과 이념은 문제 해결은커녕 문제를 더 악화시킬 가능성이 높다.   향후 5년을 위한 정책 제언 1. 대북정책의 탈정치화를 선언하고 이를 제도화해야 한다. 2. 단기적으로는 제재에 집중하는 동시에 대화 가능성을 열어 두어야 한다. 3. 중장기적으로는 북한의 시장화와 무역 개방도를 제고함으로써 북한이 스스로의 메커니즘에 의해 변하도록 유도해야 한다. 4. 미국과 중국에게 우리의 대북정책을 일관되고 구체적으로 설명하고 납득시켜야 한다. 5. 국민들에게 북한의 실재와 북한 문제의 복잡성을 설명해야 한다.         [대표집필]   김병연_ 서울대학교 경제학부 교수. 영국 옥스포드대학교에서 경제학 박사학위를 취득하였으며, 영국 엑세스대학교 교수 및 일본 교토대학교 및 히토츠바시대학교 방문교수 등을 역임하였다. 주 연구 분야는 북한경제 및 러시아, 동유럽, 중국의 체제이행의 경제학, 응용계량경제학 등이다.         EAI 이슈브리핑은 국내외 주요 현안에 대한 올바른 이해를 위해 전문가들의 진단과 분석을 제공하고 바람직한 정책 수립 방향을 위한 제언을 담고 있습니다. EAI는 균형잡힌 시각을 제공하고 건설적인 정책 논의의 장을 마련하여 우리 사회에 필요한 아이디어를 생산하기 위해 노력하고 있습니다.        

편집자 주   EAI는 2017년을 맞아 변화하는 국제정세와 주요 이슈를 진단하고 바람직한 한국 외교정책의 방향을 제시하기 위하여 각 분야 전문가들을 모시고 라운드테이블 토론회를 개최하였습니다. 본고는 토론회에서 논의된 사항을 바탕으로 저자가 대표집필하였습니다. 미국 트럼프 신행정부는 등장과 함께 기존 통상 및 무역질서에 대한 재편 의지를 강력하게 피력하였습니다. 대선 캠페인 기간 중 트럼프는 미국우선주의(America First)를 내세우면서 미국 국민들에게 직접 이익을 가져다 줄 수 있도록 통상정책의 전면적인 수정이 필요하다는 의지를 피력하였습니다. 이를 증명이라도 하듯 트럼프 대통령은 취임 이후 즉각적으로 북미자유무역협정(NAFTA) 및 환태평양경제동반자협정(TPP)의 전면적 재검토를 시사하는 공세적 조치를 취하였으며, 중국에 대한 공공연한 압박 기조를 피력하고 있습니다. 이처럼 미국 신정부의 등장과 통상 기조의 급변은 전세계 자유무역질서에서 거대한 변화를 예고하는 바, 이에 대한 우리 정부의 현명한 정책적 대응이 절실히 요구됩니다. 미국의 정책변화에 대한 임기응변식 정책은 올바른 처방이 아닐 것입니다. 이에 자유주의 무역질서의 원칙을 확인하고 효과적이고 능동적인 경제외교의 틀을 마련함으로써 시대의 변화에 부응할 수 있도록 국제 자유주의 경제질서를 한층 업그레이드할 수 있는 능동적인 방안을 구상할 필요가 있습니다.         본문 중에서   "트럼프 행정부는 다자주의 제도와 규범, 규칙에 입각한 자유주의적 접근보다는 미국의 비대칭적 권력관계를 최대한 활용하는 양자주의 협상과 일방주의적 보복, 실적지향적 접근을 취하고 있다. 북미자유무역협정(North American Free Trade Agreements: NAFTA) 재협상과 환태평양동반자협정(Trans-Pacific Partnership: TPP) 탈퇴를 실천하며 공공연히 중국을 제일순위 보복 대상으로 지목하고, 일본과 한국 등 미국에 막대한 무역수지 흑자를 기록하고 있는 국가들에게 환율조작국 지정 위협으로 시정 압력을 시사하고 있다. 이를 공격적 일방주의(aggressive unilateralism) 통상정책이라 부를 수 있다."   “중국의 무역정책이 적대적이고 위협이라는 인식은 백악관 산하 신설된 국가무역위원회(National Trade Commission) 나바로 위원장이 무역정책의 목표로 (1) 무역의 재균형(즉, 무역역조 해소), (2) 제조업 부활을 통한 양질의 일자리 창출, (3) 미국의 종합 국력(America’s comprehensive national power) 회복을 꼽은 데 잘 드러나 있다...... 향후 2년여 미중 무역갈등으로 중국시장이 침체될 경우 한국경제에 대한 부정적 영향은 분명하고, 한국이 수출한 중간재를 조립, 가공하여 미국시장에 수출하는 중국제품에 대한 본격적 보복이 실행될 경우 중국뿐만 아니라 한국도 직격탄을 맞을 것이다.”   “환율조작 문제는 보다 심각할 수 있다. 미 재무부는 환율조작국 지정 기준으로 현저한 대미 무역흑자(200억달러 초과), 상당한 경상수지 흑자(GDP 대비 3% 초과), 외환시장 일방적 개입여부(GDP 대비 순매수 비중 2% 초과) 등 세가지를 따져 조작 여부를 판단하는데, 한국은 첫 두 조건에 부합하고 있어 만일 중국이 환율조작국으로 지정된다면 한국도 이를 피하기 어려운 처지가 된다.”   “한국경제에 심대한 영향을 미칠 또 다른 중대사안은 미국의 TPP 탈퇴 선언이다...... 미국의 공백을 중국 등 주요국들이 메워주지 못하고 오히려 지경학(geo-economics)적 관심 하에 상호 전략적 경쟁에 몰두하여 지역질서의 불안정을 초래할 경우 한국경제에 주는 부정적 영향은 증폭될 것이다.”   “미국의 경우처럼 상대방과 비대칭적 관계 속에서 보복이 가능한 국가는 공정무역의 명분하에 자국의 이익을 극대화하고자 한다. 이에 대해 일차적으로 한국 정부는, 첫째, 기존 무역협정(한미FTA)이 양국간 이익의 균형을 이루고 있음을 확인하고, 둘째로 기존 협정의 이행 차원에서 불공정 관행 여부를 국제규범 및 규칙에 따라 판단하고 적극 시정 조치를 취하는 노력을 경주해야 한다.”   “한미 FTA가 다른 FTA와 달리 미국 국내 일자리를 감소시키지 않을 뿐 아니라, 양국의 경제관계를 심화, 확대하는 역할을 하고 있다는 점, 한미FTA 체결 이후 한국 기업의 대미 투자가 증가하고, 고용을 창출하였다는 점 등을 중점적으로 부각시킬 필요가 있다...... 한미FTA 개정 요구에 대해서 한국은 전향적으로 대응할 필요가 있다. 올해는 한미FTA 발효 5주년이므로 양국이 그간 성과와 개선 요소를 점검하고 이를 업그레이드하는 기회라 할 수 있다.”   “한국은 한미동맹과 한미FTA를 발전시켜가면서 역내외에서 전개되고 있는 다양한 FTA 체결 협상들을 품고 엮는 지역 아키텍처 설계에 대한 고민이 필요하다. 여기에는 RCEP, 한중일 FTA, TPP, 한일 FTA 등 다양한 네트워크들을 어떤 수순으로 엮어 궁극적으로 FTAAP로 도달할 것인지에 대한 로드맵 수립이 중요하다. 이 점에서 한국과 일본은 미국과 중국 사이에서 양자의 입장을 조화시키는 중추국가의 위치에 있으므로 한일FTA 협상의 재개는 여러모로 유용한 선택이 될 수 있다.”   “한미관계의 경우, 미국이 전통적 무역 이슈에 통화 조정, 투자 균형, 방위비 분담, 무기구입, 안보협력 등과 연계하여 나올 경우 한국 측은 보다 통합적인 대응을 마련해야 하는 것이다. 이런 점에서 한국의 통상정책은 폭넓은 경제외교의 시야로 전략을 마련하고, 관계 부처간 긴밀한 협조 하에서 협상에 임해야 한다.”   “국가간 전략적 경쟁의 수단, 안보이익의 확보를 위해 통상정책을 수립하는 추세이고 트럼프 행정부의 등장, 미중경쟁 속에서 이 추세가 더욱 강화될 것임을 고려할 때, 한국은 여러 경제부처 및 사회부처와 민간행위자, 나아가 국가전략과 안보 이익을 대변하는 행위자도 참여하여 공조할 수 있는 부처-횡단적 정책 네트워크를 형성하고, 이를 기반으로 목표와 전략을 마련하고 협상을 통솔하는 콘트롤타워를 새롭게 마련해야 한다.”         대표집필   손 열_ EAI 일본연구센터 소장, 연세대학교 교수. 미국 시카고대학교(University of Chicago)에서 정치학 박사학위를 취득하였으며 도쿄대학교, 와세다대학교, 노스캐롤라이나대학교 채플힐(University of North Carolina at Chapel Hill) 방문교수를 거쳤다. 주 연구 분야는 일본 및 국제정치경제, 동아시아 지역주의, 글로벌 거버넌스 등이다.         EAI 이슈브리핑은 국내외 주요 현안에 대한 올바른 이해를 위해 전문가들의 진단과 분석을 제공하고 바람직한 정책 수립 방향을 위한 제언을 담고 있습니다. EAI는 균형잡힌 시각을 제공하고 건설적인 정책 논의의 장을 마련하여 우리 사회에 필요한 아이디어를 생산하기 위해 노력하고 있습니다.      

서문  2016년 12월 9일 대한민국 국회는 대통령에 대한 탄핵소추안을 가결했다. 거센 탄핵지지 여론을 마주하면서 야3당은 물론 여당 의원들도 유권자의 대리인으로서 역할을 하기 위해 탄핵표결에 찬성표를 던졌다. 주말마다 열리고 있는 촛불집회에 지금까지 약 천만 명의 시민들이 참여했다고 한다. 헌법재판소가 국회에서 제출한 탄핵소추안에 대해 언제 어떻게 판결을 내릴지 알 수 없지만 정치시계는 조기 대선을 향해 내달리기 시작했다.   동아시아연구원(East Asia Institute: EAI)은 대통령직의 성공적인 수행을 위해 2002년부터 대선이 있는 해에 “대통령의 성공 조건”이라는 정책연구를 수행했고 결과물을 책으로 내놓았다. 그리고 대선 직후 구성되는 대통령직 인수위원회에 유용한 정책제언을 제시해 왔지만, 이번에는 좀 더 일찍 선거캠프가 구성되는 시기부터 활용될 수 있어야 한다는 생각으로 연구 일정표를 일 년 앞당겼다. “2018 대통령의 성공 조건” 연구 모임은 그래서 2016년도 봄부터 시작되었다. 현 대통령의 탄핵과 조기대선이 치러질 수도 있는 초유의 사태가 전개될 것이라고는 상상도 못했을 때였다.   “대통령의 성공 조건” 연구팀은 통상적으로 대통령을 보좌했던 경험이 있는 전직 참모들을 초청해 그들이 생각하는 성공적인 대통령직 수행을 위한 제언들을 듣는다. 2016년도에도 3월부터 6월까지 약 4개월에 걸쳐 그런 자리를 마련했다. 이번에는 국무총리를 비롯해 행정부에서 요직을 맡았던 전직 관료와 도지사도 포함되었다. 아홉 분 가운데 청와대에서 대통령을 직접 보좌해 본 경험이 있는 분은 일곱 분이었다. 이분들은 대통령이 비전을 가지고 시대정신에 답할 것, 몇 가지의 중요한 대통령 어젠다에 집중할 것, 이전 정부의 좋은 정책을 계승하고 발전시킬 것, 대통령이 지적능력을 갖추고 소통의 자세를 취할 것, 청와대 참모들에게만 둘러싸이지 말고 행정부처를 적극 활용하고 부처 장관들에게 힘을 실어줄 것, 국회와 소통하고 협력할 것 등을 주문했다. 권력을 나누고 협력함으로써 더 큰 힘을 발휘해야 한다는 생각은 모두 한결같았다.   올 해 정말 개헌이 이루어질지, 또한 개헌이 될 경우 대통령중심제가 우리나라의 권력구조로 남아 있을지 아무도 모른다. 작금의 여론조사에서는 대통령 4년 중임제가 국민으로부터 더 많은 지지를 받고 있지만, 개헌논의가 진전되면서 내각책임제가 우세해질지도 모른다. 사실 어떤 권력구조가 되든 여기 모인 제언들은 행정부의 최고 수반과 그를 보좌하는 많은 사람들에게 유용할 것이다. 그래서 이들 제언이 속히 알려지고 공유되는 것이 좋을 것 같아 연구진들의 글이 책으로 나오기 전에 그간의 토론회에서 논의되었던 주요 사항들을 정리하여 먼저 발표하기로 하였다. 2017년 정유년에는 아무쪼록 국민이 염원하는 훌륭한 지도자가 나오기를 소망한다.   목차 및 발표자 연설문을 쓸 수 있는 대통령 (이광재 전 대통령비서실 국정상황실장) 성공하기 어려운 대통령: 미래전략과 녹색성장을 중심으로 (김상협 전 대통령 녹색성장기획관) 준비된 어젠다가 성공의 열쇠 (박형준전 대통령실 정무수석비서관) 시대를 읽는 눈과 사람을 아끼는 마음 (변양균 전 대통령비서실 정책실장) 새로운 패러다임에 대처하는 비전과 용기 (박재완 전 대통령실 국정기획수석비서관) 독일정치에서 배우는 대통령의 성공조건 (김황식 전 국무총리) 소통하고 공감하는 청와대, 협력하는 국회 (김동연 전 대통령실 국정기획수석비서관 ) 대한민국 리빌딩, 한국형 정치 스탠다드 (남경필 경기도 도지사) 주권재민을 실현하는 대통령 (안희정 전 민주당 대통령후보 비서실 정무팀장)