2017 EAI 대선 2차 여론조사   ■ 19대 대선은 기존 대선에 비해 상대적으로 전국적으로 고른 지지를 받은 대통령이 탄생해 지역주의적 투표행태가 약화되었다고 평가할 수 있다.   ■ 영남권의 지역주의가 약화되는 경향을 보이고 있지만 호남의 지역주의 투표 행태는 여전히 진보정당 후보에 집중적으로 투표하고 있어 지역주의 약화는 일부 지역에서만 볼 수 있었다.   ■ 보수와 영남, 진보와 호남의 이념적, 지역적 차이는 점차 약해질 가능성이 높아지고 있어 이로 인한 지역주의는 점차 약해질 것으로 예상된다. 외교·안보 분야에서의 두 지역의 이념적 차이는 유지되고 있으나 경제, 국정과제 등의 분야에서 큰 차이를 보이고 있지 않아 외교안보이슈에 대한 지역적 동감이 생겨날 수 있다면 이념에 의한 지역주의는 점차 약화될 것으로 보인다.   ■ 이번 추세로 인해서인지 이번 대선에서 지역주의 약화가 되었다고 평가하는 응답이 74.7%이었고 약화되지 않았다는 의견은 24.2%에 그쳐 대다수의 국민들이 이번 대선에서 지역주의는 약회되었다고 평가한 것으로 조사되었다.   ■ 지역주의는 한국 정치의 주요 정치균열(political cleavage)로 작동하여 장기적으로 지역과 정치적 정체성, 정당 정체성, 이념성 등과 상호작용하면서 선거에 중요한 장기적 요인으로 진화하였지만 점차 투표에 있어 단기적인 요인인 경제상황, 인물, 특정 이슈, TV 토론회 등에 의해 영향을 받게 되는 경향을 보이고 있어 장기적으로 지역주의는 약화될 가능성이 높다. (...계속)    

초록 본고는 변화하는 정치 및 언론 환경 하에서 대통령의 바람직한 국정 운영 및 소통 방식에 대해 살펴본다. 두터운 지지층을 기반으로 당선된 박근혜 대통령이 탄핵되는 현상에 입각하여, 과거와 달라진 대통령 국정운영의 제약 조건 및 박 전 대통령 소통방식의 문제점을 분석하는 데에 초점을 두고 있다. 먼저 과거와 가장 큰 차이점을 보이는 정치 환경의 변화로 ‘보스정치시대의 종말’을 꼽았다. 강력한 카리스마를 지닌 대통령의 부재는 정당정치의 약화로 이어졌고, 이는 나아가 공천 권력의 약화로 이어졌다. 둘째, ‘1인 미디어’와 ‘군소 언론사 난립’으로 인해 ‘언론 과잉’이 관찰되는 등 달라진 언론 환경 역시 국정 운영의 조건에 변화로 작용하였다. 하지만 박 전 대통령의 국정 운영 및 소통 방식은 이러한 변화에 적절히 대응하지 못한 것으로 보인다. 본고는 박 전 대통령의 과거 회귀적인 홍보수석 인사, ‘성장제일주의’ 일변도, 그리고 대통령 지지자에 치우친 소통방식을 문제점으로 꼽았다. 이러한 문제점 분석을 토대로, 본고는 몇 가지 정책 제언을 제시한다. 정책기획과 홍보를 유기적으로 통합하고, 정치 및 언론 환경의 변화에 대한 이해도가 높은 홍보 수석을 임명하며, 빅데이터를 활용한 여론 분석 등이 그 방안이다. 이에 본고는 한층 더 빠르게 변화하는 정치 및 언론 환경에 유연하게 대응하는 정부의 능력이 성공적인 국정 운영의 발판이 된다고 보았다.         본문   “대통령이 정책을 원활하게 추진하기 위해서는 대통령 지지율을 일정 수준이상으로 유지하는 것이 필수적이다. 만약 지지율이 유지되지 못할 경우 아무리 좋은 정책이라도 추진이 어려워 질 수밖에 없다.”   “현재와 같은 언론생태계 상황에서 과거처럼 언론이나 언론인과의 네트워크를 통한 ‘관리홍보’는 더 이상 효율적인 국정홍보 방식이 되기 어렵다.”   “박 전 대통령의 인사 스타일은 전반적으로 매우 과거 회귀적이었다고 할 수 있다.”   “변화한 미디어 환경에서 유력 언론사 출신의 언론인을 홍보수석으로 기용하는 것 또한 과거 회귀적 인사라고 할 수 있다.”   “박 전 대통령의 커뮤니케이션 방식은 ‘지지자 중심’과 ‘일방향 커뮤니케이션’이라는 두 가지로 특징지어질 수 있다.”   “박 전 대통령이 어떤 형식의 소통방식을 선호했는지 살펴보면 기자회견이나 인터뷰 같은 ‘쌍방향’ 소통은 극히 적었던 반면, 상대적으로 행사나 현장방문 등 언론에 일방향으로 노출되는 방식을 선호한 것으로 분석됐다.”   “효율적 국정홍보는 정책기획 단계에서 이루어져야 하며 이미 만들어진 정책을 홍보하는 것에 초점을 맞추는 것은 불가능한 목표일 뿐 아니라 효과적일 수 없다.”   “우선 언론의 기사와 이에 대한 댓글을 실시간으로 모니터링 하고 이를 분석할 수 있는 시스템을 구축해야 한다.”         저자 한규섭_서울대학교 언론정보학과 교수. 미국 스탠포드대학교에서 정치 커뮤니테이션 전공으로 박사학위 취득. Journal of Politics, Political Communication, Journal of Communication, Communication Research, Journal of Applied Statics 등의 국제학술지에 선거와 캠페인, 언론 관련 논문을 발표한 바 있다.          

[Editor’s Note] Multilateral approaches to foreign policy have loomed large in the South Korean government for several decades, granted South Korea’s unique stance that could bridge the divide between states and drive concerted efforts on resolving global issues. Despite being a critical player in the multilateral sphere, however, a lack of long-term strategic goals as well as limited scope of multilateral activities has remained as South Korea’s shortcomings. Trump’s presidency along with the United Kingdom’s withdrawal from the European Union, furthermore, gives an inkling of a retreat into isolationism, constituting a new challenge to South Korea’s traditional diplomatic practices. Yet, according to Joon Oh, former ROK ambassador to the UN, South Korea’s ongoing contributions to global governance including its service as a non-permanent member of Security Council, its presidency in ECOSOC of 2015-2016, and its current chairmanship of the UN Peacebuilding Commision should not be overlooked. Such leadership experiences could offer insights into promoting global security. Aside from having a clear vision of painstaking diplomacy and active involvement in reforming the structure of current multilateral sys-tem, how could Moon administration’s multilateral approach to global issues open doors for global solidarity towards a better future for humanity?         Why Multilateralism Matters to the Republic of Korea   EVEN THOUGH SOME TREAT THE RESISTANCE THAT GLOBALIZATION faces in different parts of the world today as a serious issue – to the extent of calling it ‘de-globalization’ – the world is becoming smaller and more interdependent in an irreversible way. The growing importance of multilateralism in international affairs has had a great deal to do with the process of globalization. For the Republic of Korea (ROK), one of the greatest beneficiaries of globalization, it is not surprising that multilateral diplomacy has been gaining traction. Multilateralism will continue to play a larger role in the foreign policy of the new ROK government, for at least three reasons.   First, the fruits of globalization enable and facilitate additional multilateral engagements. With the revolutionary development of technologies in transportation and communications, it is becoming much easier for states, at any level of representation, to meet in larger groups and with greater frequency. Heads of state, as well as working-level representatives are able to gather on relatively short notice to discuss urgent issues. When bilateral contacts are needed, a multilateral event provides more opportunities for them than traditional one-on-one visits. ‘Pull-aside meetings’ are becoming more common for quick, high-level consultation. As Korea is known as a leader in information and communication technologies and is eager to take more initiatives as a convener of international events, it can contribute to the facilitation of this trend.   Second, global issues are mounting and becoming more complex. As globalization advances, the initial excitement over new experiences and conveniences is seemingly being replaced by growing concerns over the impacts of issues caused or aggravated by the same trend of globalization. These include climate change, economic and social inequalities, violent extremism, and illegal migration, to name a few. Needless to say, global problems require global solutions, which can only be reached through cooperation and common action among multiple countries. International players are also becoming more numerous and diverse. In addition to traditional state actors, multi-stakeholders such as civil society organizations and businesses are now regularly engaging in international efforts to deal with global issues. All of these new developments warrant more emphasis on multilateralism in Korean foreign policy.   Third, the Republic of Korea has been consistently promoting its global role for many years already. Korea has come a long way in transforming itself from one of the poorest developing countries to a member of the OECD and the G20. It is a rare case of a recipient-turned-donor country in development cooperation and has endeavored to increase its development assistance to many developing countries. Even though Korea didn’t join the UN as a member until 1991, 46 years after its independence, Korea has been noticeably active in the world body. It has served twice as a non-permanent member of the Security Council and has almost always sat on the Economic and Social Council and the Human Rights Council. Korean nationals have held key senior positions including that of Secretary-General, President of the General Assembly, and President of the Economic and Social Council. Since Korea’s democratization in the late 1980s all of its governments have pursued some kind of foreign policy agenda to strengthen the country’s global role, which has in turn expanded Korea’s multilateral engagement. This trend should continue, as there seems to be no alternative to strengthening multilateralism when it comes to the Korean government’s efforts to engage in international affairs and boost the nation’s global role.   Assessment of Korea’s Multilateral Diplomacy: Strengths and Weaknesses   To be fair, Korea’s track record in the multilateral sphere since it joined the UN in 1991is quite impressive. But a more substantive evaluation reveals both strengths and weaknesses in its multilateral diplomacy. The following are some of the advantages that Korea has in multilateral engagements.   First, Korea is in a unique position to draw upon the lessons learned over the decades of its own experience of development, peace building, and democratization. This enables Korea to play a bridging role between developing and developed countries as well as between aspirant and current democracies. Such a role can be applied to all three pillars of the UN – peace and security, development, and human rights. At the same time, with its vibrant corporate sector and civil society, Korea can contribute to the engagement of a variety of stakeholders more effectively.   Second, the placement of Koreans in a number of leadership positions in the multilateral sys-tem is also an advantage. The ROK needs to build on the legacy of Secretary-General Ban Ki-moon and leverage the comparative advantage that has arisen from its other recent leadership roles, such as its presidency of the ECOSOC in 2015-16. As the Sustainable Development Goals (SDGs) were adopted and their implementation was first reviewed under the Korean presidency, Korea has accumulated expertise on issues related to the implementation of the SDGs. In particular, Korea has taken the lead in pursuing SDG 10 (reducing inequalities) and SDG 16 (peace and justice).   Third, Korea’s Foreign Service has nurtured personnel specializing in multilateral diplomacy for many years. The ROK started to attach importance to multilateral engagements quite early on compared to other nations, even before its admission to the UN. This tradition has enabled the Korean missions in New York, Geneva, Vienna, and other multilateral posts to be more dynamic and well-connected. Likely owing to this tradition, Korea is known for conducting successful campaigns when it is running for an elected position or putting up an individual candidate.   At the same time, however, there seems to be some shortcomings characteristic of Korea’s multilateral diplomacy that sometimes emerge even despite visibly positive outcomes.   The first is the lack of a long-term strategy. While Korea has gained leadership positions and convened important events in and around the UN, these successes, more often than not, have seemed isolated from one another. Sometimes, Korea even appears to reverse its focus entirely after building a strong profile around a certain multilateral issue. This might be simply due to the lack of a long-term, overarching strategy guiding its multilateral engagements rather than a shift in policy priorities. In other words, the problem of strategy can contribute to the lack of coherence. Thus, it is an urgent task for Korea to identify, in more concrete terms, strategic vision and goals in its multilateral foreign policy, and coherence in Korea’s diplomacy as a whole. Second, for reasons that are understandable, Korea’s multilateral activities are too often affected by its concerns in and around the Korean Peninsula. It is true that by now the dangers posed by the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK), such as its nuclear weapons and human rights issues, have become serious common concerns for all UN member states. These issues have an incomparable bearing upon South Korea. Still, the ROK needs to take a more focused approach in dealing with DPRK issues in the multilateral setting rather than using every opportunity and international forum to raise the issue of North Korea.   Suggestions on Multilateral Diplomacy for the New ROK Government   The newly launched Moon Jae-in government is facing multiple foreign policy challenges. North Korea continues its provocations with nuclear weapons and missiles; coordination with the new US administration is more urgent than ever; China is waiting for a talk over the THAAD deployment; and the future of the December 2015 agreement with Japan on the so-called Comfort Women issue is unclear. Some of them may not have been properly addressed because of the transitional government that was running the ROK for several months. Regardless, there is no easy way out of any of these dilemmas.   Under these circumstances, it may seem that multilateral diplomacy is unlikely to become the top priority on the foreign policy agenda of the new ROK government. However, it should be remembered that today’s ROK is not what it was 20 years ago in terms of its national capabilities and international responsibilities. Korea can now afford to take care of imminent foreign policy challenges and at the same time address its longer-term global strategies.   As mentioned earlier, every previous government in the recent history of Korea has had a foreign policy goal of enhancing Korea’s role and contributions in the world, such as the ‘Internationalization’ policy of President Kim Young Sam; the ‘Peace and Prosperity in Northeast Asia’ of President Roh Moo-hyun; the ‘Global Korea’ policy of President Lee Myung-bak; and the ‘Trust-building Diplomacy’ of President Park Geun-hye. It would be unthinkable, therefore, for the new government not to pursue a foreign policy goal in line with the previous efforts to boost Korea’s global role.   The new ROK government can and should build on these endeavors, which is possible and necessary given Korea’s enhanced capabilities and international expectations. Especially at a time when uncertainty in the world is growing and a new Secretary-General has been inaugurated in the UN, it is important for Korea to embark on forward-looking policies. The following are a few suggestions for the new government’s multilateral diplomacy.   1. Build on and further the achievements and strengths established by prior administrations.   Despite its belated admission to the United Nations, the ROK has caught up with other Member States by actively engaging itself in every area of the work of the world body. There are of course a number of areas where Korea should learn lessons and improve its multilateral engagement. But it is important for Korea to build on and further its achievements and strengths established thus far by its governments and individuals, as they deserve.   One important strength that many acknowledge Korea has is its unique experience of rapid transformation from a least developed country to an economic power with a vibrant democracy. In fact, several of Korea’s multilateral achievements have benefitted from this, such as its hosting of important international events, its elections to leadership positions, and its dynamic activities in development cooperation. Therefore, bridge-building should continue to be a significant strength of Korea’s multilateral diplomacy and has great potential for more diverse application. Korea can make more contributions to overcoming traditional member state divisions both on political and economic/social issues.   In the case of peace operations, for instance, the membership has been divided between the members and non-members of the Security Council, on the one hand, and financial contributors and troop- contributing countries (TCCs), on the other. Korea is both a significant TCC and an important financial contributor and thus can play an increased role on the issue of reforming peace operations. Korea can also show leadership in bridging the divide between North and South on economic and social issues, not least as there is persisting mistrust between the two sides when it comes to implementing the 2030 Agenda and SDGs. In this regard, Korea’s ECOSOC presidency of 2015-16 can be fully utilized. As current chair of the UN Peacebuilding Commission (PBC), the ROK can strengthen the links between peacebuilding and sustainable development and promote partnerships to bridge divides between member states.   Secretary-General Ban Ki-moon’s legacy should also be fully utilized and built upon. It is unlikely that there will be another Secretary-General of the UN from Korea in the foreseeable future, and his 10-year term offered plenty of achievements to be furthered. Some of his major achievements, such as the Sustainable Development Goals (SDGs), the Paris Agreement on climate change, and the promotion of human rights, especially for women and girls, warrant continued attention and effort from Korea to carry the torch.   The implementation of the SDGs is important for Korea as an active player in the negotiations that led to the 2030 Agenda, and as the former ECOSOC president –a role this author played. Korea can actively contribute to the achievement of the SDGs through its own implementation of the sustainable development goals and domestic targets, and by supporting the efforts of other member states in the developing world. Korea’s initiatives that have facilitated the implementation of Goal 10 and Goal 16, in particular, should be further strengthened with the partners who worked together in formulating the Goals. Based on its own national experience, Korea can help draw global attention to the need for reducing inequalities through inclusive development.   Another significant achievement by Secretary-General Ban was the adoption and ratification of the Paris Agreement on climate change. The ratification of the Paris Agreement before the end of the terms of President Barack Obama and Secretary-General Ban highlights the political will of the two leaders to tackle one of the world’s most urgent challenges. Korea has been playing an important role in the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) and hosts the Green Climate Fund (GCF) in Songdo. Based on these experiences, Korea can contribute to the implementation of the Paris Agreement by supporting the GCF and transferring technology to developing countries.   Secretary-General Ban also focused on mainstreaming women’s rights. He is known to have supported women’s participation in high-ranking positions in the UN sys-tem and in member states. The creation of UN Women was a significant achievement in this direction. The protection and promotion of human rights for vulnerable groups of people is also very much in line with Korea’s multilateral efforts so far. For instance, Korea served as president of the Conference of State Parties of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) for its 2015 and 2016 sessions. The ROK can also build on its record as a founding member and the 2016 president of the Human Rights Council to move the global efforts to promote human rights forward. Its experience on both the Human Rights Council and the Security Council can be used to build a closer working relationship between the two bodies that would allow for better integration of the protection of human rights and the maintenance of international peace and security.   2. Korea’s multilateral diplomacy should be guided more by long-term, strategic goals.   The ROK should become more strategic in its multilateral diplomacy. For that, Korea needs to better define its overarching foreign policy objectives and outcomes, and impact it wants to make in the long run. This has a great deal to do with how Korea sees its future in the world. Korea should embrace some of the criticisms that have been leveled towards it, such as that even when Korea does obtain leadership positions, it is often unclear what substantive goals the country is pursuing through those strategic roles. It is essential for a leading middle power like Korea to build coalitions and remain engaged on key issues by having long-term strategies, to maintain credibility in the international community if nothing else.   The ROK is bidding for its third Security Council seat for the 2023–24 term. This will offer an opportunity for Korea to redefine its long-term strategies for multilateral diplomacy. A candidate country for Security Council membership is generally expected to develop themes it will consistently advocate for in the coming years. For the ROK, these could include nuclear non-proliferation and disarmament, especially given the DPRK nuclear issue; peacebuilding and sustaining peace, considering the ROK’s current PBC chairmanship; and respect for international law, especially in connection with Korea’s long-standing support for the International Criminal Court (ICC) and responsibility to protect (R2P).   Korea can also play a more strategic, leading role in building partnerships between governments and multi-stakeholders, including civil society and the private sector and expanding partnerships in humanitarian assistance, particularly in connection with peacekeeping operations.   3. Korea’s multilateral diplomacy should contribute to the development of overall global governance in meeting global challenges.   It is not likely that the UN will develop into a world government in the near future. However, it is logical to believe that as more global issues arise, further and stronger global governance will be warranted. The UN sys-tem as a whole is already providing a certain degree of global governance, particularly in the areas of trade, international law, science and technology, public health, and others. Eventually this will expand to more politically sensitive areas such as maintaining peace and security and reducing the gap between the rich and poor. Over the course of its 72-year history, the UN has continuously developed new institutions and programs on the three pillars of peace, development, and human rights, and also expanded its work into areas like health, humanitarian assistance, and environmental management.   In recent years, there have been in-depth discussions on the reform of the United Nations sys-tem with a view to strengthening the effectiveness, coherence, and relevance of the overall architecture in providing global governance to respond more effectively to today’s complex and interconnected global challenges. At the same time, informal multilateral processes such as G20 or G77 have also emerged, which are designed to complement the formal multilateral institutions by working outside the tight application of rules such as sovereign equality as well as through better reflecting the political reality of international relations. Eventually, these informal processes might find a way to merge into the formal multilateral sys-tem. Hopefully this and other reforms in the multilateral sys-tem will have the effect of making its work more compatible with and relevant to what is actually happening in the world, which might help the whole sys-tem to move closer to a world government. Of course this will be a very time-consuming process, and whether or how we can facilitate it is beyond the consideration of this paper. In any case, it is critical for the ROK to be engaged in this process by taking part in all review and reform exercises in the multilateral sys-tem. After all, what would be more important for Korea or any other nation in the world than building a sustainable future for humanity? ▒         Authors Joon Oh is a professor of United Nations studies at Kyung Hee University and a former ambassador of the Republic of Korea. He was Ambassador and Permanent Representative of Korea to the United Nations in New York from 2013 to 2016. During this time, he served as the 71st President of the Economic and Social Council (ECOSOC) and as President of the Conference of States Parties to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) for its 8th and 9th sessions in 2015 and 2016. In 2014, he received the Youngsan Diplomat Award for his work on North Korean human rights issues and Rehabilitation International awarded him the Global Presidential Award in 2016 in acknowledgement for his achievements as President of CRPD. He received a Master’s degree in International Policy Studies from Stanford University.                    

초록   구제역 확산, 세월호 사건, 메르스 사태, 경주 지진 및 태풍 차바 등 대규모 재난을 경험하면서 여러 문제점들이 지적되었고 반복적으로 재난관리에 실패하는 이유는 다음과 같다. 첫째, 재난 발생 시에 강력한 컨트롤 타워 기능이 제대로 수행되지 못한다는 것이다. 둘째, 사전에 재난을 대비하는 체계가 미흡하다는 것이다. 마지막으로 복합재난과 특수재난을 체계적으로 관리할 업무 범위의 모호성이다. 특히 원자력 안전사고 등과 관련하여 복합재난과 특수재난의 부처 간 협업을 유도할 필요가 있는 경우에도 실질적인 기능을 부여할 수 있는 역할에 대한 기대가 어렵다. 이에 대한 해결책으로는 국민안전처를 국민안전부로 격상하고, 각 전문성 있는 기관들을 통합하고 조정할 수 있는 권한과 책임을 확보해야 한다. 총괄적인 재난안전관리를 위해 협업을 위한 총괄 기능, 통합적 재난관리 조정 기능, 그리고 전문성을 담보할 수 있는 전담 기능 등을 제대로 수행할 수 있는 방향으로 조직이 재설계 되어야 한다.         본문   “현행 수준의 국민안전처의 역할은 실질적인 어려움을 겪게 될 것이고, 컨트롤타워가 부재할 수 있다는 지적을 계속해서 받을 수 있다. 재난안전 정책을 협의하고 조정하기 위해 안전정책조정위원회가 설치되어 있지만 위원회 역할에 대한 부처 인식이 낮고 경제 논리나 업무의 우선순위 등에 밀려 이를 강제 실행할 권한과 수단이 부재한 상황이다.”   “사전에 재난을 대비하는 체계가 미흡하다는 것이다. 정부와 지방자치단체 등은 재난을 대비하기 위한 목표를 설정하고, 신종 재난 및 대규모 재난 등에 대비에 대한 관리 체계가 허술한 경우가 많다.”   “복합재난과 특수재난을 체계적으로 관리할 업무 범위가 모호하다. 재난의 다양성, 복잡성 등으로 인해 재난 유형이나 원인이 2개 이상으로 나타나는 복합재난과 예측 불가능한 특수재난 등은 실제 현상으로 나타난다.”   “국민안전처를 국민안전부로 격상하고, 각 전문성 있는 기관들을 통합하고 조정할 수 있는 권한과 책임을 확보해야 한다.”   “총괄적인 재난안전관리를 위한 기본 방향은 협업을 위한 총괄 기능, 통합적 재난관리 조정 기능, 그리고 전문성을 담보할 수 있는 전담 기능 등을 제대로 수행할 수 있는 방향으로 조직이 재설계 되어야 한다.”   “국내의 위기 대응 또는 재난 대응 노력을 통합하기 위하여 청와대 내에 ‘국가위기관리센터’를 설치하고 운영해야 한다.”   “복합재난, 특수재난, 그리고 대규모 재난 발생시 정부부처 및 산하기관별 활동조정이 필수적으로 고려되어야 한다. 따라서 국민안전부의 국가통합대응 조정본부를 통해 국가 자원에 대한 조정에 있어서 중심적인 역할을 수행할 수 있어야 한다.”         저자   이동규_동아대학교 석당인재학부 공공정책학 교수. 성균관대학교 국정전문대학원 행정학박사. 최근 저작으로는 “감염병 관리체계에 있어 중앙정부와 지방정부 간의 역할과 책임에 관한 연구: 메르스 초기대응 강화를 위한 서울시 자치 조직권 수립 방안을 중심으로,” “빅데이터 기반의 재난관리 시스템 운용 방향에 대한 예비적 고찰: 미국, 영국, 한국의 사례 비교를 중심으로,” “재난 취약성이 있는 건축물의 안전에 관한 예비적 고찰, 한국의 미국의 비교법 관점을 중심으로.” 등이 있다.          

초록   우리사회는 문화적 갈등, 저출산·고령화 인구구조 변화로 인한 세대간 갈등, 경제침체로 인한 일자리 문제 등에서 나타나는 계층갈등, 촛불과 태극기의 대립, 사드배치 등에서 불거지고 있는 이념갈등에 이르기까지 다양한 갈등을 겪고 있다. 본고는 다양한 갈등의 원인과 현황을 살펴보고 이에 대한 해결책을 제시하고자 한다. 이념갈등을 완화할 수 있는 방안으로 정치적 타협과 설득, 조정과 중재에 기반한 대통령의 갈등관리 리더십 확보, 정당 내 정책 연구소 기능 강화와 같은 국회의 제도적 개편, 민주시민교육 강화를 제시한다. 가장 심각한 갈등이라고 할 수 있는 계층갈등 극복을 위해서는 포용적 성장을 지향하는 통합적인 체계 설계, 부의 축적 가정에 대한 정당성 확립, 장기적이고 근본적인 사회이동성의 개선과 교육격차 해소 정책 마련이 시급하다. 세대 간 공감과 소통이 더욱 어려워지고 있는 현실에서, 상생 가능한 일자리의 정책 제시와 세대 간 부담의 형평성 고려, 세대 간 소통 채널 구축을 통해 세대 간 부정적 인식과 갈등을 완화시킬 수 있다. 이러한 개선책과 더불어 사회적 신뢰를 증진시키기 위한 노력이 선행되어야 하는데 이는 갈등기본법 제정, 통합을 위한 의사소통구조 마련, 정책공약 등록 및 현실적 평가의 제도화를 통해 가능하다.         본문   “대통령은 특정 이념을 기반으로 하는 지지층에 의해 당선되었을지라도, 정치적 관용에 입각하여 정당 간 상호 소통을 촉진하고 갈등이 첨예한 부분에 대해서는 조정 및 중재가 이루어질 수 있도록 노력해야 할 것이다.”   “민주시민교육의 방향은 의무교육 과정 내에서 민주시민의 자질을 함양할 수 있도록 교육과정에 대한 개편을 실시해야 하며, 궁극적으로는 평생교육 차원에서 민주시민 교육이 이루어져야 할 것이다”   “포용적 성장은 우리 사회 모든 구성원에게 공평한 기회가 주어지고, 이렇게 이룬 성장의 물질적, 비물질적 혜택이 다시 공평하게 분배되어야 함을 강조한다.”   “계층구조를 유연화하기 위한 선순환 고리를 포착하고 각종 교육, 노동과 복지정책을 활성화하여 포용적 성장을 지향하는 통합적인 체계를 설계해야 한다.”   “투명하고 정당한 부의 축적 과정을 통해서만 성공적인 기업과 재력가에 대한 사회적 존경이 비로소 확보될 수 있을 것이다.”   “장기적으로 기업의 사회적 책임을 이끌어낼 수 있는 문화 창달과 동시에 시민문화의 공공성 강화를 위한 정책 대안-시민참여 확대나 기부문화 활성화, 사회통합의 가치 증진을 위한 교육 프로그램 운영 등–개발도 필요하다.”   “교육은 가장 현실적이고 강력한 대안으로, 기회균등제도 확대, 교육격차 해소를 위한 교육투자 확대, 취약계층 학업성취 프로그램 등 교육을 매개로 한 사회 이동성 제고가 정책의 중심이 되어야 한다”   “비정규직 근로자의 경우에는 저부담-저복지를 개선하기 위해 임금에 비해 사회보험 부담금을 높게 책정하고 그 추가분을 정부가 일정부분 부담하는 방안을 고려하여 볼 수 있으며, 사회보험 가입률을 제고하는 방안도 모색해야 한다.”   “스마트 산업기반의 변화에 적응하여 새로운 일자리를 창출하도록 지원을 강화하여 청년실업률을 낮추도록 해야 할 것이다.”   “세대 간 양방향 소통은 서로 다른 생활양식, 문화, 가치관에 대한 이해를 가능하게 하고 공동체 의식을 함양하기 때문에 세대 간 부정적 인식과 불신의 장벽을 허무는 데에 기여할 수 있다.”   “지속적인 법제도 개선 노력을 통해 출발선이 공정한 능력위주의 사회, 다양한 문화가 공존하는 함께 사는 사회, 실패를 용인하고 재도전이 가능한 사회, 노력과 근면이 인정받는 사회가 달성될 때 비로소 신뢰에 기반한 진정한 사회통합이 이루어질 것이다.”         저자   나태준_연세대학교 행정학과 교수. 연세대학교 행정학과 교수. Indiana University Public Affairs 박사. 주요 논저로는 Routledge Handbook of Global Public Policy and Administration, “The Four Major Rivers Restoration Project of South Korea,” “Revisiting the Environmental Kuznets Curve Hypothesis” 등이 있다.            

AFTER JOINING THE OECD DEVELOPMENT ASSISTANCE committee (DAC) in January 2010, South Korea has been working rapidly to catch up to the international standards and good practices of traditional DAC donor countries in order to become a veritable member of the DAC donor club and the global development community. The appearance of South Korea on the stage of North-South cooperation has received a positive response from both donors and recipients given that Korea could be seen as the first country that has successfully transformed itself from aid recipient to aid giver in a relatively short period of time. The advent of the Sustainable Development Goals (SDGs), which were endorsed by the United Nations in September 2015, is marked as another critical momentum for Korea to modernize its domestic architecture to facilitate better decision making and implementation processes regarding its official development assistance (ODA) policies over the next 15 years (2016 to 2030). Under the grand transformation of global governance for development cooperation, however, the ‘Korea Aid’ program is at risk. Korea’s ODA policies have been suffering in the wake of the internally appalling 2016 political scandal (Choi Soon-sil gate) and the chronic misalignment of grants and concessional loans, embedded in the fragmented structure of aid delivery sys-tems. The ensuing decline in the accountability of ODA disbursements has resulted in people’s growing distrust in Korea’s ODA policies. Nevertheless, the presidential election in May 2017 and the subsequent reshuffling of government organizational structures create a political breakthrough for a new set of institutional innovations to enhance development effectiveness and Korea’s soft power for public diplomacy.   Increasing Hopes for the SDGs but People’s Distrust in Korea Aid   The new era of the SDGs has inspired a search for a transformative developmental path for universal, inclusive, and multi-dimensional advancement with the globally-aspiring motto of “no one should be left behind.” In many aspects, SDGs can be viewed as a comprehensive alternative development package aimed to overcome some of the limits that the 2000 Millennium Development Goals (MDGs) faced: (1) the SDGs expand the purview of targeted goals including social development, inclusive growth, environmental issues, governance, and peace and security, while the MDGs focused solely on social development; (2) the SDGs are targets for all UN countries, unlike the MDGs which targeted developing countries only; and (3) while the MDGs relied primarily on state actors, the SDGs employ a multi-stakeholder model. The grand paradigm to transform all countries into the uniform direction of ‘2030 Agenda for Sustainable Development’ prompts Korea to take the initiative for reformative actions by identifying its top priorities among the SDGs, harnessing their institutional foundations to implement effective policy, and finding appropriate global indicators to evaluate progress.   Paradoxically, any increasing hopes for improvements in the quality of our lives in the new era of the SDGs are easily offset by the paucity of political and institutional responsiveness, which the Korean government should have endeavored to bolster for smooth facilitation of the achievement of the SDGs. Indeed, Samuel Huntington’s dated conception of ‘political decay’ has been revived afresh by Korea’s institutional debacles in adapting ODA policies to the changing SDG-related environments and growing public expectations. Unsurprisingly, the fragmented structure of ODA planning and implementation – grants vs. concessional loans – has dampened any demand to reorganize current ODA implementation sys-tems into a new arrangement that would promote the SDGs. Such a chronic ailment of Korea’s ODA structures overshadows the increased public awareness of citizens’ rights to development and the importance of the SDGs. Organized discrepancies between humanitarian assistance and the commercial expectation of real outputs from ODA investments can be seen as not only a longstanding barrier against institutional efforts to integrate a fragmented sys-tem, but also a logical outgrowth of compressed modernity under the unremitting ghost of developmentalism.   In reaction to these lingering problems plaguing governmental institutions, the civic voices calling for change have been growing stronger and darker in their predictions of what may occur if the current sys-tem is not reformed. The Korea Civil Society Forum on International Development Cooperation (KoFID) and the People’s Initiative for Development Alternatives (PIDA- formerly ODA Watch) have worked especially hard to uncover the root causes of the political decay embedded in the accountability deficits of Korea’s ODA-related governmental agencies. A recent public opinion poll on ODA reads that public distrust in Korea’s ODA policies has been incrementally rising. This is due to a variety of interconnected factors – no clear philosophical justification for aid provision, a lack of accountability, fragmented processes governing ODA policies, instances of corrupt personal use of tax-based ODA, and so forth. Critics warn that without public support, foreign aid will gradually lose ground, fail to build soft power, and subsequently meet its end as the value it provides vanishes.   The New Presidential Election: Opening a New Political Opportunity Structure   The launch of the new government, however, offers a new political opportunity to reform the political decay cultivated by the previous government. The newly-elected president will reshuffle the cabinet portfolios to clean up the long-existing abuses of the previous administrations and differentiate the new administration from the previous one. In this regard, it can be fair to expect the new administration to propose and pass an ODA reform bill. Given that none of the presidential candidates listed ODA and foreign aid as a top national priority during the KoFID symposium that compared the policies of each candidate on development cooperation, the new government is likely to sideline ODA by including it within the larger frame of inclusive economic growth. Doing so will waste this new political opportunity to modernize Korea Aid through critical reforms and renovations. Having said that, any reform of the ODA sys-tem should reorganize institutional alignments to overcome inter-ministerial rivalry. ODA reform will boost Korea’s soft power and thus support its national interest. The following issues should serve as the foundation of such reform.   New Settings for Philosophical Principles   The first and most fundamental step that should be taken is a clear proclamation of the philosophical principles that justify why Korea should provide foreign aid at all. Some claims, if philosophical positions may be included within them, at best demonstrate that Korea needs to provide foreign aid as a token of gratitude for the international assistance it received during its rapid economic growth that allowed it to transition successfully from a recipient partner to a donor country. Nevertheless, no past government has ever clearly offered a sophisticated philosophical vision for ODA. The new administration thus faces difficulties in defining mileposts in its roadmap to the SDGs and in explaining the grand and fundamental goals of Korea Aid to the public. In fact, the ODA White Paper that was first published in 2013 received harsh criticism from civil society because it was a simple collection of grant records reported by the Ministry of Foreign Affairs (MOFA) and loan records reported by the Ministry of Strategy and Finance (MOSF) without the description of Korea’s aid philosophy and vision. The lack of a clear philosophical vision underpinning the Korea Aid program makes it difficult for the new government to convince the taxpayers of the importance of ODA, and the lack of public accountability continues to garner public disapproval.   All other OECD DAC countries have their own philosophical visions that justify their ODA policies, regardless whether those policies advocate commercialized ODA, security-based ODA, or humanitarian ODA. It is high time for the new South Korean administration to equip Korea Aid with a deep-thinking vision for ODA that has been strategically designed to align with geopolitical national interests.   Integrating the Dichotomy of ODA Modalities   The new government must also devote its attention to reducing the dichotomic fragmentation of Korea’s ODA policies. Integration of the existing fragmented structure will undoubtedly prove to be a great challenge for the new administration, as there is not a clear consensus that this is a necessary endeavor. Some pundits even argue that the existing fragmented array as it is will be a fine fit structure that enables different ministries to maximize their own specialties. Korea’s loan rate has hit a record high among the OECD DAC for the year of 2017, while the total scale of Korea’s ODA budget has remained at the lower level of OECD DAC countries. The impressive scale MOSF’s institutional power in the previous governments generated some negative results, drawing Korea in the opposite direction of the prevailing global paradigms: ODA is linked to commercialized purposes (tied aid); there is only a small portion of multilateral aid; and Korea has a high rate of loans against grants. Korea’s membership in the OECD DAC would be meaningless if Korea does not comply with the general rules and norms and argues that they are not binding and that national sovereignty surpasses global norms. The new administration should devise institutional measures to overcome ‘ministry selfishness’, or the effort of individual ministries to take complete ownership over certain policies while shutting others out, and facilitate synergy through cross-ministerial cooperation. One possible measure is the reinforcement of the institutional and legal power of the Committee for International Development Cooperation (CIDC) to supervise both MOFA and MOSF. An extreme scenario would be to launch an independent ministry integrating loans and grants and specializing in international development.   Strategizing Aid to Achieve Unparalleled Soft Power in Northeast Asia   One of central tasks for foreign aid is the creation and cultivation of the soft power of the aid provider towards targeted partner countries. Strategic utilization of ODA can galvanize public diplomacy into action and enable a middle power to shore up its strategic position in world politics via the enhancement of soft power. More importantly, the new government of Korea needs to recognize that it is competing with Japan and China for foreign aid influence. China has been aggressively investing its money into South-South cooperation, especially into Africa, and expanding its financial influence via the initiation of the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) and the One-Belt-One-Road policy. The gigantic scale of Chinese aid has distinct character of being high-cost infrastructure-centered, loan-based, and consisting of tied aid. Likewise, Japan, as the first Asian follower of the OECD DAC, strategically plans to distribute its ODA projects to not only contain the expanding influence of Chinese aid in Africa and Southeast Asia but also to secure a bridgehead for Japanese private firms in the domestic markets of developing countries. Half of Japanese ODA has been disbursed in the form of concessional loans. Japan had the highest percentage of loans in its ODA composition rate among the OECD DAC countries until Korea usurped this position in 2017. The Korean and Japanese ODA models share numerous negative similarities, particularly the high rate of loans, but the scale of Korea’s ODA budget is absolutely the lowest among the three Northeast Asian countries. If Korea continues with its current ODA policies that allocate a limited budget to foreign aid, the new Korean government will fail to secure either high visibility for the Korea Aid program or positive feedback from partner countries. This is simply because partner countries are unable to find any attraction in Korea’s ODA packages. In a nutshell, the new government should do its utmost to find a way to make Korean aid both unique and superior in comparison with the other commercially-oriented Asian donors. The incoming administration must create a type of smart aid that maximizes Korea’s national interests and comparative advantages despite a relatively small ODA budget. In this context, it is worthwhile to consider the historical path that explains why Scandinavian donors strategize their ODA as humanitarian aid. The Nordic states, in consideration of not only the historically uncomfortable memories of colonization by their neighboring powers but also their middle power positions in international politics, intentionally differentiated their foreign aid policies from the existing traditional donors by highlighting the normative aspect of a humanitarian and rights-based approach and setting an example for best practices. Eventually, the differentiation strategy of the Nordic donors earned positive feedback from recipient countries and enabled them to take the lead in setting global norms and rules in the international aid community.   ODA as an Integral Part of Korea’s Foreign Policy   How can we reform Korean ODA to increase visibility and increase its impact? Most of all, the ‘whole-of-government’ approach should be positively introduced as a cross-cutting operational principle. Whole-of-government arrangements are targeted at making government policy decisions more effective, improving consistency and control, delivering efficiency and accountability, and minimizing individual ministerial ownership of policy that leads to fragmentation. This approach requires the new government to reidentify ODA as an integral part of Korea’s foreign policy and to modernize ODA as a vital essence for Korea’s smart aid representing high visibility with low cost. Most OECD DAC donors – with the exception of Germany and France – place ODA under the purview of their Ministry of Foreign Affairs in order to utilize a whole-of-government approach. The strategic reformulation of Korea’s ODA policies under the new presidential leadership will lead to the alternative method for smart aid and its association with institutional integration under MOFA’s initiatives and guidelines.   A Grand Strategy for Korea Aid 2.0   It is fair to state that the first version of Korea Aid is now a lifeless machine. The charming name of Korea Aid has been marred by the institutional malfunction and anachronistic nepotism in the previous government. Instead, the new Korean government should seek a grant strategy for Korea Aid 2.0 via a total renovation package that includes a new set of philosophical visions and principles, a sys-temic plan to address the current fragmentation, a smart aid reflecting Korea’s unique attractions, and the re-identification of ODA as a key aspect in foreign policy. ■          Authors Taekyoon Kim is Professor of International Development and Associate Dean for International Affairs at Graduate School of International Studies, Seoul National University in Seoul, South Korea. For the academic year of 2017-2018, he will serve as a Fulbright Wilson Fellow at the Woodrow Wilson International Center for Scholars, located in Washington, D.C., USA.        

[편집자 주] EAI는 2017년을 맞아 대선과 신정부 출범을 앞두고 변화하는 국제정세와 주요 이슈를 진단하고 바람직한 한국 외교정책의 방향을 제시하기 위하여 각 분야 전문가들을 모시고 라운드테이블 토론회를 개최하였습니다. 본고는 토론회에서 논의된 사항을 바탕으로 저자가 대표집필하였습니다. 오늘날 세계정치에는 한 국가가 독립적으로 대응할 수 없는 주요한 문제들이 존재합니다. 대표적으로 전지구적 기후변화에 대한 국가들의 공동 대응 노력, 글로벌 금융위기를 타개하기 위한 국가들 간의 다자적 협의, 국제적인 빈곤 퇴치를 위한 협력 등을 꼽을 수 있습니다. 이렇듯 세계정치 현안에 대해 국가들은 협력을 통해 공동의 노력을 기울이는 글로벌 거버넌스를 수립하였습니다. 지구적 문제를 해결하기 위해서 지구적으로 대처했던 것입니다. 그런데, 오늘날 세계정치의 변화로 기존의 글로벌 거버넌스는 도전에 직면할 것으로 예측됩니다. 미국, 중국, EU 등 글로벌 리더십 차원에서의 변화뿐만 아니라 국제사회가 해결해야 하는 이슈들이 서로 얽히면서 보다 복잡한 양상으로 나타나고 있습니다. 이렇듯 글로벌 거버넌스는 “초불확실성의 시대”로 접어들고 있습니다. 이승주 교수(중앙대)는 공적개발원조(ODA)와 기후변화 두 가지 어젠다를 중심으로 오늘날 글로벌 거버넌스의 현상을 진단하고, 한국외교가 해결해야 할 과제에 대해서 논의합니다.         2000년대 초반 세계정치는 글로벌 거버넌스의 황금기를 예고하는 듯이 보였다. 2008년 글로벌 금융위기를 계기로 기존 G7에 더하여 G20 정상회의가 세계경제를 관리하는 대안으로 급부상함에 따라 개도국을 포함하여 대표성을 갖춘 글로벌 거버넌스의 시대가 개막되었음을 알렸다. G20 정상회의는 글로벌 금융위기의 와중에 보호무역 수준의 현상 유지(standstill)와 신규 보호무역 조치의 철회에 대한 합의를 이끌어내는 등 세계경제의 문제를 해결하는 글로벌 거버넌스의 가능성을 알렸다. 글로벌 거버넌스를 통한 지구적 문제 해결 방식은 개별 이슈에서도 상당한 진전을 이루었다. 2015년 9월 제70차 유엔 총회에서 기존 새천년개발목표(Millennium Development Goals: MDGs)를 대체하여 ‘지속가능발전목표’(Sustainable Development Goals: SDGs)의 실행을 담당할 ‘포스트-2015 시대’의 개막에 대한 원칙적인 합의가 이루어졌다. 이어 2015년 12월 프랑스 파리에서 개최된 유엔기후변화협약(United Nations Climate Change Conference: UNFCCC) 제21차 당사국 총회(21st Conference of the Parties: COP 21)를 통해 2020년 이후 ‘신기후체제’의 출범에 대한 합의를 도출하는 데 성공하였다. 글로벌 거버넌스를 통한 지구적 문제의 해결은 비단 저위 정치(low politics) 분야에만 국한된 것은 아니었다. 2009년 미국 버락 오바마 대통령이 ‘핵 무기 없는 세계’ 구상을 주창한 것을 계기로 2010년 4월 핵군축, 핵비확산, 핵안보를 3대 축으로 주요 핵무기 보유국들과 원전 보유국들이 참여하는 ‘핵안보 정상회의’(Nuclear Security Summit)가 성공적으로 출범하였다.   이처럼 글로벌 거버넌스에 기반한 접근 방식은 지구적 문제의 해결을 위한 새로운 대안으로서 부상하는 듯 보였다. 그러나 최근 급변하는 세계정치 환경을 고려할 때, 통상, 기후변화, 에너지, 핵 안전, 지속가능한 발전 등 지구적 문제의 해결을 위한 다자주의적 노력의 제도적 근간이 되는 글로벌 거버넌스는 ‘초불확실성의 시대’(age of hyper-uncertainty)로 접어들고 있다(Eichengreen 2016).   불확실성을 초래하는 요인은 두 가지로 압축된다. 첫째, 글로벌 거버넌스를 실질적으로 주도해왔던 강대국들의 정책 지향의 변화이다. 21세기 자유주의적 국제질서를 주도하던 미국은 트럼프 행정부 등장 이후 지구적 문제의 해결을 위해 제한적 리더십을 행사하는 데 그칠 가능성이 점증하고 있다. 트럼프 행정부가 자국 제조업의 부활과 일자리 보호를 주 내용으로 하는 신보호주의와 시장 개방과 환율 문제를 이유로 상대국 정부에 강한 압박을 가하는 공세적 일방주의 기조를 강화하는 데서 나타나듯이 자국 우선주의에 주력할 가능성이 현재화되고 있기 때문이다. 2017년 2월 트럼프 행정부가 국방예산을 약 520억 달러를 증액하고, 국무부와 국제개발처(USAID) 합동 예산은 28% 대폭 감축한 2018 회계연도 예산안에서 미국의 자국 우선주의가 현실화하고 있는 단초가 엿보인다.   세계 질서를 구성하는 또 하나의 축인 중국은 2017년 1월 시진핑 주석이 다보스 포럼에서 “무역과 투자의 자유화를 촉진하는 자유무역의 수호자”로서 중국의 이미지를 대내외에 각인시킴으로써 보호주의로의 회귀를 시사한 트럼프의 미국과 차별화를 시도하고 있는 것으로 보인다. 그러나 시진핑 정부가 2016년 7월 남중국해 영유권에 대한 국제중재재판소의 판결 이후 필리핀산 바나나 수입 중단을 결정한 데 이어, 한국 정부의 사드(THAAD) 배치 발표에 대응하여 유무형의 경제 제재를 가하는 등 자유주의적 국제질서의 수호자로서 중국의 의지를 확인하기는 어려운 형국이다. 더욱이 지구적 문제의 해결을 위해서는 하드파워뿐 아니라 과학적 해법과 규범적 우위 등 지식 권력과 규범 권력을 보유해야 하는데 현재의 중국은 고도의 지식 체계와 모범적 리더십을 구비하지 못하였기 때문에 독자적 리더십을 행사하는 데 한계를 가질 것으로 보인다.   유럽의 상황 또한 여의치 않다. 기후변화와 개발협력 분야에서 선도적 역할을 해왔던 유럽은 지속되는 유로존 위기, 난민의 폭증으로 인한 국내 갈등, 테러 위협, 브렉시트(Brexit) 등 유럽 내의 문제를 해결하기에도 급급하여 지구적 문제의 해결을 위해 강력한 리더십을 행사하기에는 역량의 한계를 드러내고 있다. 예를 들어, 유럽으로서는 브렉시트의 발생 자체가 예상하기 어려웠던 충격적 사건이었을 뿐 아니라, 테레사 메이(Theresa May) 정부가 논란 끝에 ‘하드 브렉시트’(hard Brexit)를 선택함으로써 예상보다 클 수 있는 여파를 내부적으로 흡수하고 유럽연합(European Union: EU)의 위상을 제고하는 새로운 과제에 직면하게 되었다. 더욱이 2017년 5월 프랑스 대통령선거에서 에마누엘 마크롱(Emmanuel Macron)과 마린 르 펜(Marine Le Pen)이 각각 1, 2위 득표를 하고, 전통 주류 정당인 공화당과 사회당 후보들이 결선 진출에 실패하는 등 국내정치 지형이 급변하고 있는 상황 역시 지구적 문제의 해결에 결코 우호적이지 않다. 브렉시트 이후 다른 유럽 국가들에서도 내부 지향성이 증가하는 추세가 감지됨에 따라 지구적 문제의 해결을 위한 유럽의 리더십을 기대하기 어려운 상황이 전개되고 있기 때문이다. 이처럼 주요 강대국들이 국내 문제에 주력하는 내부 지향성이 점증하고 있기 때문에, 지구적 문제의 해결을 위한 리더십을 적극적으로 행사하기 어렵게 될 전망이다.   둘째, 이슈 간 연계성과 복합성의 증가 역시 불확실성을 증대시키는 주 요인 가운데 하나이다. 글로벌 거버넌스를 통해 해결 방안이 모색되어 온 대다수 이슈들은 개별 쟁점으로서 독자적인 중요성을 갖기에 모자람이 없다. 그러나 신흥 이슈들(emerging issues)의 속성은 과거 별개로 간주되어 직접적인 관계가 없었던 이슈들과 복잡하게 얽히는 현상이 발생하게 된다는 데 있다. 좁은 의미의 원조에 초점이 맞추어졌던 공적개발원조(official development assistance: ODA)가 민간 재원 조달의 중요성이 대두되면서 원조-투자 연계, 기후 변화로 인해 발생하는 환경 문제와의 연계, 지구적 차원의 지속가능한 발전을 위한 포괄적 접근의 필요성 등이 제기되면서 다양한 이슈들과 복합적으로 연계되는 현상이 대두되었다. 기후변화 역시 주로 환경에 미치는 영향을 중심으로 대응 방안이 논의되던 단계에서 벗어나 기후-에너지 연계라는 새로운 논의의 축이 더해지는 변화가 발생하였다.   이슈 연계에 따른 복합성의 증가는 문제 해결의 대안을 모색하고, 이를 위한 집합행동을 조직하는 데 유무형의 노력과 시간을 필요로 한다. ‘지구적 문제에 대한 지구적 해결’(global answer to global prob-lems)에 대하여 원칙적인 공감대가 형성되었다고 해서(Martin 2005), 문제 해결의 방안에 대한 구체적 합의가 자동적으로 도출되기 어려운 이유는 여기에 있다.   개발협력 거버넌스   개발협력의 경우, 전통 공여국과 수원국 사이에서 주로 시혜적 차원의 해외 원조를 제공하는 비교적 단순한 문제로부터 포스트-2015 시대로 이행하는 과정에서 여러 변화가 동시다발적으로 발생했다. 첫째, 새로운 행위자의 등장으로 인한 개발협력 거버넌스의 변화를 촉구하는 압력이 증가하였다. 개발협력은 경제협력개발기구(OECD) 개발원조위원회(Development Assistance Committee: DAC)의 선진 공여국 중심으로 의제가 설정되었다. 그러나 OECD DAC 자체가 최근 멤버십을 지속적으로 확대하여 회원국의 수가 28개국까지 증가한 결과 회원국 간 이질성 또한 높아지고 있다. 멤버십 확대가 향후에도 지속될 것으로 예상된다는 점을 감안할 때, OECD DAC가 과거와 같이 동질적인 집단이라고 하기 어렵게 되었다. OECD DAC 비회원 공여국 역시 증가하고 있다. 에스토니아, 헝가리, 터키 등 OECD DAC 비회원국이지만 해외원조 자료 보고서를 제출하는 19개국과 중국, 인도, 브라질 등 보고서를 제출하지 않는 비회원국이 전체 개발협력에서 차지하는 비중은 2014년 현재 17.8%에 달한다. 이는 적어도 중장기적으로 개발협력 거버넌스의 변화를 촉진하는 압력 요인으로 작용할 것이다.   이에 더해서 비정부 행위자들이 상당한 영향력을 행사해왔다는 점을 감안할 때, 개발협력 거버넌스의 복잡성은 더욱 증가할 것으로 보인다. 과거의 개발협력이 북과 남, 즉 선진국과 개도국의 문제였다면, 포스트-2015 시대의 개발협력은 북과 남뿐 아니라, 신흥 공여국의 대두로 인한 남과 남의 문제, 정부 행위자들과 민간 행위자 등 다양한 구도가 형성되고 있다. 즉, 개발협력의 거버넌스는 공여국과 수원국 관계뿐 아니라 신흥 공여국과 비정부 행위자들을 포함한 지구적 차원의 파트너십의 형성이라는 보다 복잡한 거버넌스의 문제로 전화되고 있다. 이러한 현실을 반영하여 포스트-2015 시대로 이행하는 과정에서 개발협력 거버넌스는 다층적 구조로 변모하였다. 문제는 이러한 다층적 거버넌스가 대표성과 효율성 사이의 상충 관계를 어떻게 완화할 것인가 하는 점이다. 다층적 거버넌스는 다양한 이해관계자들이 의사결정에 참여할 수 있다는 점에서 대표성과 정당성을 확보하는 데 효과적이다. 그러나 바로 이러한 점이 의사결정의 효율성을 저해할 가능성이 높아지게 되는 문제가 발생한다. 서로 다른 이해관계를 가진 행위자의 수적 증가가 과연 지속가능발전을 위한 글로벌 파트너십을 안정적으로 유지할 수 있을 것인지 귀추가 주목된다.   둘째, 포스트-2015시대의 개발협력 분야에서는 이슈 간 연계의 증가에 따른 복합성이 비약적으로 증대되고 있다. 빈곤 퇴치라는 비교적 협소한 이슈를 중점 분야로 설정하였던 MDGs와 달리, SDGs는 경제 발전, 사회인간 개발, 환경 지속성뿐 아니라, 평화, 제도, 불평등과 같은 매우 포괄적 분야로 개발협력의 범위를 대폭 확대시켰다. 그 결과 개발협력은 지구적 차원의 지속가능한 발전이라는 새로운 관점에서 기후변화와도 밀접하게 연계되고 있으며, 이러한 변화에 능동적으로 대처하기 위해 좁은 의미의 원조를 넘어 민간 재원을 다양한 방식으로 동원하는 원조-투자 연계의 문제로 빠르게 전환되고 있다.   셋째, 위의 두 가지 점과 관련 중국의 부상이 개발협력의 거버넌스에 미치는 영향에 주목할 필요가 있다. 신흥 공여국으로서 중국은 기존 개발협력 거버넌스의 틀 밖에서 원조와 투자를 적극 연계하는 전략을 구사하고 있다. 개발협력의 목표가 확대되면서 이를 실행하는 데 동원할 수 있는 재원의 중요성이 더욱 부각되고 있다. 중국은 이러한 공백을 메우기 위해 일대일로와 아시아인프라투자은행(AIIB)을 전략적으로 활용하고 있다. 아시아 지역의 경우 개도국의 인프라 수요가 급증하고 있는데, 인프라 수요를 감당하기에는 공공재원이 매우 부족한 실정이다. 2015년 기준 OECD DAC 회원국의 순ODA는 1,314억 달러에 불과한데다, 그마저도 교육, 보건 등에 대부분의 ODA가 사용되고 인프라 건설에 투입되는 ODA는 19%에 불과하다. ADB 또한 매년 신규 투자 규모가 130억 달러에 불과한 데다, 소득 및 사회적 격차, 자원 관리, 혁신, 긴급 구호 등에 대처하는 데 주력하고 있기 때문에 인프라 건설에 투입할 여력이 제한적이다.   중국은 아시아 인프라 건설 시장을 선점하기 위한 전략의 일환으로 원조와 투자의 연계를 시도하고 있다. 일대일로는 순수한 대외원조도 아니고, 그렇다고 상업성을 유일한 목적으로 하는 투자 사업도 아니다(왕이웨이 2016). 일대일로는 중국이 투자와 대외원조를 결합하여 아시아 지역에 대한 영향력을 확대하는 수단이라는 의미를 갖는다. 중국 정부가 반복적으로 밝히고 있듯이 AIIB 역시 기존 다자개발은행들에 비해 민간 자금을 적극적으로 투입할 수 있는 장치를 마련할 것으로 예상된다는 점에서 투자-원조 연계의 수단적 성격이 발견된다. 근본적으로는 원조 또는 다자개발질서와 관련된 국제 규범을 재정립하는 과정에서 유리한 위치를 점하려는 동기도 내재되어 있다고 할 수 있다. 중국은 일대일로를 통해 원조와 투자를 연계함으로써 아시아 지역에 대한 경제적 영향력을 지속적으로 증대시키고, 이를 지역아키텍처의 재설계 등 전략적 이익을 투사하는 데 활용할 가능성이 높아지고 있다.   기후변화 거버넌스   2015년 12월 채택되고 2016년 11월 발효되어 2020년 이후 ‘신기후체제’의 근간이 될 파리협정(Paris Agreement)은 기후변화에 대한 대응의 이정표로 기록될 것으로 보인다. 기후변화 거버넌스는 기후변화가 심각한 수준으로 진행되고 있음에도 불구하고 이슈의 성격상 변화가 매우 완만하게 체감되고, 기후변화의 주 요인으로 인식되는 탄소의 배출국과 피해국이 상이한 데서 오는 이해관계의 불균형성이 존재할 뿐 아니라, 기존 화석연료의 재구성을 통해 기후변화에 대한 적극적 대응을 지연시키려는 시도가 여전히 이루어지는 등 다양한 구조적 문제를 안고 있다. 이로 인해 기후변화에 대응은 사안의 중대성에 대한 공감대가 비교적 광범위하게 형성되어 있으나 초기의 고비용에 대한 부담 때문에 현실적으로는 정책의 우선순위에 낮은 자리를 차지하고, 따라서 지구적 차원에서 리더십을 행사하기 어려운 것이 현실이었다.   그러나 파리협정은 다음 몇 가지 점에서 교토의정서(Kyoto Protocol)보다 진일보한 것으로 평가된다. 첫째, 무엇보다 교토의정서의 참가국이 주요 선진 27개국이었던 데 비해, 파리협정에는 195개국이 협약 당사국으로 참여하였다는 점에서 사실상 기후변화에 대한 지구적 차원의 대응이라고 할만하다. 둘째, 제도 설계 면에서도 파리협정은 의미 있는 성과를 도출하였다. 교토의정서가 ‘공동의 그러나 차별화된 책임’(common but differentiated responsibilities: CBDR) 원칙을 명분으로 선진국들이 감축 의무와 개도국에 대한 지원이라는 이중 부담을 하도록 함으로써 미국과 일본 등 주요 선진국들의 반발에 직면한 바 있다. 반면, 파리 협정은 비록 자발적이고 구속력이 없기는 하지만 모든 UNFCCC 당사국들이 저마다의 사정에 맞춰 제출한 ‘국가 결정 기여’(nationally determined contribution: INDC)를 채택하여 각국이 이를 이행하도록 촉구하는 신축성 있는 체제를 선택함으로써 선진국 대 개도국의 갈등을 상당히 성공적으로 완화하였다. 셋째, 파리협정은 교토의정서와 달리 지구 평균 기온의 상승폭을 1.5-2°C로 제한할 것을 명문화함으로써 기후변화에 대처하기 위한 목표를 수치화하였다는 데 의의가 있다. 넷째, 교토의정서의 이행을 사실상 저지하였던 세계 1, 2위의 온실 가스 최대 배출국 미국과 중국이 파리협정의 타결을 위해 타협을 이끌어냈다는 점 역시 국제정치적 관점에서 커다란 함의를 갖는다. 이 타협은 좁게는 그 동안 기후변화 협상을 주도하던 EU의 리더십을 미중 양국이 대체하였다는 의미가 있을 뿐 아니라, 보다 광범위하게는 향후 미중 양국이 본격적으로 세계질서를 구축하는 기나긴 과정에서 전초전의 성격을 갖는다고 할 수 있다.   상당한 성과에도 불구하고 파리협정은 풀어야 할 미완의 과제가 상당하다. 무엇보다 수치화된 목표를 달성하기 위해 절대적으로 필요한 개도국 지원 체계가 선진국들의 의무 사항으로 명시되지 않았다는 점을 지적할 수 있다. 파리협정은 2020년까지 개도국 지원을 위해 연간 1,000억 달러를 조성하기로 한 코펜하겐 합의문을 계승한 것으로 보이지만, 이와 관련한 조항의 구속성 여부는 불투명하다는 것이 일반적인 평가이다. 또한 온실가스 감축에 대한 기여를 개별 당사국들의 자발성에 의존하고 있는 점 역시 협정의 타결을 위해 불가피한 선택이었다는 점을 감안하더라도 이해 메커니즘에 대한 의문이 지속될 수밖에 없는 이유가 되기에 충분하다.   무엇보다 가장 큰 문제점은 파리협정 협상 과정에서 전향적 자세를 보였던 미국과 중국이 향후에도 이제까지와 같은 정책 기조를 유지할 것인지 여부이다. 2017년 2월 출범한 트럼프 행정부는 국내 제조업의 보호와 고용의 창출을 위한 자국 우선주의를 표방하는 데서 나타나듯이, 국내정치적 측면에서 대외정책을 조정하는 경향을 보이고 있다. 자국 우선주의를 표방하는 트럼프 행정부의 정책 기조는 기후변화 분야도 예외가 아닌 것으로 보인다. 트럼프 대통령은 선거 기간 중 “지구 온난화 개념 자체가 미국 제조업의 경쟁력을 약화시키기 위한 중국의 속임수”라는 언급에서 나타나듯이 기후변화 관련 논의에 대한 부정적 인식의 편린을 공공연히 드러내기도 하였다. 트럼프 행정부가 아직 파리협정을 무력화시키기 위해 구체적인 조치를 취한 것은 아니지만, 이행과 관련한 동력을 약화시킨 것만은 분명하다. 트럼프 행정부의 2018 회계연도 예산안에서 환경보호청(EPA)의 예산을 전 부처 가운데 가장 큰 비율인 전년 대비 31% 삭감하고, EPA 직원 약 19%를 해임하는 방안을 포함한 데서 트럼프 행정부의 정책 방향을 읽을 수 있다.   트럼프 행정부는 기후변화를 부정하는 산업계의 이익에 우호적인 태도를 보이고 있다는 점에서 오바마 행정부와 같은 리더십을 기대하는 것이 현실적으로 무리인 것은 분명하다. 트럼프 대통령의 이러한 입장은 중국 등으로부터 미국이 파리협정의 이행 의지를 갖고 있는지 여부에 대한 의구심을 고조시키는 결과를 초래하고 있다. 미국의 정책 변화는 중국의 태도 변화를 초래할 가능성이 농후하다는 점에서 파리협정의 이행 과정에서 리더십 공백이 초래될 가능성을 배제할 수 없다.   한국의 대응 전략   2000년대 이후 글로벌 거버넌스는 개발협력과 기후변화 분야를 필두로 여러 분야에서 지구적 공공재의 원활한 공급에 커다란 기여를 해왔다. 글로벌 거버넌스가 현재 및 미래 세계정치의 문제를 해결할 수 있는 유력한 대안 가운데 하나로 부상할 수 있었던 것은 다양한 행위자들이 저마다의 이해관계를 투사하는 가운데 타협을 이끌어내는 유연성을 발휘할 수 있었기 때문이다. 구체적으로 글로벌 거버넌스의 형성과 유지에는 새로운 목표를 설정하기 위하여 과학적 지식에 기반한 합의의 토대를 제공한 인지 공동체, 지적 ∙ 도덕적 리더십을 실천해왔던 EU, 그리고 무엇보다 세계질서를 수립하는 과정에서 부분적으로나마 타협적 자세를 보인 미국과 중국이라는 세 가지 요소가 함께 작용하였다.   그러나 2017년의 글로벌 거버넌스는 전혀 새로운 국제정치 환경에 직면하고 있다. 트럼프의 미국은 글로벌 거버넌스 분야에서도 자국의 이해관계를 우선 추구하는 자국 우선주의를 고수할 가능성이 높다. 글로벌 거버넌스의 한 축을 담당하여 왔던 유럽 역시 산적한 내부 문제의 해결에 주력할 가능성이 매우 높다. 결국 기존 선진국들이 주도하였던 글로벌 거버넌스에서 리더십 공백이 발생할 수밖에 없는 상황이다. 반면, 중국은 개발협력과 기후변화 사례에서 나타나듯이 이러한 리더십 공백을 활용하여 국내정책과 대외정책 사이의 전략적 연계를 추진하고 있다.   결국 2017년의 글로벌 거버넌스는 리더십 공백으로부터 초래될 수 있는 불안정의 위험성이 높아지는 가운데 주요국들이 자국의 이해관계를 보다 적극적으로 투사하는 변화가 초래될 가능성이 높다. 이러한 상황의 전개는 글로벌 거버넌스의 위기라고 할 수 있을 것이다. 이러한 변화 가능성이 한국외교에 시사하는 바는 무엇인가? 첫째, 글로벌 거버넌스의 주요 축을 형성하고 있는 미국과 중국의 복합적 관계의 성격에 주목할 필요가 있다. 기후변화의 사례에서 나타나듯이, 미국과 중국의 이해관계 조정은 파리협정의 타결에 기여하였다. 그러나 미중 양국이 파리협정의 이행에 대한 정책적 의지가 약화될 가능성을 배제할 수 없기 때문에 이에 대한 사전적 대비가 필요하다. 개발협력 분야에서 중국은 기존 선진 공여국 중심으로 형성된 글로벌 거버넌스의 외곽에서 영향력을 확대하는 전략을 구사하고 있다. 한국은 지구적 문제를 해결하는 데 있어서 미국을 포함한 선진국들과 중국을 위시한 신흥국들이 상충관계가 아니라 보완관계를 형성할 수 있는 방안을 다각도로 모색할 필요가 있다.   둘째, 글로벌 거버넌스와 관련한 이슈의 특성을 감안하여 이슈에 대한 개별적 접근보다는 이슈 간 연계에 주목할 필요가 있다. 환경과 개발협력 이슈는 과거에는 경제성장의 하위 이슈로 인식되었으나 점차 주류화되어 가고 있다. 이슈의 성격이 변화하는 데는 이슈 간 연계의 양상이 과거와 다르게 진행되고 있기 때문이다. 한국 정부는 이슈 연계성의 변화에 사전적인 대비를 위한 노력을 게을리 하지 않아야 한다. 예를 들어, 최근 중요성을 더해가고 있는 4차 산업혁명이 개발협력, 환경, 경제성장 사이의 관계 또는 더 나아가 국내정책과 대외정책 사이의 연계에 근본적 변화를 초래할 가능성을 배제할 수 없기 때문에 이에 대한 선제적 준비가 필요하다. 이를 위해서는 무엇보다 시장의 움직임을 선제적으로 파악하는 노력이 필요하다.   셋째, 한국은 글로벌 거버넌스를 추동하는 국제정치적 동력을 유지하는 노력을 다각적으로 전개할 필요가 있다. 미국과 유럽에서 정책의 내향성이 증가하는 현상은 국제정치의 질적 변화를 수반할 수 있으므로 그 향방에 대해 예의주시할 필요가 있다. 트럼프 대통령의 자국 우선주의가 국내정치적 또는 외교적 수사에 그치지는 않을 것으로 보인다. 이는 글로벌 거버넌스의 위기이기도 하지만 대외의존도가 높은 한국에게는 중대한 도전 요인이기도 하다. 한국은 글로벌 거버넌스의 위기 가능성에 대해 중견국 외교 차원에서 접근할 필요가 있다. 글로벌 거버넌스가 담당하고 있는 지구적 공공재는 마치 공기와 같아서 평소에는 그 중요성을 자각하지 못하는 경향이 있다. 그러나 글로벌 거버넌스가 약화 또는 와해될 경우, 재구축하는 데 커다란 비용과 노력이 소요되기 때문에, 글로벌 거버넌스를 유지ㆍ관리하는 노력이 그 어느 때보다 절실하다. 한국 정부는 중견국들의 협력을 통해 글로벌 거버넌스를 발전시키는 중견국 리더십을 추구할 필요가 있다. 이는 강대국들이 행사해왔던 리더십의 공백을 메우는 중견국 외교 전략이 될 수 있다.   넷째, 한국은 글로벌 거버넌스 외교와 국내 정책 사이의 정합성을 제고하는 노력을 게을리 하지 않아야 한다. 한국은 지구적 공공재를 제공하는 외교를 실행하는 데 있어서 국내 정책과의 균형을 이끌어내는 데 어려움을 겪은 바 있다. 개발협력 분야에서 보편적 가치의 추구와 국익 우선 추구 사이 긴장관계를 둘러싼 논쟁이 전개되었는데, 이 문제는 계몽된 또는 장기적 관점의 광범위한 국익으로 재정의함으로써 양자 사이의 긴장 관계를 해소할 수 있다. 또한 개발협력 외교의 목표는 주요 선진 공여국들의 사례를 볼 때 ODA의 제공에 대한 정당성을 국내적으로 획득하고 전체 외교정책 목표와 일치시키기 위해 치열한 고민와 논쟁의 산물이었다는 점을 고려할 필요가 있다. 국익 대 보편적 가치의 양분법적 논의를 넘어 개발협력 외교의 목표가 한국의 현실에 맞게 유동적으로 진화할 수 있다는 점을 감안하는 동태적 관점을 유지할 필요가 있다. 이러한 접근은 환경 외교 분야에서도 요구된다. 과거 한국은 환경 분야에서 녹색성장 외교를 의욕적으로 추진하였으나 탄소 감축을 실질적으로 부담해야 할 국내 이해 당사자들과의 협의 과정이 생략되는 경우도 있었다. 이는 결국 한국이 지구적 차원에서 녹색성장 외교의 주도권을 행사할 수 있는 기회를 상실하는 결과로 이어졌다. 지구적 공공재를 제공하는 외교의 이니셔티브를 행사하기 위해서는 국내 정책과의 정합성이 매우 중요하다는 점을 다시 한번 되새겨야 할 시점이다. ■         [대표집필] 이승주_ 중앙대학교 정치국제학과 교수. 연세대학교 정치외교학과를 졸업하고 미국 캘리포니아주립대학교 버클리(University of California at Berkeley)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 통일연구원 연구원, 미국 버클리대학교 APEC 연구소 박사 후 연구원, 싱가포르 국립대학교 정치학과 조교수, 연세대학교 국제관계학과 조교수를 역임하였다. 주 연구 분야는 동아시아 지역주의, 통상, 개발협력 등이다.         EAI 이슈브리핑은 국내외 주요 현안에 대한 올바른 이해를 위해 전문가들의 진단과 분석을 제공하고 바람직한 정책 수립 방향을 위한 제언을 담고 있습니다. EAI는 균형잡힌 시각을 제공하고 건설적인 정책 논의의 장을 마련하여 우리 사회에 필요한 아이디어를 생산하기 위해 노력하고 있습니다.            

    [편집자 주]EAI는 2017년을 맞아 대선과 신정부 출범을 앞두고 변화하는 국제정세와 주요 이슈를 진단하고 바람직한 한국 외교정책의 방향을 제시하기 위하여 각 분야 전문가들을 모시고 라운드테이블 토론회를 개최하였습니다. 본고는 토론회에서 논의된 사항을 바탕으로 저자가 대표집필하였습니다.       현재 한일관계는 양국이 처리해야 할 산적한 문제들에도 불구하고 경색된 국면을 쉽게 풀지 못하고 있습니다. 무엇보다 역사문제로 한일 양국은 상호에 대한 신뢰를 잠식하면서 한 발짝도 앞으로 나아가지 못하고 있습니다. 이에 대한 해법은 한일 양국이 관계 회복을 위한 적극적 의지를 가지고 양자가 공히 변화를 시도하는 태도가 필요합니다. 특히 12.28 위안부합의에 대한 유연한 대처가 요구됩니다. 위안부 문제에 대한 한일 양국의 해결 의지를 보다 적극적으로 천명하고 화해의 정신을 강조하는 대승적 입장에서 보완할 필요가 있습니다. 그리하여 이를 기반으로 안보와 경제 및 신흥 이슈에 대해 한일 양국이 관계를 복원하고 협력을 증진시키는 계기를 마련해야 할 것입니다.       트럼프 정부의 출범과 함께 동아시아 지역질서는 동요하고 있고 한일관계도 새로운 국면을 맞고 있다. 신정부는 미국 우선주의(America First)에 기초하여 안보 차원에서는 군사력을 증강하고 기존 동맹 네트워크를 강화하되 동맹국에 보다 많은 유지 부담을 부과하는 이른바 “힘에 의한 평화”(peace through strength)를 추구하고 있다. 경제적으로는 “미국 제품을 구입하고 미국인을 고용”하는 적극적 통상정책을 추진하겠다고 천명하면서 환태평양동반자협정(TPP) 탈퇴를 선언하고 기존 통상협정을 전면 재검토하는 한편 주요 교역상대국의 불공정 무역행위를 시정하도록 압력을 행사하고 있다. 한국과 일본은 미국의 두 핵심 동맹국으로서 미국의 군사중심적이고 거래지향적 안보정책에 적응해야 하며, 경제적으로는 미국의 공격적 일방주의 통상정책에 신중히 대처해야 한다. 한일 양국은 동아시아 안보 및 경제관계의 유동성이 증가하는 속에서 양자관계를 새롭게 모색해야 하는 시점에 와 있다.   그럼에도 불구하고 양국간 현안인 일본군 위안부 문제, 보다 구체적으로 2015년 12월 28일 위안부 합의를 둘러싼 감정 대립이 재연하면서 주한 일본대사가 3개월을 넘는 장기간 자리를 비우는 초유의 사태를 치렀을 만큼 전략적 협력을 위한 대화의 분위기는 좀처럼 마련되지 못하고 있다. 한국에 대해 보다 주장적이고 강경해지는 아베 정부와 위안부/소녀상 문제로 파열음을 내고 감정대립을 지속한다면 한국의 외교적 활로는 크게 제약될 것이고 트럼프 리스크에 적절히 대응하지 못하는 위험성을 안게 될 것이다. 신정부는 위안부 문제가 갖고 있는 속성, 양국간 합의의 본질을 냉철히 검토하여 역사문제는 역사문제대로 다루는 동시에 안보, 경제, 문화 협력을 강화해가기 위한 한일 양국의 공동 진화(co-evolution)의 첫발을 제대로 땔 수 있어야 한다.   위안부 외교의 함정   박근혜 정부의 대일외교는 사실상 실패작이라 평가할 수 있다. 제대로 된 정상회담 한번 하지 못한 채 안보와 경제 양면에서 이렇다 할 협력 성과를 거두지 못하였고, 양국간 국민감정은 국교정상화 이래 최악의 상태에 이르렀다. 한국의 반일감정은 그렇다 치더라도 일본의 대한감정 악화는 뼈아픈 대목이다. 한국을 조롱하고 혐오하는 분위기가 만연해 있다. 이 모든 악화 상황의 근저에는 위안부 문제가 자리하고 있다. 가해자와 피해자라는 역사적 입장은 천 년의 역사가 흘러도 변하지 않는다는 2013년 3.1절 기념사로부터 시작한 박근혜 대통령의 과거사 강경론은 위안부 문제 진전을 한일관계 개선의 전제조건으로 설정하는 무리수로 이어져 일정한 국내적 지지를 획득하였던 반면 외교적 고립을 초래한 자충수가 되었다. 한일 양국간 역사갈등, 정체성갈등이 안보협력의 저해와 경제협력 저하로 이어지는 악순환(vicious cycle)의 고리가 형성되었다. 한미일 안보 삼각협력에 제동이 걸리면서 미국 측 불만이 점증하였고, 한일 양국간 교역과 직접투자, 관광객 수가 급격히 축소되어 정치경제적 비용을 감내하기 어려운 상황에서 결국 외교적 타협으로 12.28 위안부 합의가 이루어졌다.   물론 이러한 악순환 고리가 박근혜 정부의 탓만은 아니다. 아베 정부의 역사수정주의와 이에 따른 정체성의 정치가 한국에 강한 정서적 반발을 초래했음은 주지의 사실이다. 또한 합의 이후 아베 총리가 위안부 할머니에 대한 직접적인 사과 발언이나 서신 전달 요청을 정면으로 거부한 점, 독일에서 평화의 소녀상 건립 시도에 일본 정부가 압력을 가해 무산시킨 사례, 미국 글렌데일 평화의 소녀상 철거 소송에 일본 정부가 개입한 사례 등 합의의 정신에 위배되는 여러 사례에서 읽히듯이 일본 정부의 태도는 역사 화해를 위한 전향적 노력과는 거리가 있다. 나아가 아베 정부는 부산 소녀상 건립에 대한 항의로 나가미네 야스마사(長嶺 安政) 대사를 소환 조치하고 한일 통화스와프 논의를 중단하는 초강수를 두었고, 지속적으로 한국 신정부가 위안부 합의를 준수해야 한다는 주장으로 압박하고 있다. 마치 과거 한국이 일본에 취했던 모습을 보는 듯하다.   문제는 한국이 처한 국제형세이다. 일본의 아베 정부는 2015년 4월 미일 정상회담으로 동맹 강화를 향한 큰 획을 그었으며 이후 트럼프 정부와도 긴밀한 관계를 형성하면서 역내 전략적 위상이 상승세를 타고 있다. 반동적 보수 정체성 구축 시도로 대외 갈등이 초래되더라도 거래지향적 접근(transactional approach)의 트럼프 정부가 적극적으로 개입할 가능성은 낮다. 국내적으로도 정치적 경쟁자가 사실상 부재한 가운데 독주체제를 굳혀 놓았다. 반면 한국은 리더십 공백으로 외교적 따돌림(Korea passing)을 걱정할 만큼 전략적 위상이 하강하고 있다.   5월 10일 문재인 정부가 마주하는 아베 정부는 역대 정권과 달리 역사문제에 대해 정면으로 맞설 것이다. 위안부 합의 대응 여하에 따라 한일관계 상황은 파열음을 내며 악화될 수 있고, 이럴 경우 양국의 국력으로 보나 현재 아태지역 내 외교적 위상이나 당면한 외교과제 차원에서 한국이 상당한 비용을 치러야 하므로 전략적 접근이 요청된다.   신중하고 유연한 대응 필요   신정부는 이런 흐름을 주의 깊게 관찰하고 위안부 합의 처리를 신중하고 유연하게 다루어가야 한다. 그 출발점은 위안부 문제에 대한 한일 양국의 합의가 얼마나 지난한 과제인가를 명확히 인식, 인정하는 데서 시작되어야 한다. 본래 역사해석은 그 국가의 정체성과 관련된 일이어서 한일 양국간 과거에 대한 인식 차이는 종종 정체성의 충돌로 이어져 왔다. 따라서 양국이 역사문제에 “합의”(合意)하는, 즉 양국민의 의(意)를 합(合)하는 일은, 양자간 정체성의 일정한 수렴을 뜻하는 지난한 과제이다.   12.28 합의의 근본적 한계는 여기에 있다. 박근혜 정부는 사실상 합의가 불가능한 사안에 대해 시한을 정하고 타결을 시도하였으므로 국민적 동의를 구하는 과정이 부재한 밀실협상과 일방통행식 결정을 할 수밖에 없었다. 그런 까닭에 타결 직후 여론조사에 따르면 한국민 63%가 합의를 반대하였고, 현재도 압도적 다수인 80% 이상의 국민이 소녀상 이전을 반대하고 있다.   신정부는 재협상을 거론하기 이전에 국내 대화에 나서야 한다. 12.28 합의가 기본적으로 정치적, 외교적 타협의 결과임을, 즉 위안부 합의의 결함을 자인하는 겸허한 자세로 정부 결정을 반대하는 피해자와 국민 다수에게 호소하고 설득해 나가는 수순을 밟아야 한다. 신정부는 이러한 자기부정적 자세로 국민과 대화를 진행하며 합의의 파기, 재협상 같은 섣부른 강경대응 조치를 삼가고 그에 따른 손익을 냉정히 다면적으로 계산하는 시간을 가져야 한다.   신정부가 재협상 수순을 단행하고자 할 경우 그 후폭풍은 만만치 않다. 아베 정부는 줄곧 한국정부에게 위안부 합의 준수를 요구해 왔다는 점에서 십중팔구 재협상에 응하지 않을 것이기 때문에 일방적 파기의 선에서 그칠 가능성이 크다. 이럴 경우 일본 정부의 외교적 파상공세에 국제여론은 한국에게 결코 우호적이지 않을 것이며, 일본 국내에서 역사문제에 진보적 입장을 견지했던 지식인들의 입장은 현격히 위축될 것이다.   신정부는 일본 정부에게 12.28 합의의 내용에 대한 좁은 해석보다는 그 기본 정신, 즉 식민지 지배에 대한 역사 화해 정신을 강조하는 대승적 입장으로 합의 내용을 보완해가자는 긴 호흡의 대응을 견지할 필요가 있다. 12.28 합의대로 위안부 역사와 관련한 정부 수준의 비판과 비방은 중단하되, 1.5트랙 혹은 민간 역사대화를 지속하여 따질 것은 따지면서 합의 정신의 이행과 확산에 노력하여 국민적 이해와 공감의 폭을 넓혀가야 한다. 이 과정에서 신정부는 지난 30여년간 역사문제를 둘러싼 갈등과 협력을 통해 얻은 지식과 견해를 존중하여, 마치 새로운 업적을 내겠다고 나서기보다는 역대 정부가 이룩해 온 성과를 보완, 축적하겠다는 겸허한 자세를 가져야 한다.   안보협력 강화   신정부는 역사문제 트랙에서 다층적 수준에서의 논의를 지속하되 안보 및 경제 영역에서 훼손된 양자관계를 복원하도록 노력을 경주해야 한다. 이런 가운데 중요한 고려사항은 역내에서 일본의 점증하는 위상에 대한 평가이다. 2012년 출범한 제2차 아베내각은 국제협조주의에 기반한 적극적 평화주의란 슬로건 하에 집단적 자위권을 용인하고 일련의 안보법제를 통해 군사적 역할 확대에 노력해 왔고, 2015년 미일공동비전성명(2015년 4월 28일)을 통해서 “양국의 안전과 번영은 상호 긴밀히 얽혀있어 떼어내려야 뗄 수 없는, 국경에 의해 정의될 수 없는 것임”을 선언함으로써 미일동맹을 최상의 상태로 올려놓았다. 나아가 미국 트럼프 정부의 등장으로 여러 불확실성과 불안이 고조되는 가운데 발빠르게 양국관계를 안정화하여 아태지역에서 미국의 핵심 파트너로서 위상을 공고히 하고 있다는 자신감이 여러 면에서 배어나고 있다.   따라서 안보 및 경제무대에서 일본은 한국에 대해 보다 주장적인 자세로 나올 가능성이 높다. 북핵 및 미사일 능력 고도화에 따른 공통의 위협에 대처하는 공동안보협력 체제를 강화하는 데 적극적으로 나설 것이며, 한미일 협력은 본 괘도에 오를 것이다. 이런 차원에서 2016년 11월 한일 GSOMIA 체결은 위안부 합의와 유사하게도 국민들에게 충분한 설명을 제공하지 않은 가운데 밀실협상과 일방통행적 결정으로 인해 국민적 반대에 직면하고 있음에도 불구하고, 상대국이 요청하는 군사정보를 상호성의 원칙 하에 제공하는 협정으로서 양국간 안보협력의 기본 토대를 이루는 성격을 갖고 있어 그 불가피성은 인정해야 한다. 신 정부는 미일 양국과 함께 대북 군사정보 공유, 핵우산 및 확장억제 신뢰성 제고, 미사일 방어체제 공동협력 등 삼각협력체제를 확대 발전시켜가야 한다.   반면, 대중국 견제노선을 견지하고 있는 아베 일본의 지역내 역할 증대에 따라 동북아 형세는 “미일 대(對) 중국” 구도가 형성됨에 따라 대중국 견제의 한미일 삼각협력이 전개되어 원치 않는 전략적 상황을 맞을 수 있다. 신 정부는 한미일 삼각협력이 대중국 지역동맹으로 발전하지 않도록 세심한 주의를 기울이는 가운데, 삼각협력과 한중 네트워크가 상호 공존하고 협력적으로 연계될 수 있도록 다각적인 노력을 경주해야 한다.   경제 및 신흥이슈 협력 확대   신정부는 번영과 신흥 무대에서 일본과 최대한 공통이익을 찾아서 협력하는 신시대 출범의 전기를 마련해야 한다. 특히 경제무대에서 트럼프 정부는 미국 우선주의 슬로건 하에서 다자주의 제도와 규범, 규칙에 입각한 자유주의적 접근보다는 미국의 비대칭적 권력관계를 최대한 활용하는 양자주의 협상과 일방주의적 보복, 실적지향적 접근을 취하고 있다. 이른바 공격적 일방주의(aggressive unilateralism) 통상정책의 일환으로 TPP 탈퇴 선언 이후 동요하는 동아시아 혹은 아태 지역의 통상질서를 새롭게 모색해야 하는 과제가 던져졌고, 그런 만큼 개방적으로 자유주의적인 다자제도의 성립을 위한 한일 양국의 협력 유인은 더욱 커지고 있다.   한일 양국은 TPP 이후(Post-TPP) 통상질서 구축을 위해 지역포괄경제동반자협정(RCEP), 한중일 FTA, “TPP 11” 등을 통한 지역 아키텍처 건축에 공조하는 한편, G20, 아시아태평양경제협력체(APEC), 동아시아정상회의(EAS) 등 여러 국제 다자무대에서 자유무역, 자유주의 다자규범과 제도 수호와 확대를 위한 양국의 협조를 강화해야 한다. 또한 아시아개발은행(ADB)과 아시아인프라투자은행(AIIB)의 공존과 기능적 분화를 지향하면서, 경제/통상 이익과 전략적 이익이 부정적으로 상호연쇄하지 않도록 아키텍처 설계에 나서야 한다.   신정부는 해묵은 이슈인 한일 FTA를 재가동할 준비에 나서야 한다. 2004년 교섭이 중단된 한일 FTA에 대해서 양국은 2008년 교섭 재개를 시도했고 TPP 교섭 과정에서도 재개가 모색된 바 있다. 이제 TPP 중지 상태에서 한일 FTA 협상의 새로운 모멘텀이 부각되고 있으므로 이 기회에 신중하게 교섭 재개를 위한 새로운 프레이밍(framing)을 마련하고 국민적 공감대를 모아 갈 필요가 있다.   한일 FTA는 제조업 중심, 대기업 중심, 자유화(liberalization) 중심의 기존 교섭틀에서 벗어나 일자리 창출의 FTA로 새롭게 프레이밍할 수 있다. 특히 서비스업 확대를 위한 아이템 발굴, 문화교류 및 문화산업에서의 협력 촉진을 위한 조치, 고령화사회를 겨냥한 의료, 바이오 분야 협력, 디지털 트레이드(digital trade) 규칙제정, 환경사업 협력 등 신규 어젠다를 적극 발굴할 필요가 있다.   또한 양국간 인력 이동을 자유롭게 하는 협정도 유망하다. 한일 양국은 저출산 고령화사회에 빠르게 진입하면서 노동인구 감소 사태를 맞고 있으며, 특히 일본은 단카이(團塊) 세대의 은퇴로 노동력 부족이 심화되는 반면 한국은 청년실업이 심각한 상태이어서 상호보완 구조를 가지고 있다. 중고교 및 대학 교류, 기능인력 교류 촉진 조치, 인력 이동의 자유화(모드 4) 등을 통해 한국의 양질의 청년노동력이 일본의 숙련 노동시장의 부족을 메워줄 수 있을 것이다.   한일의 공진을 위하여   신정부가 맞이할 첫 번째 도전 과제는 아베 정부가 위안부 합의 이후에도 역사수정주의에 입각한 반동적 정체성의 정치를 지속하고 있고, 향후 식민지 지배와 침략전쟁을 왜곡하는 행위를 반복할 가능성이 크다는 점이다. 앞서 언급하였듯이 아베 정부의 역사 왜곡에 일본 국내세력의 견제나 트럼프 정부가 개입할 가능성이 낮은데다 혐한감정과 한국 디스카운트(discount) 분위기가 여전한 가운데 아베 정부는 한국 정부가 섣부른 대응을 할 경우 상당히 공세적으로 나올 것이다. 한국 정부가 역사이슈와 정치경제이슈를 분리 대응하는 투트랙 외교를 실천하지 못하는 한 5년 내내 역사전쟁으로 출구를 찾기 어려울 수도 있다.   역사문제를 수습해가기 위해서는 최고지도자의 의지와 비전도 필요하지만 진정한 양국의 화해와 관계 개선은 어느 한쪽의 노력이 아니라 양측의 공동 진화로 이루어진다는 점을 인식할 필요가 있다. 양국은 국내에서조차 역사전쟁을 겪고 있어서 자국 내 역사를 국민 모두가 공유할 수 있는 수준으로 정리가 되어 있지 못한 것이 현실이다. 하물며 양국간 역사 화해는 현시점에서 과도한 기대일 수밖에 없다. 따라서 아베 정부와는 당장의 현안 관리를 위해 역사와 안보/경제 사안의 분리 대응을 추진하는 것과 함께 보다 장기적 시야에서 양국이 편협한 민족주의와 자국중심적 사고에서 벗어나 동아시아의 안정과 번영, 공생이란 가치를 실현하여 정체성 공유의 길로 갈 수 있도록 서로 변화하며 진화해 가는 노력들을 모색해야 한다. ■          [대표집필] 손 열_ EAI 일본연구센터 소장, 연세대학교 교수. 미국 시카고대학교(University of Chicago)에서 정치학 박사학위를 취득하였으며 도쿄대학교, 와세다대학교, 노스캐롤라이나대학교 채플힐(University of North Carolina at Chapel Hill) 방문교수를 거쳤다. 주 연구 분야는 일본 및 국제정치경제, 동아시아 지역주의, 글로벌 거버넌스 등이다.         EAI 이슈브리핑은 국내외 주요 현안에 대한 올바른 이해를 위해 전문가들의 진단과 분석을 제공하고 바람직한 정책 수립 방향을 위한 제언을 담고 있습니다. EAI는 균형잡힌 시각을 제공하고 건설적인 정책 논의의 장을 마련하여 우리 사회에 필요한 아이디어를 생산하기 위해 노력하고 있습니다.   EAI는 어떠한 정파적 이해와도 무관한 독립 연구기관입니다. EAI가 발행하는 보고서와 저널 및 단행본에 실린 주장과 의견은 EAI와는 무관하며 오로지 저자 개인의 견해임을 밝힙니다