1. 축복 속에서 당선된 대통령의 퇴임 후가 불안한 이유   5년마다 돌아오는 대통령 선거는 입후자와 후보자를 낸 정당뿐 아니라 전 국민의 관심이 집중되는, 가장 흥행성이 강한 정치 이벤트다. 역대 모든 대통령이 국민 대다수의 지지 속에 출발했다. 하지만 끝은 대부분 초라했다. 전직 대통령들은 재임 기간 중에 적지 않은 업적도 남겼다. 노태우 대통령이 북방외교, 남북한 UN 동시 가입 등을 이끌어낸 공적은 인정할 만하다. 김영삼 대통령은 군내 하나회 척결, 금융실명제 실시 등 개혁 드라이브를 걸어 민주화 초기 중요한 초석을 다졌다는 평가를 받는다. 김대중 대통령은 IMF 경제 위기를 극복하고 남북 관계를 개선했다는 평가를 받는다. 노무현 대통령은 권위주의 청산에 앞장섰다는 평가를 받는다. 이명박 대통령은 G20 서울 정상회담 개최, 한미 FTA 체결 등 국제화에 기여한 점을 평가할 만하고, 한국 정치 역사상 최초로 탄핵된 박근혜 대통령도 한중 FTA 체결 등 나름 평가받는 업적도 있다. 그러나 이러한 업적들에도 불구하고 모두 ‘성공한 대통령’으로 인정받지 못하는 분위기 다. 가령 젊은 층의 압도적 지지로 ‘역대 대통령 호감도’에서 1위로 올라선 조사들이 많았던 노무현 대통령은 퇴임 후 측근 비리로 극단적 선택을 해야 했다. 이 외에도 퇴임 이후 가족이나 측근 비리에 의해 곤욕을 치러야 했던 김영삼, 김대중 대통령뿐 아니라 당사자가 실형을 선고받고 수감 생활을 하는 등 성공적인 대통령이었다는 평을 얻기 어려운 것이 사실이다. 또 그러한 까닭에 모든 대통령의 재임 기간을 경험해 본 60대 이상의 유권자들 사이에서는 여전히 박정희 전 대통령이 가장 높은 평가를 받는다. 민주화 이후 직접선거를 통해 뽑힌 대통령들이 그들이 타파하고자 노력했던 ‘독재자’ 박정희 전 대통령보다 낮은 평가를 받는 것은 한국 민주주의의 역설이라 하지 않을 수 없다.   2. 대통령 지지율과 국정 동력   성공한 대통령으로 평가받기 위해서는 어떻게 국정 운영을 해야 할까? 많은 전문가들이 홍보와 미디어 전략에 관심을 가진다. 현대 정치는 과거 ‘보스 정치’에서 ‘미디어 정치’의 시대로 바뀐 지 오래다. 과거 ‘3김 정치‘로 대변되던 보스 정치 시대에는 각 정당의 ’보스‘가 정당 내에서 독보적인 영향력을 행사했다. 특히 이들이 공천 과정에서 행사하는 영향력은 거의 절대적이었다. 지역주의 정당의 성격이 특히 강한 당시 정당들의 속성상 공천 자체가 곧 당선의 의미를 가지는 경우가 많았다. 따라서 해 당 정당의 정치인들 입장에서는 당내 연결망이 곧 가장 중요한 정치적 자 산이었고, 이는 정당 지도부가 모든 소속 국회의원 및 정당인들에게 절대 적인 지도력을 행사할 수 있는 기반이 되었다. 따라서 이러한 보스 정치는 강력한 정당 정치를 가능케 하는 메커니즘이었다고 볼 수 있다.   반면 이러한 강력한 정당 ‘보스’가 모두 사라진 지금 ‘대중 속으로(Going Public)’(Kernell, 2007)라는 구호가 이를 대체하고 있다. 지금은 과거 3김과 같은 존재감을 가진 정당 내 보스가 존재하지 않는다. 또 정치권에 대한 유권자들의 기본 인식이 매우 부정적이다. 따라서 정당 지도부와 밀접한 연결망을 가진 기성 정치인은 부정적 고정관념의 대상이 된다. 이러한 이유로 각 정당에서는 선거 때마다 유권자들에게 어필할 수 있는 정치 신인을 발굴하기 위해 인재 영입에 공을 들이고 있다. 또한 대외적으로 현역 국회의원들 중 일정 숫자는 재공천을 하지 않는다는 원칙을 내세우기도 한 다. 이처럼 기성 정치권에 대한 반감이 고조되다 보니 정당 정치는 약화될 수밖에 없다. 이에 따라 정당 지도부의 영향력도 약화되었다. 따라서 더이상 정당 지도부와의 긴밀한 관계 유지가 공천을 보장할 수 없게 되었고, 모든 잠재적 선거 후보자들은 직접 대중에게 어필함으로써 경쟁력 있는 후보로 인식시키려 하는 시대가 되었다.   이 과정에서 가장 중요한 역할을 하는 것이 미디어와 언론이다. 일반 유권자들은 직접 경험을 통해 정치에 대한 정보를 습득하는 경우는 거의 없고, 대부분 언론과 미디어를 통해 간접 경험으로 습득하게 된다. 따라서 언론과 미디어는 이러한 과정에서 엄청난 영향을 미칠 수밖에 없다. 또 주요 선거에서 후보 공천을 받기 위한 가장 중요한 덕목은 ‘인지도’이 다. 유권자의 선호는 대개 매우 단순한 인지적 시그널들에 의해 결정되기 쉽다. 이렇다 보니 인지도만으로도 선거에서 매우 큰 이점으로 작용할 수 있다. 따라서 종편 등 TV 시사 프로그램 고정 출연 등을 통해 대중적 인지도를 쌓은 후 선거에 도전하는 것이 정계 진출을 위한 하나의 중요한 경로가 되었다. 또 소셜미디어 등의 채널을 통해 직접 유권자들에게 어필하면서 인지도를 높이는 잠재적 선거 후보들도 늘어나고 있는 추세이다. 이러한 정치 환경의 근본적 변화가 대통령의 국정 운영에 의미하는 것은 무엇일까? 대통령도 철저하게 이러한 ‘대중 속으로’의 문법을 이해하고 그에 맞는 전략을 펼쳐야 한다. 우선 대통령이 정책을 추진하려면 국회와의 관계가 중요하다. 국회에서 대통령이 추진하는 정책들과 관련한 법안을 통과시키는 데 오랜 시간이 걸리거나 부결시킨다면 대통령으로서의 역사에 남을 업적을 추진하는 것이 원천적으로 불가능하고 식물 대통령으로 전락할 수밖에 없다. 국회에서 여당이 압도적인 의석수를 차지하고 있는 경우 안정적인 국정 운영에 훨씬 유리한 이유다.   문제는 과거 보스 정치 시대와는 달리 여당 소속 의원들이라고 하더라도 더이상 무조건적인 ‘충성’을 담보하기 불가능해졌다는 점이다. 아무 리 대통령이 통과시키고자 하는 법안이라도 본인의 대중적 이미지에 타격이 되거나 지역구민들에게 큰 반감을 살 가능성이 있을 경우 따르지 않는 의원들이 많기 때문이다. 대통령 개인적으로도 과거 김영삼, 김대중 대통령과 같은 여당의 ‘보스’ 출신이 아니기 때문에 여당 소속 의원들에 게 가지는 영향력이 조건부일 수밖에 없다. 물론 내각 기용 등의 당근을 제공할 수 있으나 수혜자가 될 만한 의원들의 폭이 제한적이어서 대부분의 의원들은 이러한 논리만으로는 통제가 불가능하다. 마찬가지로 공천을 보장할 수 없는 정당 지도부나 대통령도 개별 의원들에게 이러한 요구에 따르도록 강제할 수단이 거의 없다. 반면 하루가 다르게 심해지는 정치적 갈등으로 인해 대통령의 여당 의존도는 과거에 비해 훨씬 더 높아졌다고 할 수 있다. 다시 말해 여당 의원들의 전폭적인 지원 없이는 원활한 국정 운영이 불가능해진 상황이다.   변화한 정치 환경에서 야당은 물론이고 여당 의원들을 통제하기 위한 방법은 ‘대중 속으로 전략’이 유일하다. ‘대중 속으로 전략’은 대통령이 높은 지지율을 유지함으로써 여·야 모두 자신의 정책에 반대할 경우 정치적 비용이 상당할 것이란 믿음을 형성하고, 이러한 ‘위협’ 또는 ‘압박’에 기반하여 자신에 대한 ‘충성’을 유도하는 것을 의미한다. 따라서 기존의 보스 정치와는 달리 ‘대중 속으로 전략’ 시대에 대통령에게 가장 중요한 것은 바로 지지율을 높게 유지하고, 이 높은 지지율을 원활한 국정 운영의 동력으로 삼는 것이다. 즉 높은 지지율이야말로 대통령이 가진 가장 중요한 정치적 자산인 것이다.   물론 지지율 관리를 위해서는 대언론 관계가 매우 중요할 수 있다. 즉 적극적인 정책 홍보 등을 통해 언론의 호의적인 보도를 유도할 수 있다면 지지율 유지에 도움이 될 것이다. 결국 이는 원활한 국정 운영 및 핵심 정책 과제 추진을 위한 동력이 된다. ‘대중 속으로 전략’의 논리가 언론 관계에도 적용될 수 있다. 즉 지지율 유지 자체가 언론의 호의적 보도를 유인하는 측면이 크다. 언론 또한 유권자 다수의 지지를 받는 대통령에 대해 과도한 비판은 구독률·시청률 하락으로 직결될 가능성이 농후하여 정치적으로뿐만 아니라 경제적으로도 부담스러울 수밖에 없다. 가령 태블릿 PC 사건으로 박근혜 전 대통령의 지지율이 폭락하자 보수 언론들도 일제히 박 전 대통령에 대한 비판 기사로 도배를 한 바 있다. 대통령 지지율이 높은 시기에는 지지자들이 특정 언론에 대한 여론몰이가 극심해진다. 이 경우 광고주들도 광고나 협찬을 제공하기 부담스러워지게 된다. 즉 언론 보도도 지지율에 따라 영향을 받을 가능성이 높다.   3. 대통령 지지율은 왜 하락하는가   문제는 모든 대통령의 지지율이 임기 초 아주 짧은, 소위 ‘허니문 기간’을 제외하면 지속적으로 하락하는 경향이 나타난다는 점이다. 이러한 ‘지지율 하락의 ‘법칙’은 정치학에서도 매우 일관된 현상으로 한국뿐 아니라 미국의 대통령들에게도 대부분 나타나는 공통 현상이다. 그 결과 국정 동력 상실로 이어지는 일이 반복된다. 문재인 대통령은 다를 것이란 기대도 있었다. 박근혜 전 대통령 탄핵 정국에서 워낙 높은 지지율로 출발했기 때문이다. 그러나 임기 초 일부 조사에서 80%에 달했던 문 대통령 지지율도 이 법칙에서 예외는 아니었다. 한때 30%대 이하로 하락했던 문 대통령 지지율은 임기 말에 가면서 다시 30% 중후반에서 정체된 형국이다. 최고점 대비 절반 수준으로 하락한 것이다. 물론 대부분의 전임 대통령들의 같은 시점에서의 지지율보다는 훨씬 높은 수준이다. 그러나 이는 예전 보다 훨씬 더 심각해진 정치적 양극단화에 기인한 것이라는 해석이 지배적이다.   실제로 미국의 데이터 저널리즘 사이트인 <파이브서티에이트(FiveThirty Eight)>에서 추정한 역대 미국 대통령들의 지지율 추정값을 살펴보면 제2차 세계대전 이후 대통령 13명 가운데 도널드 트럼프, 버락 오바마, 빌 클린턴 대통령 정도를 제외한 10명의 대통령들에게서 지지율 하락 현상이 나타났다. 한국의 경우, 한국갤럽에서 제공하는 역대 대통령 분기별 지지율 추이를 살펴보면 1987년 민주화 이후 모든 대통령에게서 이러한 지지율 하락 현상이 나타났다. 물론 최근 정치적 양극화가 극에 달함에 따라 경쟁 진영에 대한 적대감이 심화되고 진영 논리가 강하게 작동하면서 대통령 지지율이 40~50% 사이에서 정체되는 현상이 나타나기도 한다. 문 대통령 지지율이 대표적인 사례이며, 미국에서는 트럼프 대통령 지지율 이 임기 내내 40% 언저리에서 거의 변화가 없었다. 그러나 문 대통령 지지율도 초반기에 거의 80%에 육박하던 것에 비하면 거의 절반 수준으로 하락한 것이다.   많은 이들이 이러한 지지율 하락 현상의 원인에 관심을 가져왔다. 무엇 이 문제일까? 가장 유력한 설명은 ‘소수자들의 연합(Coalition of Minorities)’ 가설이라고 할 수 있다. 이는 대통령이 새로운 정책을 추진할 때마다 해 당 정책에 반대하는 새로운 유권자들의 집단이 생겨나게 되며 임기 동안 다양한 정책을 추진하면서 각 정책의 반대층이 축적되고 서로 결속하면 서 대통령 지지율이 하락한다는 이론이다. 역설적이기는 하지만, 이러한 시각에서 보면 대통령이 아무런 정책도 추진하지 않는 한 지지율 하락은 불가피한 것이라 할 수 있다. 또 현재 상황에 대한 개혁적 정책을 많이 추진할수록 반대층의 형성이 더 급속히 진행될 가능성도 있다.   역사에 남을 업적을 남기는 성공한 대통령이 되기 위해서는 대통령 지지율 하락의 추세를 완전히 역행할 수는 없더라도 속도를 최대한 조절하여 대통령의 핵심 정책 과제들을 과감히 추진할 수 있는 환경을 조성하는 것이 필수적이다. 그렇다면 대통령 지지율 하락을 촉진하는 요인은 무엇일까?   여기에는 다양한 내부적·외부적 요인들이 존재한다. 우선 가장 대표적인 외부 요인으로 경제 위기나 재난 등이 있다. 많은 해외 연구들에서 경제상황이 좋아지거나 나빠짐에 따라 대통령 지지율이 영향을 받는 것으로 나타났다(Gronke and Newman. 2003). 한국에서도 이러한 결과가 여전히 유효한지에 대한 연구는 많지 않다. 그러나 김영삼 정부 시절 외환 위기로 인해 김영삼 대통령의 지지율이 폭락한 것을 하나의 대표적 사례로 꼽을 수 있다. 반면 김대중 대통령은 임기 초반 외환 위기를 잘 극복하여 경제 상황이 호전됨에 따라 높은 지지율을 유지했다는 것이 지배적 해석 이다. 또 문재인 정부의 부동산 정책 사례와 같이 경제 관련 정책의 실패 도 대통령 지지율에 영향을 미칠 것으로 예상한다. 여기에 박근혜 대통령 시절의 세월호 침몰이나 김영삼 대통령 시절의 삼풍백화점 붕괴 같은 대 형 사고 등도 대통령 지지율 하락을 촉진할 수 있다.   그렇다면 대통령 자신이 할 수 있는 것은 무엇일까? 대통령 자신으로 인해 발생하는 가장 중요한 지지율 하락의 촉진 요인은 바로 대통령의 ‘독선’이라 볼 수 있다. 한국의 유권자 지형상 누가 대통령이 되더라도 큰 득표율 차이로 당선되기는 거의 불가능하다. 실제로 탄핵 정국에서 치러진 지난 2017년 대선에서도 문재인 대통령의 득표율은 41.1%에 불과했다. 개혁 성향 유권자들의 표힘을 감안하여 심상정 후보의 득표율까지 합치더라도 47.3% 정도를 득표했다. 결국 전체 유권자의 절반 이상은 문재인 대통령을 지지하지 않았다는 얘기다. 그럼에도 ‘승자독식제’인 우리 대통령제의 특성상 선거 이후 모든 권력은 대통령에게 집중된다. 특히 임기 초반, 대선 승리감에 도취된 나머지 ‘독선’적인 국정 운영을 하는 대통 령을 자주 목격해 왔다. 유권자의 절반이 대통령을 지지하지 않는 유권자 지형을 가진 우리 정치의 현실을 고려하면 매우 급속한 지지율 하락 현상 이 나타날 수 있고, 이는 국정 동력 약화로 이어질 수 있다.   그렇다면 이러한 ‘독선’은 어떤 형태로 나타날까? 우선 대통령의 권력 도취는 일방적 개혁 정책 추진으로 이어질 수 있다. 즉 여론이 심각하게 나뉜 사안에 대해 일방적인 입법을 추진하는 일이 반복될 경우 지지율 하 락의 속도가 빨라질 수 있다. 박근혜 정부 시절 대표적 사례로서 당시 부정적 여론에도 불구하고 국정교과서를 추진한 것을 꼽을 수 있다. 반면 문재인 정부 들어 유사한 사례로 ‘탈원전’ 추진을 꼽을 수 있을 것이다. 탈원전에 대해 긍정과 부정 여론이 엇비슷한 상황에서 임기 초반에 무리하게 신고리 5·6호기의 공사부터 중단한 바 있다. 그러나 공론 조사 결과 에서 결국 ‘공사 속개’ 의견이 다수로 나와 공사를 속개하며 상당한 정치적 타격을 입었다. 당시 정부가 내려야 할 결정을 공론 조사에 떠넘긴, 책임회피라는 비판 여론도 많았다. 또 한 가지 흔히 범하기 쉬운 ‘독선’은 바로 선거 개입 내지는 공천권 행사 시도다. 지난 2016년 총선 당시 박근혜 대통령과 새누리당 지도부와의 갈등이 극에 달해 김무성 당시 새누리당 대표가 소위 ‘옥쇄’를 들고 부산으로 내려가는 촌극이 벌어졌다. 결론적으로 많은 대통령들이 임기 초반 자신에게 주어진 권력에 도취하여 행하 는 독선적 행위로 지지율 하락을 자초하고 국정 동력을 상실하고 말았다.   이 글에서는 박근혜 대통령과 문재인 대통령의 지지율을 분석하여 어떤 사안들이 두 대통령의 지지율 하락을 촉진하였는지 살펴보았다. 우선 두 대통령은 가장 최근에 국정을 맡은 대통령들이어서 재임 당시 정치 환경 및 유권자 지형이 차기 대통령과 비슷하여 가장 시사점이 클 것이다. 또 한 명은 보수, 한 명은 진보 대통령이어서 두 진영이 모두 대표되었다. 이번 분석에서는 중앙여론조사심의위원회(이하 ‘여심위’)가 정치 및 선거여론조사의 등록을 의무화하기 시작한 2015년 4월 이후 여심위 홈페이지에 등록된 대통령 지지율 조사 전수를 수집하여 각 조사기관의 바이어스를 보정한 후 대통령 지지율을 추정하였다. 2015년 4월은 박근혜 전 대통령 임기의 중간 정도에 해당한다. 따라서 이 시점 이전에 일어났던 사건·사고들의 영향은 고려할 수 없는 분명한 한계가 존재한다. 분석에 포함된 두 대통령의 지지율 조사 숫자는 288개와 970개였다.   이 두 대통령의 지지율 데이터에 사이먼 잭맨(Jackman, S. 2005)이 제안 한 베이지언 방법론을 적용하여 조사기관별 하우스 효과(House Effect)를 보정한 대통령 지지율 추정값을 얻었다. 이 지지율 추정값에 변환점 분석 (Change Point Analysis)(Killick, Eckley, Jonathan, and Ewans, 2010)을 실시하여 각 대통령의 지지율에서 통계적으로 유의미한 ‘변환점’을 식별해 냈다. 변환점들은 전후의 평균 변화가 가장 큰 시점들이라 할 수 있다. 이 변환점 들을 살펴봄으로써 어떤 요인들이 두 대통령 지지율 변화에 가장 큰 영향을 미쳤는지 추론해 보았다.   4. 박근혜 대통령 지지율 변환점   2015년 4월 이후 박 전 대통령의 지지율은 몇 번의 전환기를 거쳐 2016년 10월 이후에는 10% 초중반대로 하락하였고 이후 탄핵의 길을 걸었다(<그 림1> 참조). 즉 이 기간 동안 약 50%에서 10% 초반으로 약 40%포인트 가까이 지지율이 하락한 것으로 볼 수 있다.   그렇다면 무엇이 박 전 대통령 지지율 하락을 촉발했을까? 박 전 대통령의 몰락은 순전히 소위 ‘태블릿 PC’ 사건으로 촉발된 최순실 사태로 인한 것이었을까? 아니면 다른 전조 증상들이 있었을까? 그렇다면 어떤 사건들이었을까? 지지율 하락은 결국 박 전 대통령의 국정 능력 상실로 볼 수 있다. 따라서 지지율 하락에 큰 변환점이 된 시점들을 식별해 내는 것이 의미가 있을 것이다.   박 전 대통령 지지율 추이를 보면 임기 후반기 ‘태블릿 PC‘ 보도로 촉발 된‘최순실 게이트‘에 해당하는 세 개의 변환점(2016년 10월 11일, 20일, 30일)이 존재한다.[1] 2016년 10월 한 달 동안 무려 3개의 변환점이 존재한다는 것은 당시 박 전 대통령의 지지율이 얼마나 급속하게 하락했는지를 보여준다. 이후 박 전 대통령 지지율은 10% 초중반대를 오가게 된다. 이 시기는 박 전 대통령 임기의 가장 마지막 시기에 해당한다(<그림2> 참조).   그렇다면 태블릿 PC 사건 이전에 어떠한 전조 증상은 없었을까? 태블릿 PC 사건을 제외하면 두 개의 변환점이 존재한다. 2016년 3월 15일과 4월 11일이다. 총선을 앞두고 새누리당 공천 갈등이 불거진 시기로 ‘공천 파동’ 시기로 규정할 수 있을 것이다. 세월호 사건 이후 높진 않지만 어느 정도 보합세가 유지되던 시기를 지나 공천 파동 기간을 지나며 박 전 대통령 지지율이 급락하게 된다.   이 공천 파동 시기는 크게 두 개의 시기로 다시 나눌 수 있다. 우선 첫 번째 중요한 변환점(2016년 3월 중순)은 2월 말 소위 ‘살생부’ 논란으로 공천 파동이 터져 나오고, 3월 23일 김무성 대표의 ‘옥쇄 파동’으로 갈등이 극에 달한 시점에 해당한다. 이 두 사건의 중간 지점쯤인 3월 15일을 기점으로 이전과 이후 박 전 대통령 지지율이 가장 큰 차이를 보이는 것으로 나타난 것이다. 이 시점 이후 40% 중반대였던 박 전 대통령 지지율은 40% 아래로 떨어져 소강상태에 접어들게 된다.   이 사태의 배경을 살펴보면 당시 청와대가 총선에서 공천권을 행사하려 하자 여당 지도부와 의원들이 반발하면서 당내 갈등이 촉발된 것으로 볼 수 있다. 이는 선친의 역사적 유산과 한나라당 시절 당을 구한 전력에도 불구하고 박 전 대통령조차도 지지율이 높지 않은 상황에서 여당 내 영향력이 크지 못했음을 잘 보여주는 사례다.   특히 당시 여론조사에서 소위 ‘안심번호’를 사용할 수 있는 법적 근거가 마련되기 이전이라 조사기관들이 지역구별 휴대번호 목록을 확보하지 못했다. 이 때문에 선거 기간 동안 발표된 여론조사에서 새누리당이 150~160석을 차지하며 압승할 것이란 예상이 지배적이었다. 이는 대통령에게 잘못된 시그널을 지속적으로 보낸 것으로 볼 수 있다. 이 때문에 대통령의 폭주에 가까운 공천 개입에 제동이 걸리지 않았다. 박 전 대통령이 임기 후반 원활한 국정 운영을 위해 무리하게 자신에게 충성도가 높은 인물들을 국회에 진출시키기 위해 소위 ‘살생부’를 만들어 공천권을 행사하려 했다는 것이 일반적 해석이다. 그리고 이러한 공천을 둘러싼 청와대발 불협화음으로 박 전 대통령 지지율이 급격하게 하락하였던 것이다. 따라서 이는 대통령의 ’독선‘이 부른 참사로 볼 수 있다.     더 큰 문제는 이러한 공천을 둘러싼 잡음이 총선 패배로 이어졌다는 점이다. 2016년 총선에서 압승을 예상했던 여론조사와는 달리 오히려 민주당이 다수당이 되는 결과가 나왔다. 당시 많은 새누리당 지지 성향의 유권자들이 공천 잡음으로 선거 참여 의지가 높지 못한 상황에서 여론조사 결과가 압승을 예상해 선거 참여에 큰 의미를 두지 않았던 것으로 보인다. 따라서 총선 직후 대통령 책임론이 불거졌고, 이는 3월 중순보다 더 큰 폭의 하락을 촉발하는 2차 변환점(4월 13일)으로 이어졌다. 본 분석의 지지율 추정값에 따르면 40% 안팎에 머물러 있던 박 전 대통령 지지율이 선거 직후 불과 2주 정도 만에 거의 10%포인트 가까이 빠지며 30% 안팎으로 하락한 것이다. 이는 대통령의 ‘독선’으로 인한 공천 잡음과 그에 따른 총선 패배에 많은 지지자들이 실망하여 지지를 철회한 것으로 해석이 가능하다. 이 시기를 공천 파동의 두 번째 단계로 볼 수 있다(<그림2> 참조). 결국 총선 이후 한 번도 40% 선을 회복하지 못한 박 전 대통령은 그로부터 약 6개월 후 태블릿 PC 사건으로 몰락의 길을 걷게 된다. 일각에서는 태블릿 PC 사건이 불거지게 된 것 자체도 박 전 대통령의 영향력이 쇠퇴한 것이 원인이라고 분석하기도 한다. 최소한 총선 당시 박 전 대통령의 독선적 행보로 원한이 쌓인 새누리당 의원들이 박 전 대통령 탄핵 과정에서 적극적으로 방어에 나서지 않은 것은 분명하다.   요약하면, 분석에 포함된 기간 동안 태블릿 PC 사건을 제외하면 박근혜 전 대통령의 지지율 하락세에 가장 결정적 영향을 미친 것은 공천 파동이었다. 결국 박 전 대통령은 2016년 총선 공천 과정에서 과도한 영향력을 행사하려 했고, 이는 많은 잡음을 초래하며 바로 박 전 대통령 지지율 하락으로 이어졌다. 총선에서 패배한 이후 급속한 추가 지지율 하락이 있었으며, 이후 한 번도 40%를 회복하지 못한 채 태블릿 PC 사건으로 탄핵 정국으로 돌입하게 되었다. 따라서 박 전 대통령 지지율 하락의 직접적 계기는 바로 무리한 공천권 행사로 대표되는 ‘독선’이었다고 할 수 있다.   5. 문재인 대통령 지지율 변환점   박근혜 전 대통령 지지율 분석과 마찬가지로 문재인 대통령 재임 초기부 터 2021년 4월 1일까지 여론조사심의위원회에 등록된 974개의 대통령 지지율 조사를 취합하여 조사기관이 시기별로 보이는 고유한 경향성을 보정한 후 대통령 지지율을 추정, 여기에 변환점 분석(Change Point Analysis) 기법을 적용하였다.   지지율 추이로 보면 2021년 4월 1일까지의 문 대통령 재임 기간은 크게 7개 정도의 시기로 분류 가능했다. 임기 초반부터 2017년 7월 첫째 주까지 3개월은 ‘허니문’ 시기로 80% 안팎의 ‘초현실적’ 지지율을 유지하였다. 이는 어느 대통령이나 거치는 시기이긴 하나 전임 대통령들의 임기 초반 지지율이 약 42%(박근혜 전 대통령)에서 71%(김영삼, 김대중 전 대통령) 정도였던 점을 감안하면 문 대통령은 이례적으로 높은 지지율로 시작한 것을 알 수 있다. 여러 이유가 있겠으나 당시 박근혜 전 대통령 탄핵으로 인한 보수에 대한 오명으로 인해 보수 유권자들의 여론조사 참여가 매우 저조했던 것이 가장 합리적인 해석일 것으로 보인다. 실제로 한국 유권자 지형상 대선 득표율이 41.1% 정도였던 문 대통령의 지지율이 80%에 육박하는 것은 불가능하다고 여겨진다. 이유가 무엇이든 문 대통령은 역대 최고 의 지지율로 임기를 시작한 대한민국 대통령으로 볼 수 있다.   ‘허니문’ 시기 이후 문 대통령 지지율은 다른 대통령들과 마찬가지로 하락 국면으로 진입했다. 본격적으로 현 정부의 인사 및 기본 정책 방향 등이 나오면서 ‘이탈층’이 발생하기 시작한 시기다. ‘제1차 하락기’로 볼 수 있으며, 2017년 7월 1주 차 정도부터 2018년 4월 1주 차 정도까지 지속 되었다. 이 시기 문 대통령은 ‘모든 국민의 대통령’이 되겠다던 약속과 달리 인사 등에서 시민단체, 운동권 인사들과 특정인의 ‘라인’에 해당하는 인물들을 대거 청와대 핵심 포스트와 정부 부처장에 기용하면서 ‘코드 인사’ 논란이 있었던 시기다. ‘코드 인사’ 논란은 결국 앞서 박근혜 전 대통령 사례에서 언급했던 ‘독선’의 한 형태로 볼 수 있으며 많은 대통령에게서 목격되는 현상이다.       이러한 1차 하락기를 거친 후 2018년 4월 첫째 주를 기점으로 문 대통령 지지율에는 ‘제1차 반등기’가 찾아왔다. 제1차 반등기의 가장 중요한 원인은 두 가지로 분석될 수 있다. 우선 당시 1, 2차 남북 정상회담이 열 려 남북 관계 개선에 대한 기대가 높아졌던 점을 꼽을 수 있다. 그러나 가 장 중요한 원인은 6.13 지방선거에의 압승으로 인한 일종의 ‘랠리 효과(Rally Effect)’ 발현으로 볼수 있다. 당시 광역단체장 선거에서 더불어민주당, 자유한국당, 무소속이 각각 14 대 2 대 1이라는 결과표를 받아들어 더불어민주당 지지율이 급속히 상승하는 결과로 이어졌다. 이러한 두 가지 외 부적인 요인들로 인해 2차 하락기 이후 반등기가 찾아오는 행운을 누린 것으로 보인다.   이 ‘제1차 반등기’는 반짝 반등에 그치고 말았다. 지방선거 승리 직후인 2018년 6월 3주 차 이후부터 ‘2차 지지율 하락기’가 시작되었다. 몇 번의 조정기를 거치긴 했지만 결국 같은 해 12월 1주 차에는 처음으로 50% 선이 붕괴되었다. 불과 임기 1년 반 만에 일어난 일로 한때 80% 지지율을 넘보던 것을 감안하면 지지율의 덧없음을 보여준다. 이는 문 대통령 지지층이 강성 지지층으로 축소되었다는 것을 의미한다. 이 2차 하락기는 문 대통령 지지율이 가장 많이 하락한 시기로 ‘제1차 반등기’ 최고점인 79.4%(5월 첫째 주) 대비 무려 30%포인트가량이 하락했다. 6.13 지방 선거에서의 압승 이후 불과 2주일 만에 완벽하게 달라진 여론 분위기를 알 수 있다. 이 시기는 문 정부 출범 당시 국정기획자문위원회가 발표 한 100대 국정 과제의 핵심인 ‘적폐 청산’의 대표적 정책들을 쏟아냈던 시기로 볼 수 있다. 아이러니하게도 대통령은 ‘개혁’이라고 생각했던 ‘적폐 청산’ 관련 정책을 쏟아내는 동안 문 대통령 자신의 지지율도 동반 하 락한 것이다. 이러한 결과는 결국 지방선거의 승리감에 도취한 문 정부가 1차 하락기와 마찬가지로 지지층 위주의 독선적 정책을 펴다 6.13 지방 선거 승리의 분위기를 이어가지 못한 것으로 해석할 수 있다.   2차 하락기 이후 2018년 12월 1주 차부터 2020년 3월 2주 차 정도까지 1년 반 가까이 일종의 ‘보합기’가 지속되었다. 이 시기는 각종 악재에도 불구하고 문 대통령의 콘크리트 지지층이 굳건한 지지를 보인 시기로 볼 수 있다. 특히 조국 법무부장관 지명으로 촉발된 각종 논란에도 지지율 최저점이 43%(2019년 9월 3주 차) 정도였고 40~50% 초반대에서 등락을 거듭했다. 이는 조국 법무부 장관 임명을 철회하지 않고 버티는 무리한 인사에도 불구하고 강력한 지지층이 버텨준 결과로 해석이 가능하다. 이러한 현상은 미국 트럼프 대통령 지지율에서도 나타나는 현상이다. 즉 정치적 양극단화가 극심해진 미국에서 트럼프 대통령 지지율은 상대적으로 낮게 시작했으나 더이상 추가 하락은 없이 꾸준히 40% 초반대의 지지율을 임기 내내 유지했던 것과 비슷한 경향이다.   이후 문 대통령에게 ‘제2차 반등’의 기회가 찾아왔다. 코로나19로 인한 세계적인 팬데믹 초반기에 비교적 성공적인 방역과 재난지원금 지급 등으로 지지율이 급반등하였다. 또 이 여세를 몰아 2020년 4월 총선에서 압승을 거두면서 일시적으로 60%대 지지율을 회복하였다. 야당이 지리멸렬한 상황인 점도 문 대통령 지지율 반등에 한몫한 것으로 볼 수 있다. 임기 후반부로 접어든 상황에서 60%대 지지율을 회복한 것은 매우 이례적인 것이라 볼 수 있다.   문재인 정부의 ‘제2차 반등기’ 역시 오래 지속되지는 못했다. 2020년 6월 4주 차를 기점으로 하여 지지율이 대폭 하락하는 ‘제3차 하락기’가 시작된다. 이 시기는 검찰 개혁을 둘러싼 추미애 법무부장관과 윤석열 검찰총장 간의 갈등이 극에 달하면서 급속한 지지율 하락으로 이어졌다. 조국 법무부장관 지명자가 물러나면서 법무부장관 자리에 오른 추이매 장관과 검찰 간의 갈등이 극에 달하면서 친정부 성향의 검사들마저도 추 장관에게 공개 반발하는 상황이 발생했다. 이 시점 이후 문 대통령 지지율 이 하락하기 시작하여 30% 선이 무너지기도 했다. 이 3차 하락기도 추미애 장관으로 대변되는 ‘독선’의 결과로 해석될 수 있다.   이번 분석에 활용된 데이터가 2021년 4월까지만 포함하고 있어 새로운 전환점으로 잡혀 나오지는 않았으나 ‘부동산 적폐’를 겨냥한 각종 규제를 쏟아내던 와중에 터진 ‘LH 사태’가 새로운 하락기를 촉발했던 것으로 보인다. 본 분석의 마지막 부분에 급격한 하락이 눈에 띈다. 김현미 국토부장관의 부동산 정책 사수가 지지율 하락의 또 다른 ‘변환점’이 되었던 것으로 보이나 향후 대선을 앞두고 다시 양 진영이 결속하면서 현재 문 대통령 지지율은 다시 30% 중후반대에서 등락을 거듭하고 있다.   요약하면 문 대통령 지지율은 약 70~80%에서 시작하여 몇 번의 하락 기와 반등기를 거쳤으나 궁극적으로는 30% 중후반대로 수렴하여 다른 대통령들과 마찬가지로 지지율 하락의 법칙을 벗어나지는 못했다. 문 대통령 지지율 하락을 촉발한 사안들은 임기 초반에는 ‘코드 인사’로 분류될 수 있는 인물들의 등용으로 ‘허니문 기간’ 이후 상당히 급격한 지지율 하락이 있었다. 이후 평창 동계 올림픽을 전후하여 북한과의 화해 무드가 조성되고 지방선거에서 압승하면서 급상승했던 시기도 있었다. 흥미로운 것은 지방선거 압승 이후 급속하게 지지율 하락이 시작되었다는 점이다. 이때는 지방선거 압승으로 자신감이 충만하여 각종 ‘적폐 청산’에 몰입하던 시기다. 즉 과거 정부를 향한 ‘적폐 청산’ 관련 정책을 쏟아내는 동안 문 대통령 지지율도 동반 하락한 것이다. 마지막으로 조국 법무부장 관 임명자와 관련한 각종 의혹들에도 좀처럼 추가 하락하지 않던 문 대통령 지지율이 추미애 장관의 ‘검찰 개혁’ 과정에서 불거져 나온 잡음으로 인해 하락세로 다시 돌아섰다. 이후 김현미 장관의 고집스런 부동산 정책으로 하락세가 이어졌다. 즉 추미애 장관의 검찰 개혁, 김현미 장관의 부동산 정책 등이 지지율 하락을 주도한 것으로 보인다. 요약하면 ‘코드 인사’, ‘적폐 청산’, ‘검찰 개혁’, ‘부동산’ 등 집토끼들에게 어필하는 ‘독선’의 정책들이 지지율 하락을 촉발한 계기였다.   6. 독선을 버리고 통합의 리더십을 발휘하라   많은 전직 대통령들이 나름대로 업적을 남겼음에도 불구하고 역사적 평가는 그리 호의적이지 못하다. 긍정적 유산을 남기는 데 실패했기 때문이다. 역사적 유산으로 기억될 만한 업적을 만들기 위해서는 자신이 정한 국정 목표, 해당 정권에 주어진 역사적 과제를 달성할 수 있도록 핵심 정책을 안정적으로 추진할 수 있어야 한다. 이것은 어떻게 가능할까?   정당 보스들이 모두 사라진 정치 환경에서 ‘대중 속으로 전략’이 정치 엘리트들 간에 관계를 맺는 기본적인 문법으로 자리 잡은 지 오래다. 과거 3김과 같은 존재감을 가진 정당 내 보스가 존재하지 않는 상황에서 모든 국회의원과 정치인들은 독자적으로 대중에게 어필해야 하면서 당 지도부의 통제력은 과거보다 대폭 축소되었다. 이런 국회를 통해 정책을 추진하기 위해서 대통령 또한 대중의 지지를 기반으로 그들을 압박해야만 한다. 이를 위해 지지율 유지가 관건이 될 수밖에 없다. 결국 대부분의 대통령들이 지지율 하락으로 국정 동력을 상실함으로써 과감하고 성공적인 정책 추진이 어려워지면서 역사적 유산으로 기억될 업적을 만들어내는 데 실패하게 되기 때문이다.   이 과정에서 가장 중요한 역할을 하는 것은 미디어와 언론이다. 일반 유권자들은 정치에 대한 정보의 거의 전부를 언론과 미디어를 통해 접하기 때문이다. 반면 경제적 상황이 과거보다 많이 어려워진 언론사들도 대중의 반응에 더 민감하게 반응한다. 따라서 언론의 논조도 대통령 지지율의 영향에서 자유로울 수 없다. ‘인기’ 있는 대통령에게 신랄한 비판을 하 는 것은 정치적으로뿐만 아니라 경제적으로도 매우 부담스러운 일이 된다. 역대 대통령들은 임기 초 ‘허니문 기간’을 제외하면 지속적으로 하락 하는 ‘지지율 하락의 법칙’을 벗어나지 못했다. 이는 한국뿐 아니라 미국의 대통령들도 대부분 보이는 공통된 현상이다. 대부분의 학자들은 이런 현상을 ‘소수자들의 연합(Coalition of Minorities)’ 가설로 설명한다. 대통령 이 새로운 정책을 추진할 때마다 해당 정책에 반대하는 새로운 유권자들 의 집단이 축적되면서 대통령 지지율이 하락한다고 보는 것이다.   대통령의 어떤 태도가 이런 현상을 가속화시킬까? 대통령의 ‘독선’이 라고 할 수 있다. 한국의 대통령들은 대통령 중심제의 특성상 임기 동안 만큼은 자신이 추구하는 모든 것을 하도록 허락받았다는 착각에 빠지기 쉽다. 자신을 지지하지 않은 거의 절반의 유권자가 존재한다는 것은 잊어버리거나 그들을 적대시하는 오류를 범해 왔다.   이 글에서는 중앙여론조사심의위원회에 등록된 박근혜 전 대통령과 문재인 대통령 지지율 조사 전수를 분석하여 각 대통령의 지지율의 변환점을 식별해 냈다. 그 결과를 보면 두 대통령 모두 독선적 정치 행위나 정책 추진을 했을 때 지지율 하락 속도를 가속화하는 변환점이 되었던 것으로 나타났다.   박 전 대통령의 경우 2016년 공천 개입이라는 독선적 행동과 그에 따른 충격의 총선 패배가 급격한 지지율 하락을 촉발했다. 결국 그 여파로 태블릿 PC 사건이 일어나면서 탄핵의 길로 들어서게 되었다. 문 대통령도 여러 번의 지지율 반등 기회가 있었음에도 임기 초반 코드 인사, 적폐 청산, 추미애 법무부장관의 검찰과의 갈등, 그리고 김현미 국토부장관의 부동산 정책 등이 지지율 하락을 촉발한 변환점들로 나타났다. 이들은 문 정부의 정책 중 대표적으로 독선적인 국정 운영 사례로 볼만한 사안들이었다. 그 결과 역대 최고의 지지율로 출발한 문 대통령도 ‘지지율 하락의 법칙’을 비껴가지는 못했다. 역사에 가정은 있을 수 없지만 2018년 지방선 거, 2020년 총선 승리로 대표되는 두 번의 ‘반등기’에 독선이 아닌 ‘국민 통합’의 행보를 보였다면 ‘지지율 하락의 법칙’을 깰 수도 있었을지 모른다. 대통령의 가장 큰 적은 바로 대통령 자신의 ‘독선’이라 할 것이다. ■   참고 문헌   Jackman, S. 2005. “Pooling the Polls over an Election Campaign.” Australian Journal of Political Science 40 (4). 499-517.   Gronke, P., and B. Newman. 2003. “FDR to Clinton, Mueller to ?: A Field Essay on Presidential Approval.” Political Research Quarterly 56: 501-512.   Kernell, S. 2007. Going Public: New Strategies of Presidential Leadership. 4th ed. Washington, DC: CQ Press.   Killick R, Eckley IA, Jonathan P, Ewans K 2010. “Detection of Changes in the Characteristics of Oceanographic Time-Series using Statistical Change Point Analysis.” Ocean Engineering. 37(13), 1120?1126.     [1]우선 세월호 참사가 박 전 대통령 지지율에 큰 영향을 미쳤을 것이란 예상이 가능하다. 그러나 본 분석에는 여심위 등록 조사들만을 대상으로 하였기 때문에 이 기간에 대한 데이터는 존재하지 않는다.     ■ 저자: 한규섭_서울대학교 언론정보학과 교수. 미국 스탠포드 대학교 (Stanford University) 에서 언론학 박사 학위를 취득하였으며, 서울대학교 빅데이터 연구원 인문사회부 부부장, 서울대학교 협력부처장, 캘리포니아 대학교 로스엔젤레스 (UCLA) 교수 등을 역임하였다. 주요 연구분야는 정치커뮤니케이션이다. 최근 편저에는 “Economic and Cultural Drivers of Support for Immigrants.” (2019), "빅데이터로 보는 한국 정치 트렌드" (2016, 공저), “The Influence of “Social Viewing” on Televised Debate Viewers’ Political Judgment” 등이 있다.     ■ 담당 및 편집: 전주현_EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr  

동아시아연구원은 2022년 3월 9일로 예정되어 있는 제20대 대통령 선거를 앞두고 대통령 후보와 대선캠프, 정치권, 미디어, 인플루엔서를 예상 독자로 하는 <2022 대통령의 성공조건> 프로젝트를 실시, 워킹페이퍼를 거쳐 단행본을 출간하였습니다. 아홉 명의 연구진은 행정부 수반, 화합과 공생의 정치, 국가 균형 발전과 커뮤니케이션을 위한 성공 조건을 ‘분권과 통합, 공생’으로 요약합니다. 역대 대통령의 실패를 분석하여 차기 대통령의 성공조건을 제시하고자 하는 워킹페이퍼 시리즈의 웹발간과 함께 저자와의 숏인터뷰를 다음과 같이 공개합니다.   제8장, “국가 균형 발전의 새로운 페러다임을 제시하라” – 차재권(부경대학교) 워킹페이퍼 읽기     ■ 저자: 차재권_부경대학교 정치외교학과 교수. 미국 캔사스대학(University of Kansas)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 부경대학교 지방분권발전연구소장, 한국지방정치학회장, 한국시민윤리학회장 등을 역임하였고 현재 대통령 소속 자치분권위원회 전문위원이다. 비교정치(정치과정/정치경제)와 지방정치 분야의 연구를 주로 하고 있다. 주요 논저로는『4차 산업혁명 시대 다중사회의 알고리즘 민주주의: 시민참여와 관여의 새로운 패러다임』 (2021), 『지역의 역습, 그 1년의 기록』 (2020, 공저), 『촛불집회와 다중운동』 (2019, 공저) 『지방분권과 균형발전: 정치학자들의 관찰』(2018, 공저), 가 있다.

1. 균형 발전에 대한 새로운 고민은 왜 필요한가   2021년은 우리나라 지방자치에 있어 매우 뜻깊은 해가 아닐 수 없다. 지 난 1991년 지방의회 개원을 필두로 새롭게 지방자치제도가 부활하면서 지방자치제가 재시행된 지 30주년을 맞았기 때문이다. 30년의 세월은 그리 녹록한 시간이 아니다. 공자는 일찍이 『논어論語』 「위정爲政」 편에서 30세를 모든 기초를 세운다는 의미의 ‘이립(而立)’으로 칭한 바 있다. 공자의 말대로라면 우리나라 지방자치는 이립의 나이에 해당한다. 과연 우리나라 지방자치도 공자가 일갈한 바대로 30년 성상을 보냈으니 이립한 것일까? 필자뿐만 아니라 지방자치 분야의 전문가들에게 묻는다면 답은 명약관화해 보인다. 안타깝게도 이립은커녕 ‘지학(志學)’의 경지에도 이르지 못했다는 박한 평가가 따를 것이 너무도 뻔해 보인다.   1987년 시작된 민주화의 과정에서 재도입된 우리나라의 지방자치는 역대 정부를 거치면서 조금씩 그 모습을 갖추어왔다. 최근에는 지방자치 분야 최대의 과제로 꼽히던 ‘지방이양일괄법’이 제정되는 한편으로 지방자치법 전부개정안이 32년 만에 높은 국회의 문턱을 넘는 등 새로운 도약의 전기를 마련하였다. 하지만 우리 사회의 민주주의와 함께 성장해 온 지방자치제도는 그 눈부신 발전의 궤적에도 불구하고 여전히 많은 문제점을 안고 있다.   특히 지방자치의 성과로 나타나는 균형 발전 분야에서 드러나는 문제점은 그 심각성이 더하다. 날이 갈수록 커져만 가는 수도권과 비수도권 간 지역 격차와 그에 따른 지방 소멸의 위기가 대표적 사례라 할 수 있다. 국토의 12%에 불과한 수도권의 인구가 이미 비수도권 인구를 넘어섰고, 수도권의 활동 기업 수와 지역내총생산(GRDP), 지방세 규모가 전국의 절반을 넘어섰다는 소식도 들린다. 30년 후엔 전국 지자체 중 절반이 사라질지 모른다는 언론의 잿빛 전망은 코로나19로 인해 고통받고 있는 지역민들에게 우울과 상실감을 더해주고 있다.   상황이 이러하다면 이제 이립의 나이에 접어든 우리나라 지방자치가 불 혹을 넘어 지천명(知天命)과 이순(耳順)으로 나아가는 또 다른 30년을 준비하기 위해 대한민국의 제20대 대통령과 그의 정부가 고민해야 하는 것은 과연 무엇일까? 이 글에서 필자는 새 대통령이 이 물음에 대한 해답을 찾아가는 과정에서 수도권-비수도권 간 지역 격차와 지방 소멸의 위기에 어떻 게 효과적으로 대처해 나가야 할지를 살펴보고자 한다.   2. 일그러진 수도권 공화국, 무엇이 문제인가   역대 대통령들, 국가 균형 발전을 위한 노력의 결과는 대한민국은 1970년대 ‘한강의 기적’을 일군 고도성장의 그늘진 자리에 서 ‘지역 격차’라는 새로운 암 덩어리가 서서히 몸뚱이를 불려가고 있다는 사실을 제대로 깨닫지 못했다. 박정희 대통령의 권위주의적 발전 국가 모델은 성장 거점을 중심으로 한 중화학공업 위주의 불균형 발전(unbalanced growth) 전략에 철저히 의존했다. 될성부른 떡잎에만 물을 주었던 것이다. 그 결과, 자원과 인구가 몰리는 수도권과 구미, 대구, 부산, 울산, 경남을 잇는 이른바 ‘경부축’, 그리고 농촌보다는 대도시를 중심으로 경제발전의 성과가 독점되었다. 날 때부터 노란 떡잎이었던 농촌, 비수도권, 비영 남권은 상대적으로 경제성장의 과실을 제대로 나눠 가지지 못했다. 수도권과 비수도권, 도시와 농·산·어촌, 영남과 호남 간의 지역 격차는 시간 이 지날수록 커질 수밖에 없었다.   정부는 물론이고 다수의 국민이 화려한 경제성장의 이면에 그런 보이지 않는 암세포가 자라나고 있다는 사실을 본격적으로 깨닫기 시작한 것은 1980년대에 접어들면서부터였다. 이런 자각에 힘입어 전두환·노태우 정부의 권위주의 통치 시기를 거쳐 참여정부에서부터 본격적으로 국가 균형 발전을 위한 중앙정부의 노력이 이어졌다. 김영삼 정부의 ‘지역 균형 개발 및 지방 중소기업 육성에 관한 법률’ 제정, 김대중 정부의 제2차 수도권 정비계획(1997~2011) 수립, 참여정부의 국가균형발전특별법 제 정, 이명박 정부의 ‘5+2 광역경제권’ 추진, 박근혜 정부의 ‘행복 생활권’ 개념에 입각한 HOPE 프로젝트(happiness, opportunity, partnership, everywhere) 추진, 문재인 정부의 지방이양일괄법 제정과 지방자치법 전부개정 등이 대표적 사례이다.   하지만 역대 대통령들의 균형 발전을 위한 이러한 노력에도 불구하고 국가 균형 발전 정책의 현주소는 여전히 유아기적 수준을 벗어나지 못한 상황이다. 우선 공간적 차원에서 중앙집권적 성격을 지닌 중앙-지방정부 간 국가권력의 배분 구조가 국가 운영의 기본 틀로 변함없이 유지되어 오고 있다. 자치 분권과 균형 발전에 대한 지방정부와 지역주민의 요구가 증대하고 있으나 수도권을 중심으로 공고화된 중앙의 정치 권력은 이러한 지역의 요구에 제대로 부응치 못하고 수도권에서 충청권을 아우르는, 즉 수청권으로 확대되고 있는 새로운 국토 공간의 기득권 구조를 오히려 강화해 나가고 있다.   우리나라의 수도권과 비수도권 간 격차는 국가 전체의 성장에 장애가 될 정도로 심각한 수준이다. 비수도권 인구가 1980년대 중반 이후 2,500만 명 수준에서 30여 년간 정체되어온 데 반해 수도권 인구는 지난 50년간 무려 5배가 넘는 급속한 성장을 거듭해 왔다. 산업과 경제, 일자리와 교육 등의 측면에선 그 정도가 더 심각하다. 매출 1,000대 기업의 73.4%, 시가 총액 100대 기업의 83%, 100대 기업 본사의 91%, 30대 기업 보유 토지 가액의 69.3%, 500인 이상 사업체 수의 59%, 신설 법인 수의 60.8%가 수도권에 몰려 있다. 2017년을 기점으로 수도권의 지역내총생산(GRDP)은 비수도권을 추월하기 시작했다.   금융 등 경제 기능 분야에서도 수도권의 독점은 더욱 강화되고 있다. 원화 예금의 70.2%, 금융 대출의 67%가 수도권에 집중되고 있다. 전국 252개 시·군·구 중 ‘일자리 질 지수’ 상위권 39개 지역 가운데 32곳 (82%)이 수도권에 몰려 있고 비수도권 대학 졸업생의 약 30%가 수도권으로 직장을 찾아 떠나고 있다. 이른바 수청권의 혁신 지수[1]는 전국 평균을 상회하는 데 반해 동남권, 호남권, 강원권은 전국 평균의 절반에도 미치지 못한다. 미래 성장의 가늠자가 될 혁신 지수는 수도권에 인접할수록 높아가는 특성을 뚜렷이 드러내고 있다. 연구개발(R&D) 부문의 수도권 집 중도 혀를 내두를 수준이다. 연구개발비의 68.8%, 연구개발 조직 수의 64.3%, 연구개발 인력의 61.6%가 수도권에 몰려 있다. 반면 국민기초생활 수급자 수는 비수도권이 수도권에 비해 35만여 명이 더 많아 전체의 60%를 차지하고 있다. 이는 수도권과 비수도권의 지역 격차가 결국 삶의 질의 격차로 이어지고 있음을 방증하는 사례라 할수 있다(김경수 2019).   지방 소멸의 위기도 수도권과 비수도권 간 지역 격차가 처한 상황과 크게 다르지 않다. 한국고용정보원의 2020년 5월 기준 지역별 지방 소멸 위험 지수[2] 분석에 따르면 전국 228개 시·군·구 가운데 42%가 ‘소멸 위험 지역’으로 분류되고 있다. 지방 소멸의 위험에 처한 기초지방자치단체의 수가 절반에 육박한다는 사실도 놀랍지만 그보다 더 놀라운 점은 지방 소멸의 속도이다. 고문익·김걸(2021)의 연구에 따르면, 2000년에는 소멸 위험 지역이 단 한 곳도 없었으나, 2010년에는 61곳, 2020년에는 103곳으로 폭증하였다. 지방 소멸의 위기에 처한 기초지방자치단체의 공간적 편재 현상도 심히 염려스러운 부분이다. 2020년 전체 소멸 위험 지역의 62.1%가 경상도와 전라도에 집중되고 있고, 그 대부분이 도시가 아니라 농산어촌 혹은 도농 복합 지역에 분포하고 있다. 한마디로 ‘벚꽃 피는 순서대로’, 농산어촌부터 지방 소멸의 위기에 내몰리고 있다는 것이다.[3]지방대학이 벚꽃 피는 순서대로 망해 갈 것이라는 세간의 우려가 단순한 기우가 아님을 짐작할 수 있다. 소멸의 위기에 처한 이 지역들을 다시 살려내는 특단의 조치가 이루어지지 않는다면 앞으로 30년 후 수도권만 불야성을 이루는 위성사진을 목도하게 될지도 모른다.   과거의 패러다임, 무엇이 문제였나 국가 균형 발전을 강화하기 위한 역대 정부의 지속적인 노력에도 불구하고 균형 발전이 제대로 이루어지지 못한 이유는 무엇일까? 여러 가지 이유를 찾을 수 있겠지만 필자는 다음의 몇 가지를 주요한 이유로 꼽고 싶다. 첫째, 균형 발전을 강화하기 위한 각종 정책을 펼침에 있어 정부의 정책 의지와 일관성이 부족했던 점을 들 수 있겠다. 한마디로 화장실 들어갈 때 마음과 나올 때 마음이 다른 것이다.   둘째, 국가 균형 발전을 강화하기 위한 각종 정책을 추진해 나가면서 정책 추진에 필요한 국민적 관심과 정책에 대한 광범하고 확고한 지지를 확보하지 못했던 점도 주요한 이유의 하나로 들 수 있다. 한마디로 정책 추진을 위한 정치적 동력을 확보하는 데 실패함으로써 관련 정책 추진의 기반을 제대로 갖추지 못했던 것이 패착인 듯 보인다. 주로 유권자의 지 역적 분포로 나타나는 정치 생태계 자체가 해를 거듭해 갈수록 수도권에 유리하게 변화해 나가는 구조적인 문제점도 그런 경향을 부채질하기에 충분했다. 물론 지방자치에 대한 비수도권 유권자들의 의지 부족도 크게 한몫을 담당했다. 아무리 수도권과 비수도권 간 균형 발전을 도외시할 수밖에 없는 수도권 유권자의 표의 힘을 무시할 수 없다 하더라도 만약 비수도권 유권자들이 하나로 뭉쳐 대통령의 국가 균형 발전에 대한 강력한 정책 의지를 뒷받침해 줄 수 있었다면 상황은 꽤 달라졌을 가능성이 크다.   셋째, 청와대와 정부가 주도하는 국가 균형 발전 정책 추진 과정의 중앙집중 경향도 무시할 수 없는 실패 요인으로 들 수 있다. 이는 권위주의 독재에 바탕을 둔 경제성장기의 발전 국가 모델에서 청와대와 정부 관료 체제가 모든 것을 주도할 수밖에 없었던 대한민국 발전의 유전적 형질에 기인한 것일 수도 있다. 그 결과, 우리나라에서 균형 발전 정책은 중앙정 부가 지방에 베푸는 시혜적 성격의 정책으로 전락한 지 오래다.   넷째, 국가 균형 발전을 강화하기 위한 정책들을 추진하면서 ‘선택과 집중’의 전략을 제대로 펼치지 못한 것도 수도권과 비수도권 간 지역 격차를 더 크게 만든 주요 원인이다. 지방자치제도의 근간을 이루는 주민자치와 지방분권, 그리고 균형 발전의 세 가지 축을 동시에 강화하려 노력했던 탓에 목표 달성을 위해 정책의 우선순위를 어떻게 가져가는 것이 효율적인지에 대해서는 정작 깊은 고민을 하지 않았다. 자치와 분권의 강화도 미룰 수 없는 지방자치의 중요한 과제이다. 하지만 그것의 성공이 지역 간의 균형을 전제로 한다는 사실을 애써 외면한 결과이다. 재정 위기에 내몰린 기초자치단체들이 앞다투어 중앙정부의 즉각적인 재정 분권에 반대하는 이유를 곱씹어보면 쉽게 이해할 수 있는 부분이다.   3. 균형 발전의 새로운 패러다임, 어디로 향할 것인가   우리나라는 1991년 지방자치제도 부활 이후 30년 세월 동안 지방자치를 강화하기 위해 부단히 노력해 왔다. 지방자치는 이미 우리 사회가 성숙한 민주주의 사회로 나아가는 데 있어 없어서는 안 될 가치와 규범의 표준이 되었다. 따라서 국민 누구나 지방자치의 중요성을 부정하진 않는다. 하지만 우리나라 지방자치의 수준은 딱 거기까지가 발전의 한계선이다. 자치 분권과 균형 발전에 대한 지역민의 요구는 현실의 힘이 될 정도로 충분히 정치적으로 조직되어 있지 못하다. 자치 분권과 균형 발전에 대한 요구는 서로 평행선을 달리며 어긋나 있다. 그 벌어진 틈새를 수도권 중심주의에 물든 중앙정부의 관료와 수도권 정치인들이 파고들며 전선을 더 어지럽게 만든다.   이런 상황에서 우리나라 지방자치가 당면한 규범과 현실 간의 괴리, 자치 분권과 균형 발전 간의 엇박자와 어정쩡한 동거 상태를 어떻게 실질적인 결합으로 이끌 수 있을 것인가? 이 문제야말로 새 대통령이 참모진과 머리를 맞대고 고민해야 할 난제 중의 난제라 할 것이다. 하지만 그와 같은 난제는 단임 대통령의 5년 임기 안에 쉽게 풀기 어려운 문제이다. 따라 서 모든 문제를 한꺼번에 풀어보겠다는 과도한 의욕보다는 가장 핵심적인 과제부터 차근차근 하나씩 풀어나가는 신중함과 현명함이 요구된다. 과연 문제해결의 열쇠를 어디에서부터 찾아 풀어나가야 할 것인가?   국가에서 지역으로: 지역이 살아야 나라가 산다, 지방 소멸부터 막자 “지역이 살아야 나라가 산다!”고들 말한다. 지역의 발전이 결국 국가의 발전으로 이어진다는 말과 다를 바 없다. 공간적 시각에서 지역은 국가의 부분집합이니 논리적으로 딱히 틀린 말은 아니다. 물론 1960년대 보릿고개를 넘으며 한강의 기적을 일궈낸 기성세대들로서는 받아들이기 어려운 주장일 수 있다. 국가 경제를 위해 지역은 물론이고 기업과 개인의 희생까지 무릅써야 했던 그들에겐 지역 발전이 국가 발전에 우선하는 주객이 전도된 논리가 거북하게 들릴지도 모른다. 하지만 4차 산업혁명 시대를 살아가는 오늘의 젊은 세대에겐 쉽게 공감이 가는 주장이다. 특히 지역 대학을 나와 일자리 부족으로 취업 경쟁에 내몰리고 있는 지역의 청년들에겐 단순한 공감의 차원을 넘어 생존을 위한 절규로도 들릴 법하다.   지역과 국가라는 서로 다른 공간 단위의 발전에 관한 논리적 선후 관계를 놓고 왜 이처럼 뚜렷한 세대 간 인식의 차이가 나타날까? 먼저, 1991년부터 전면 실시된 지방자치제도의 영향을 꼽을 수 있겠다. 지방자치제 재도입 이전 중앙집권적 통치 체제에서 지역경제의 발전 여부는 중앙정부, 임명직 단체장, 지역주민 모두에게 관심 밖의 일이었다. 하지만 지방자치제 재도입으로 각 지역이 경쟁력 비교의 새로운 단위로 등장하면서 지역 경제의 발전을 바라보는 패러다임도 함께 바뀌었다. 국가가 지역의 경제 발전을 이끌던 시대에서 거꾸로 지역이 국가 경제의 발전을 이끄는 시대로 나아가게 된 것이다. 신자유주의 세계화의 시대를 힘겹게 살아내는지 역민들이 지역 경제발전을 생존의 문제인 동시에 당위의 문제로 인식하기 시작한 것이다.[4]   날이 갈수록 심화하고 있는 수도권과 비수도권 간 지역 격차와 그에 따른 지방 소멸 위기가 지역 경제의 발전을 통해 국가 전체의 발전을 이끌 어야 한다는 인식의 전환을 불러온 점도 이유로 들 수 있다. 지방 소멸 위기의 가속화는 지역 경제의 파탄을 넘어 국가 경제의 건실한 성장까지 위협하는 수준에까지 이르렀다. 따라서 규범적 차원에서 헌법에 명시하고 있는 지역 간 균형 발전을 통한 국가 발전의 중요성을 굳이 강조하지 않더라도 지역의 균형 발전은 지역을 넘어 국가 생존의 필요충분조건으로 강조될 필요가 있다.   그렇다면 지역의 균형 발전을 통해 국가 발전이라는 최종 목표를 달성하는 ‘성공한 대통령’이 되기 위해 새 대통령이 취해야 할 바람직한 행동의 방향은 무엇일까? 무엇보다 먼저 새 대통령은 지방 소멸의 위기 극복을 위해 균형 발전의 이념이 국가 발전의 최상위 목표이자 국정 운영의 핵심 과제가 될 수 있도록 국정 목표와 국정 과제의 우선순위를 합리적으로 조정할 필요가 있다. 역대 정부에서 국가 균형 발전과 관련된 국가적 어젠다는 언제나 국정 과제 리스트에서 하위로 밀려나는 경우가 많았다. 하지만 새 대통령은 국가 생존의 차원에서 강력한 국가 균형 발전 정책을 통한 지방 소멸의 위기 대응을 최우선의 국정 목표이자 과제로 애써 천명할 필요가 있다. 수도권-비수도권 간 지역 격차가 확대하고 있는 것은 물론이고 지방 소멸의 속도가 너무 빨라 긴급 처방이 필요하기 때문이다. 균형 발전을 최상위의 국정 목표와 과제로 격상함으로써 ‘지역이 살아야 나라가 산다’는 균형 발전에 대한 국가 최고 지도자의 신념과 의지를 명확히 보여주는 것만이 지방 소멸의 속도를 조금이나마 늦출 수 있는 유효 한 방법의 하나일 것이다.   새 대통령이 통할하게 될 부처의 수장들과 관료 사회는 대통령이 국가 균형 발전에 대해 어떠한 입장과 태도를 보이는가에 따라 그들의 대응 수위를 달리할 가능성이 크다. 따라서 제대로 된 국가 균형 발전이 이루어지기 위해서는 대통령의 의지가 무엇보다 중요하다. 역대 대통령의 경험은 겉으로 드러나는 대통령의 행동과 의지의 중요성을 잘 보여준다. 노무 현 전 대통령은 균형 발전을 정권의 핵심 사업으로 삼아 대통령이 직접 챙기다시피 했다. 하지만 이명박 정부와 박근혜 정부에서 국가 균형 발전 은 대통령이 크게 관심을 두지 않는 국정 과제로 전락하고 말았다. 문재인 정부는 참여정부의 균형 발전 정책을 계승한다고 입으로는 강조했지만 사실상 균형 발전 정책에 대한 대통령의 관심은 다른 국정 과제와 비 교해 현저히 낮았다.[5]역대 대통령들이 대부분 선거 과정에서는 균형 발전의 중요성을 앞다투어 강조해 왔지만 정작 대통령 당선 후에는 내팽개치거나 관련 부처나 기관에 일임하는 경향이 강했다. 따라서 국가 균형 발전 을 최우선의 국정 목표와 과제로 삼게 될 새 대통령은 전임 대통령과 달리 균형 발전에 대한 국가 최고 지도자의 강력한 의지를 몸소 보여준다는 차원에서 균형발전위원회 본회의에 더 빈번히 참석하는 등 대통령의 국가 균형 발전에 대한 실천 의지를 적극적으로 드러낼 필요가 있다.   분권에서 균형으로: 바보야, 문제는 균형이야 지방자치는 주민자치, 분권, 균형 발전의 세 가지 영역을 포함하고 있다. 이 세 가지 영역은 각각의 독자적인 영역을 구축하고 있으면서도 서로 긴밀하게 연결되어 있다. 따라서 자치 분권의 문제를 균형 발전의 문제와 분리해 사고하기란 쉽지 않다. 하지만 일에는 순서가 있는 법이다. 그런 의미에서 자치 분권과 균형 발전의 선후 관계를 이론적·실천적 차원에서 따져보는 문제는 새로운 국가 및 사회 개혁의 방향을 설정해 나가는 과정에서 중요하다. 자칫 제한된 자원과 인력을 선후 관계를 달리해 투자하게 되면 밑 빠진 독에 물 붓는 꼴이 될 수 있기 때문이다.     무엇보다 먼저 우리나라가 처한 특수한 역사적, 정치·경제적, 사회·문화적 환경을 고려했을 때 자치 분권과 국가 균형 발전을 통한 지방자치의 확대가 과연 필요한 나라인가라는 근원적인 물음에서부터 자치 분권과 균형 발전의 선후 관계에 대한 논리적 판단의 실마리를 풀어갈 필요가 있다(전용주 2017; 김승태·전용주 2017). 그와 같은 근원적 물음은 지방분권의 강화가 과연 국가의 균형 발전을 가져올 것인가, 즉 지방자치의 효과에 대한 근원적 물음과도 그 맥락이 닿아 있다. 지방자치에 대한 요구는 민주주의 체제에서 매우 당위적인 규범의 문제로 치부되어온 경향이 강 한데, 지방자치에 대한 요구를 과연 당위의 문제로 받아들여야 하는가에 대한 근본적인 물음에 답을 구하다 보면 자치 분권과 균형 발전의 관계에 대한 접근으로 이어지게 된다.   결국 이러한 근원적 물음은 지방분권과 균형 발전 간의 관계가 과연 상호보완적인지 아니면 상충적인지에 관한 대립적 논쟁으로 이어질 수밖에 없으며, 통상 그런 논쟁의 종착점은 지방자치의 축적된 성과에 대한 평가의 문제와도 관련이 있다. 지방분권이 지방정부 간 효율적 경쟁을 강화해 결국 국가 균형 발전을 가져온다면, 지방자치는 국가 전체적으로 볼 때 긍정적인 결과를 초래하게 될 것이다. 따라서 사회적 후생 수준을 높이기 위해서는 중앙집권보다는 지방분권이 더 효율적일 수 있다. 반면 지방분 권이 오히려 지방정부 간 과도한 경쟁을 부추겨 국가 자원의 비효율적 배 분이나 정치·행정적 부패를 낳는다면 결국 지방분권이 전체 사회의 후생을 감소시키는 역할을 하게 된다.   과연 어떤 주장이 옳을까? 이에 대해 정해진 결론은 아직 없다. 지방분 권과 균형 발전이 상보적인 관계인지 아니면 상충적 관계인지는 학자들의 주장과 그들이 내세우는 근거에 따라 확연히 달라진다. 먼저 지방분권이 균형 발전을 가져와 전체적으로 사회적 후생의 확대에 기여할 것이라고 보는 긍정적인 주장들이 있다(Tiebout 1956; Oates 1972;). 티부(Tiebout 1956)는 분권화가 이루어진 지방정부에서는 ‘발에 의한 투표(voting on the feet)’의 원리로 인해 지방정부 수가 많을수록, 지방정부가 제공하는 조세- 서비스 패키지가 다양할수록 개인 선택의 폭이 넓어져 사회적 후생을 증 진할 가능성이 크다고 주장한다. 오츠(Oates 1972) 역시 분권화된 체제가 경쟁을 통해 지방정부의 서비스 제공의 효율성을 높여 지역의 경제발전을 추진하는 데 더 효율적일 것이라고 주장한다. 이 외에도 지방분권으로 지방정부가 갖게 될 재정적 자율성이 결국 활발한 투자 유인 제공을 통해 기업 유치 기회를 확대한다거나(Martinez-Vazques and McNab 2003), 경제 발전 여부를 투표 선택의 기준으로 삼는 유권자를 의식한 지방정부의 정책적 노력을 강화할 것이기 때문에(Qian and Weingast 1997) 지방분권은 결 국 지역의 사회적 후생을 제고시킬 것이라고 보는 긍정론적 시각이 있다(Bahl and Linn 1992; Ebel and Yilmaz 2002; Von Braun and Grote 2002).   한편 지방분권이 지역 불균등 발전을 유발하거나(Prud’Homme 1995; Manor 1999), 확대된 지방정부의 재량권으로 인해 부패와 공공서비스 제공의 비효율을 초래할 것이라는(Bardhan and Mookherjee 2001) 부정적 시각도 존재한다. 프루드 오메(Prud’Homme 1995)와 탄지(Tanzi 1996)는 지방정부 간 지나친 경쟁이 지방정부의 지출 및 적자 재정 확대를 초래해 중앙 정부의 재정 악화 요인으로 작용할 가능성이 있다고 주장한다. 지방분권이 오히려 균형 발전을 저해한다고 보는 부정적 견해도 있는데 웨스트와 웡(West and Wong 1995) 등의 연구가 대표적 사례라 할 수 있다.   국내 연구 또한 지방분권과 균형 발전 간의 관계에 대해서는 찬반양론으로 뚜렷이 나뉘는 경향이 강하다. 임성일(2008), 주운현·홍근석(2011), 조민경·김렬(2014), 권오성(2004), 박병희(2006) 등 많은 학자가 재정 분 권이 재정 격차나 경제성장 등에 긍정적인 영향을 미친다는 연구 결과를 내놓았다. 하지만 이용모(2004), 최병호·정종필(2001), 오시환·한동효(2009) 등 일부 학자들은 오히려 재정분권이 경제성장에 부정적 영향을 미친다는 연구 성과를 내놓기도 한다. 물론 최원익(2008), 김의섭·이선호 (2014) 등과 같이 재정 분권과 경제성장 간 이렇다 할 관계를 상정하기 어렵다는 중립적인 결론을 내놓는 학자들도 있다.   그들 중 누가 옳은지는 이 글의 맥락에서 중요하지 않다. 문제는 누가 옳든 그르든 그런 문제의식 자체가 실제 지역에 사는 주민들의 삶의 질 향상에 대한 욕구나 그들이 수도권 주민들에 대해 느끼는 상대적 박탈감의 개선에 그다지 큰 영향을 미치지 못한다는 것이다. 지방분권과 균형 발전 간의 관계에 대한 학문적 논쟁은 척박한 지역에서 고단한 일상을 살 아내야 하는 지역 주민들에게는 콜럼버스의 달걀을 놓고 벌이는 무의미한 논쟁과 다를 바 없다. 그런 불필요한 논쟁보다는 지방자치의 현장에서 체득하는 실질적 경험이 중요하다.   중앙-지방정부 관계와 관련한 제도적 개선이 필요한 어젠다는 지방자치의 전 분야에 걸쳐 있어 그 범위가 매우 광범한 것이 사실이다. 지방분 권, 주민자치, 균형 발전의 세 개 분야가 대표적으로 손꼽히는 주요 분야이고 분야마다 지금껏 현안이 되어왔던 주제는 매우 다양하다. 따라서 중앙- 지방정부 관계에서 새 대통령의 성공조건을 제대로 다루기 위해서 이 모 든 분야를 모두 다루는 것은 무의미해 보이기까지 하다. 따라서 지방자치 에 관한 모든 정책 분야를 만기친람식으로 두루 섭렵하기보다는 가장 핵심적인 분야에 집중해서 제도 개선의 문제를 다룰 필요가 있다. 지방자치가 실질적으로 이루어지는 지역의 현장에서 지방분권, 주민 자치, 균형 발전 분야 중 가장 시급한 분야는 무엇인가? 지방자치를 연구 하는 학자들이나 지방자치 분야의 시민운동을 주도하는 대부분의 시민사 회 활동가들은 날이 갈수록 확대되어가는 수도권과 비수도권의 격차 문 제, 즉 균형 발전 분야를 가장 시급한 지방자치의 정책 분야로 꼽기를 망 설이지 않는다. 지방자치의 선진국들은 지역 간 발전 격차가 우리나라의 수도권-비수도권 간 발전 격차와 비교가 안 될 만큼 적다. 따라서 그런 국가들을 분석의 대상으로 삼는 지방분권과 균형 발전 간 관계에 대한 학 술적 논쟁은 앞서 살펴보았듯이 지방분권의 강화를 통해 균형 발전이 가 능하다는 주장을 앞세우는 경향이 강할 수밖에 없다.   하지만 우리나라의 경우 수도권과 비수도권 간 격차는 물론이고 지방 도시 간의 격차 또한 너무 커서 지방분권의 강화가 곧바로 균형 발전으로 이어지리란 보장이 없다. 지방분권이 중요하긴 하지만 균형 발전을 전 제하지 않는 지방분권은 오히려 지역 간 격차의 확대를 가져올 가능성이 크다는 것이 적어도 우리 학계의 중론이다. 주민자치 분야의 제도 개선도 중요하다 하지만 보다 좀 더 근원적인 의식과 정치 문화의 변화를 전제로 가능하다. 이런 점에서 이글을 균형 발전 분야에서 새 대통령이 만들어나 가야 할 새로운 정책 패러다임에 초점을 두어 서술하는 것은 어찌 보면 우리나라 지방자치 현장의 고민에서 비롯된 고육지책의 하나라 할 수 있을 것이다.   균등에서 균형으로: 격차를 통해 격차를 줄이는 발상의 전환이 필요하다 참여정부 이후 역대 정부가 추진해 온 지역 정책은 나눠 먹기식의 기계적 균형에 대한 집착과 기존 패러다임의 실패에 대한 반동으로 등장한 새로운 균형 성장 및 내생적 지역 발전 이론이 빚어낸 장밋빛 환상에 기대어 무분별한 분산 투자를 조장해 왔다. 참여정부의 공공기관 이전 및 혁신도 시 건설 정책과 문재인 정부가 추진 중인 지역 뉴딜 사업도 예외는 아니었다. 중앙집권적 관료주의의 영향으로 쪼그라든 균형 발전 예산(연간 약 10조 원 규모)[6]은 기계적 균형, 즉 균등의 원리에 맞도록 ‘1/n’로 나뉘어 이렇다 할 성과 없이 낭비되고 있다. 심지어 지역으로 가야 할 예산이 수도권으로 역류하는 현상까지 빚어지고 있다. 2021년 6월 『국민일보』가 나라살림연구소와 공동으로 최근 14년간의 시·도별, 시·군·구별 균형 발전 예산을 분석한 결과, 서울에 투입된 균형 발전 예산은 2008년 361억 원에서 올해 2,267억 원으로 무려 527% 증가한 것으로 확인되었다.[7]   이처럼 국가 균형 발전 정책이 방향을 잃은 채 ‘기계적 균형 추구’의 논리에 빠져 표류하는 동안, 수도권과 비수도권의 지역 격차는 더 벌어졌다. 특히 과거 권위주의 발전 국가 모델을 바탕으로 서울과 함께 ‘한강의 기적’을 이끈 동남광역경제권의 몰락이 가속화되었다. 과거 우리나라 경제성장의 한 축을 담당했던 동남광역경제권은 날이 갈수록 심화되는 수도권 집중 현상과 기계적 균형 발전 패러다임에 입각한 제한된 국가 자원의 분산투자로 인해 지방 소멸의 위기 속에 성장 엔진의 동력을 점점 상실해 가고 있다.   무엇이 문제인가? 그 해답의 실마리는 균형 발전에 대한 기존 인식의 한계에서 찾을 수 있다. 균형 발전은 “지역이 골고루 발전되는 것으로서, 여기서 말하는 균형은 경제력의 균형만을 의미하진 않으며, 인구, 정치, 문화, 교육 등이 골고루 분포된 상태”를 나타낸다(마강래 2018, 16). 우리나라 국가균형발전특별법은 균형 발전을 “지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 자립적 발전 역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속 가능한 발전을 도모하여 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 구현하 는 것”으로 규정하고 있다.   균형 발전에 관한 이런 인식의 이면에는 ‘균형’ 그 자체에 대한 편향 된 견해가 숨어 있다. 균형에 관한 생각은 충분히 다를 수 있다. 경제학에서 수요와 공급의 균형을 의미하듯 균형(equilibrium)을 “현재 상태가 지속되려는 상태”로 이해하면서 자원의 최적 배분이 가능해져 효율성이 극대화된 상태로 인식하는 시각이 존재하기도 한다. 이 시각에서 보면 대도시- 중소도시-농어촌 간의 집적 규모에 따른 상호의존은 너무나 자연스러운 현상으로 인식되는 경향이 있다. 다른 한편 균형을 ‘균등(evenness)’의 관점 에서 이해하는 시각은 형평성을 극단적으로 강조하는 것으로 모든 지자 체가 동일 수준의 경제력과 정치적 영향력을 가진 상태가 진정한 의미에서의 균형인 것으로 이해하는 경향이 있다. 균형에 대한 어떤 시각도 그 자체로 완전한 진실을 이야기해 주진 않는다. 하지만 적어도 어느 한쪽으로 경도된 균형은 그 자체로 많은 문제를 내포하게 될 가능성이 매우 크다. 문제는 앞서 살펴본 우리나라 국가 균형 발전에서 사용되는 균형의 개념이 후자의 균등으로 경도되는 경향을 내포하고 있다는 점이다. 균형 발전에 대한 새로운 시각에서의 패러다임 전환이 모색되어야 하는 이유를 여기에서 찾을 수 있다.   이러한 맥락에서 ‘선택과 집중의 원리’에 입각한 새로운 균형 발전 정책 패러다임이 구축될 필요성이 강조된다. 기존의 기계적 균형에 입각한 권역별·지역별 소액 분산투자는 정책 수요자인 권역·지역의 정책 수용성은 높게 나타난다. 하지만 투자 대비 성과로 나타나는 정책의 효율성과 효과성의 측면에선 ‘규모의 경제 효과’와 ‘시너지 효과’를 기대하기 어렵다. 따라서 새로운 균형 발전 정책의 패러다임은 ‘선택과 집중’의 원리에 따라 균형 발전을 위한 국가 자원(국가균형발전특별회계, 지역상생발전기금 등)의 선택·집중 투자로 장기적 관점에서의 효율성 극대화를 모색하는 전략 방향을 설정할 필요가 있다.   그렇다면 무엇을 선택하고 어디에 집중해야 할 것인가? 그 해답은 과거 발전 국가 시절의 경험에서 찾을 수 있다. 일례로 동남광역경제권의 꺼져버린 성장 엔진을 되살리는 방안을 들 수 있을 것이다. 1960~70년대 ‘한강의 기적’은 경부축 중심의 발전 패러다임에 바탕을 두고 수도권과 동남권의 동시적 성장과 경제성장 과정에서의 효율적인 역할 분담을 통해 가능했다. 하지만 1980년대 수도권 집중 완화를 빌미로 부산까지 도시 정비 대상에 포함되면서 그렇지 않아도 산업구조 재편 과정에 적응하지 못했던 부산의 제조업 기반이 무너지기 시작했고, 결국 동남광역경 제권의 성장 엔진이 멈추어 섰다. 그 결과 수도권 집중 현상과 그에 따른 수도권 중심의 기형적인 불균형 성장이 가속화되기 시작했다. 수도권-비 수도권 간 격차는 확대되고 지방 소멸의 위기가 심화되었다. 따라서 ‘한강의 기적’을 이끌었던 불균형 성장론에 입각한 경부축 성장 거점 중심의 발전 패러다임을 새로운 21세기 버전으로 재구성하는 균형 발전 전략의 수정을 통해 대한민국의 새로운 성장 동력을 찾는 노력이 요구된다. 다시 말해 신자유주의적 세계 질서의 재편 과정에서 경쟁력을 잃고 약화한 동남광역경제권의 성장 엔진을 다시 살려내어 성장 거점화함으로써 ‘경부 축 르네상스’의 새 시대를 열어보고자 하는 균형 발전 패러다임에 대한 발상의 전환을 새 대통령이 꿈꿔보면 어떨까 하는 것이다.   물론 이러한 동남광역경제권의 부활을 통한 경부축의 재건에 바탕을 둔 새로운 균형 발전의 패러다임이 낡은 과거의 발전 패러다임을 재탕하는 것에 불과하다는 비판이 있을 수 있다. 새로운 성장 거점으로 낙점받지 못한 지역들의 반발도 만만치 않을 것이다. 하지만 지금의 수도권-비 수도권 격차를 초래한 출발점이 서울이라는 강력한 성장 거점 때문임은 누구도 부정할 수 없는 사실이며, 부산을 중심으로 하는 동남광역경제권의 성장 거점이 제 기능을 다하고 있던 시기야말로 수도권-비수도권 지역 격차가 가장 적었던 시기였다. 이뿐만 아니라 동남광역경제권(특히 부산)의 성장 엔진이 멈추어 서면서부터 급격히 수도권 중심의 일극화가 진행되고, 그 결과 오늘과 같은 돌이키기 어려운 비수도권과의 지역 격차가 초래되기 시작했음은 균형 발전 패러다임을 고민해야 할 새 대통령이 반드시 참고해 볼 만한 사실이다.   지방자치법에서 헌법으로: 과감하게 큰 틀부터 바꾸자, 헌법 개정이 지름길이다 우리나라 지방자치가 지닌 근본적인 한계의 핵심에는 지방자치제도의 근간을 규정하고 있는 현행 헌법이 지닌 근본적 한계가 자리하고 있다. 현행 헌법에 구현된 우리나라 지방자치는 사실상 무늬만 자치인 형식상의 지방자치라는 비판으로부터 결코 자유로울 수 없다. 이는 우리나라 지방자치제가 그간 30여 차례가 넘는 법 개정을 통해 많은 제도적 변화와 개 선을 시도해 왔음에도 불구하고 여전히 제도적으로 많은 결함을 안고 있기 때문이다. 우리나라 현행 헌법이 지닌 지방자치제도의 결함은 우리 헌법이 위임하고 있는 지방자치법의 구체적인 조항들에서는 더욱 도드라지게 나타나고 있다. 지방자치단체가 누릴 수 있는 4대 자치권 중 어느 하나도 온전히 보장된 것이 없다. 특히 중요한 자치입법권과 자치재정권 분야는 그 정도가 더 심해 지방자치단체의 조례는 법령의 범위를 벗어나지 못하는 한계 속에 갇혀 있다. 문재인 정부가 약속했던 7:3의 자치재정권 강화도 지금으로선 요원한 바람일 뿐이다.   헌법과 법률을 통해 구체화하고 있는 우리나라의 현행 지방자치제도가 지닌 이러한 문제점들, 특히 내생적인 차원에서 균형 발전에 접근하려 는 지방자치단체의 정책 의지와 노력을 가로막는 제도적 통제 장치들을 제거할 수 있는 가장 확실한 방법은 무엇일까? 당연히 상위법인 헌법을 고치는 것이 지름길이다. 지방분권형 개헌에 대한 필요성이 폭넓은 공감대를 형성해 온 이유가 바로 여기에 있다. 비록 20대 국회의 높은 문턱을 넘지 못하고 좌절되긴 했지만 문재인 정부가 추진했던 지방분권형 개헌에 대한 논의를 새 대통령이 국회를 설득해 다시 되살릴 수만 있다면, 그래서 여야가 뜻을 모아 지방분권형 개헌을 이룰 수만 있다면 당장이라도 우리나라 지방자치가 지닌 근본적인 문제들은 대부분 해소될 수 있을 것이며, 우리나라 지방자치는 비로소 이립의 경지에 이를 수 있다.   4. 균형 발전의 새로운 패러다임을 어떻게 구현할 것인가   균형 발전을 위한 파이부터 키우자 균형 발전 특별 회계가 마련된 이래 16년간 균형 발전을 위해 약 144조 원의 국가 예산이 투자되었고, 지금도 매년 10조 원에 가까운 예산이 균형 발전 분야에 투자되고 있다. 일각에서는 그 규모가 크다며 예산 낭비를 지적하기도 한다. 하지만 국가 발전의 발목을 잡는 수도권-비수도권 지역 격차 완화를 위해 한 해 국가 예산의 2%가 채 되지 않는 자원을 투입하는 것을 예산 낭비로 지적하는 것은 한편에선 온당치 못해 보인다. 지역 격차를 줄여 국가 균형 발전을 이룩하는 것이 정말 국가 발전의 관건이라면 550조 원이 넘는 국가 예산에서 10조 원 규모의 균형 발전 예산을 과연 많다고 주장할 수 있을까? 정말 균형 발전이 국가 발전의 새로운 성장 전략이 될 수 있고, 또 소멸해 가는 지역을 소생시킬 수 있다면 적어도 국 방비에 버금가는 10% 내외의 예산 투자가 이루어져야 적절하다고 볼 수 있지 않은가? 따라서 균형 발전을 위한 전체 예산 규모의 점진적 상향 조정, 즉 균형 발전을 위한 파이를 키우는 고민부터 먼저 이루어져야 한다. 그만큼 지역의 상황이 만만치 않기 때문이다.   균형 발전 예산의 증액은 아무리 점진적으로 추진하더라도 정부 재정을 책임지고 있는 예산 관료는 물론이고 수도권 정치인들의 강력한 반대 에 봉착할 가능성이 매우 크다. 새 대통령으로서는 만만치 않은 정치적 비용을 지불해야 하는 일로 정치적 위기를 자초할 가능성마저 있다. 따라서 균형 발전 특별 회계의 예산 규모를 직접 증액하는 방식보다는 새로운 명목의 특별 회계를 마련하거나 강력한 재정 분권 정책으로 개별 광역지자체가 자체 조례를 통해 설치, 운영하고 있는 지역 균형 발전 특별 회계의 규모를 점진적으로 늘려가는 방식으로 추진하는 것이 효과적일 수 있다.   또한 정부 각 부처의 예산 속에 포함된 균형 발전과 관련된 간접적인 예산을 증액하는 방식으로도 균형 발전 예산의 전체적인 파이를 키워나갈 수 있다. 이를 위해 균형 발전 예산 증액에 부정적 입장을 견지할 가능성이 있는 중앙정부의 관료들이 균형 발전에 대해 전향적 태도를 가질 수 있도록 정부 예산 운용의 기본 원칙에 균형 발전을 지향토록 관련 제도를 도입하는 것도 한 방법일 것이다. 균형 발전을 국가 재정 운영의 기본 원칙으로 구현해 나가기 위한 ‘(가칭)균형발전인지예산제도’를 도입하는 것이 그런 방법 중 하나라 할 수 있다(산업연구원, 2018). 균형발전인지예산제도의 도입을 위해 우선 기 시행 중인 성인지예산제도의 구체적인 정책 효과성을 면밀히 평가하고 개선 방향을 도출하는 한편, 성인지예산제도에 대한 평가 결과로 도출된 개선 사항을 반영하여 효과적인 ‘(가칭)균형발전인지예산제 도’의 구체적인 운영 기준을 마련할 필요가 있다. 아울러 관계 부처로 하여금 ‘(가칭)균형발전인지예산제도’의 성공적 정착을 위한 구체적이고 장 기적인 실행 계획 및 추진 로드맵 작성을 추진토록 지시할 필요가 있다.   국가 균형 발전 추진 조직의 실질적 행정 권한을 지닌 국가 기구화 추진 등 국가 균형 발전 추진 체계를 일원화(법률 체계 정비 포함)함으로써 균형 발전 추진을 위한 권한의 파이를 키울 필요도 있다. 이를 위해 국가균형 발전위원회의 부처 독립화를 모색하는 한편으로 현재 비서관이 담당하고 있는 청와대 내 자치 분권·균형 발전 관련 업무를 전담하는 수석실을 신설해 그 지위를 격상할 필요가 있다. 아울러 균형 발전을 위한 지역의 요구를 정부 운영 과정에 직접 반영하기 위해 지역 장관제를 신설해 전국시도지사협의회에서 호선하는 등 다양한 방법으로 모색해 볼 수 있을 것이다.   균형 발전을 위한 파이를 나누는 방법을 바꾸자 국가 균형 발전을 위한 전체적인 파이를 키우는 일도 중요하지만 커진 파 이를 나누는 방법의 개선도 필요하다. 현재 균형 발전 예산은 지역자율계정, 지역지원계정, 세종특별자치시계정, 제주특별자치도계정 등 4개 계정으로 나뉘어 운영되고 있다. 사실상 세종과 제주를 위한 특별 계정을 제외하면 지역자율과 지역지원의 두 가지 계정만 명실상부한 균형 발전 예산으로 볼수 있다. 문제는 이 예산이 기계적 균형과 균등의 원리에 따라 나눠 먹기식으로 분배되면서 성장의 모멘텀을 마련하기 위해 집중적인 균형 발 전 예산의 투입이 필요한 지역에 집중 투자하기가 어려운 구조로 운용되고 있다는 점이다. 따라서 ‘(가칭)균형발전인지예산제도’와 함께 국가 균형 발전 관련 예산 운용에 있어 ‘선택과 집중의 원리’를 구현하기 위한 구 체적이면서도 탄력적인 예산 운용 지침을 새롭게 마련할 필요가 있다.   현재의 균형 발전 예산이 나눠 먹기 식으로 할당되다 보니 앞서 살펴본 바와 같이 균형 발전의 대상이라 할 수 없는 수도권 지역이 역설적으로 균형 발전 예산을 오히려 독식하는 경향이 점점 강화되고 있는 것도 균형 발전 예산의 운용과 관련된 문제점의 하나로 지적되고 있다. 이는 수도권 집중화의 또 다른 폐해로 새 대통령은 이런 역설적인 상황을 바로잡는 데 관심을 둘 필요가 있다.   어떤 방법으로 그와 같은 역설적 상황을 개선할 수 있는가? 현재 국가 재정의 효율적 활용을 위해 의무화하고 있는 예비 타당성 조사제도[8]를 개선하는 것이 한 방법일 수 있다. 균형 발전 예산의 수도권 집중화 현상이 강화되고 있는 이면에는 경제성이란 미명하에 오로지 비용과 편익의 단순 구조만이 반영되는 현행 예비 타당성 조사가 큰 몫을 하고 있다는 비판이 제기되어 왔다(이세진 2021). 물론 예비 타당성 조사의 대상 사업 선정 기준에 지역 균형 발전 요인을 고려한다는 점이 포함되어 있고, 또 2019년 4월 기획재정부도 수도권과 비수도권의 평가 비중을 달리 적용하고 비수도권 지역의 균형 발전 평가 시 지역 낙후도를 가감제에서 가점제로 변경하는 등 개선의 노력을 기울인 것은 사실이다. 하지만 그러한 노력에도 불구하고 지금껏 예비 타당성 조사를 통과한 대상 사업 대부분이 수도권에 집중되고 있어 해당 제도가 오히려 수도권 집중화를 부추기고 균형 발전을 저해한다는 비판으로부터 결코 자유로울 수 없는 상황이다. 따라서 차제에 예비 타당성 조사제도를 폐지하거나 비수도권의 경제성 비중을 대폭 확대해 수도권에 대한 역차별을 강화하는 등 예비 타당성 조사제도가 수도권 집중화의 도구나 균형 발전의 장애물로 전락하는 상황을 개선할 필요가 있다. 위의 두 가지 개선이 어렵다면 선택적 균형 발전의 개념에 기초 한 새로운 균형 발전 정책의 추진을 위해 균형 발전 유관 사업에 대한 예비 타당성 조사 면제를 위한 특별법 제정을 추진하는 것도 한 방법일 수 있다.[9]   아울러 균형 발전 특별 회계의 이원적(two-track) 활용 방안을 제시하는 것도 새로운 균형 발전 패러다임을 추진함에 있어 고려해 볼 문제이다. 현재의 균형 발전 특별 회계는 주로 기계적 균형에 가까운 방식으로 나눠 먹기식 예산 배분 원칙에 충실한 편이다. 따라서 균형 발전 특별 회계의 운용 원칙을 새로운 균형 발전 패러다임에 맞추어 ‘균형 투자 예산’과 ‘선택·집중형 투자 예산’으로 이원화하여 운용함으로써 새로운 성장 거점 지역이 균형 발전 특별 회계의 선택적 수혜를 통해 성장 거점으로서의 경쟁력 회복을 도모할 수 있도록 재정적 뒷받침을 해줄 필요가 있다.   균형 발전을 위한 파이를 키우는 모든 길은 열어주자 국가 균형 발전을 위한 파이를 키우는 일은 중앙정부의 힘만으론 어렵다. 지역 스스로가 자체적인 파이를 키우기 위해 노력하는 것도 균형 발전의 지속성 유지의 차원에서 중요하다. 그런 맥락에서 필자가 제안한 새로운 균형 발전의 패러다임은 중앙정부에 의한 균형 발전 자원의 선택적·집중적 투자를 기반으로 하는 동시에 지방자치단체의 내생적인 자율적 발전과 성장을 위한 노력을 측면에서 지원하기 위한 다양한 제도적 장치들을 필요로 한다.   가능한 제도적 장치로는 다음과 같은 몇 가지 사항을 제시해 볼 수 있다. 첫째, (특별)지방자치단체에 경제통상 분야의 외교권을 부여함으로써 지역의 자립적·내생적 발전 기반 구축을 위한 경제 자주권을 인정할 필요가 있다. 이는 앞서 밝힌 새 대통령이 추진하게 될 지방분권형 개헌과도 맞물려 있는 사안이다.   둘째, 지방자치단체 스스로 내생적 발전을 이루기 위해서는 균형 발전 추진을 위한 지역 단위 추진 조직(지역혁신협의회, 광역경제권발전위원회, 지역생 활권협의회 등)의 기능 활성화와 지속성 확보를 위한 국가균형발전특별법 개정을 추진할 필요가 있다.   셋째, 내생적 발전을 위한 광역권 단위의 논의가 활성화될 수 있도록 특별지방자치단체(광역연합)를 활용한 국가 균형 발전 전략을 재구축할 필요가 있다. 이는 2개 이상의 지방자치단체가 공동의 경제적 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리할 수 있게 한 지방자치법 전부개정의 취지를 살릴 수 있는 구체적 방법이기도 하다.   넷째, 내생적 지역 발전 전략 추진을 위한 자원이 충분히 확보될 수 있도록 지역 자본 투자 유치 등 지역금융 활성화를 위한 법률 지원 체계를 구축할 필요가 있다. 아울러 고향사랑기부제도와 연계하거나 중화 자본 및 일본 교포 자본 유치 등의 노력을 통해 전면 개정된 지방자치법이 보장하는 ‘특별광역행정연합’이 주도하는 ‘상생포용발전 펀드’ 조성을 통해 선택과 집중의 원리에 가장 부합하는 특정 광역경제권이 내생적 발전을 위한 자원을 자체적으로 확보할 수 있도록 길을 열어주자는 것이다.   균형 발전을 위한 파이의 중요성을 일깨우고 공유하자 선택과 집중의 원리에 입각한 균형 발전 정책의 전환에 대해서는 앞서 말 한 바와 같이 성장 거점에서 제외된 지역과 수도권 중심주의의 이념에 사로잡힌 중앙 관료와 여의도 정치권의 반발이 만만치 않을 것이다. 새 대통령으로서는 당연히 선택과 집중의 대상이 되는 특정 광역경제권의 발전이 ‘제2의 한강의 기적’을 가져오는 새로운 발전 국가 패러다임의 출발점이 될 것이라는 사회적 합의에 이르도록 정부 부처와 국민을 대상으로 한 설득 논리를 개발해 둘 필요가 있다. 또한 스스로 그것을 내면화함으로써 재임 기간동안 흔들림 없이 관련 정책을 추진해 나가는 의지를 다 질 필요가 있다. 새 대통령이 제안한 균형 발전의 새로운 패러다임이 특정 지역의 단순한 지역이기주의의 차원을 넘어 경쟁력을 지닌 특정 광역 경제권의 발전이 곧 대한민국 전체의 발전으로 이어지는 지역 발전의 구 체적인 발전 전략과 로드맵을 개발하여 중앙정부는 물론이고 타 지역의 광역지자체와 지역주민을 설득할 필요가 있다는 것이다. 이를 위해 다음과 같은 구체적인 노력이 요구된다.   첫째, 새로운 균형 발전 패러다임에 대한 사회적 합의 모색을 위한 ‘(가칭)국가균형발전의 대전환을 위한 사회적 대화(이하 ’사회적 대화‘)’ 프로그램을 기획하여 구체적인 실행 방안을 제시할 필요가 있다. 이 사회적 대 화에는 전국시도지사협의회, 전국시장군수협의회, 전국구군의회의장협 의회, 전국시도의회의장협의회 등 4대 지방자치단체협의회 조직과 여야 각 정당 및 국회 관련 상임위, 전국 분권운동 단체, 대통령 소속 국가균형 발전위원회, 자치분권위원회, 기획재정부, 행정안전부 등 다양한 공적, 사적 영역의 이해관계 당사자들이 폭넓게 참여할 필요가 있다.   둘째, 선택과 집중의 원리에 따라 경쟁력을 갖춘 특정 광역경제권 중심의 새로운 균형 발전 패러다임을 반영한 ‘제4차 국가균형발전 5개년 계획(2018~2022)’의 수정 및 ‘제5차 국가균형발전 5개년 계획(2023~2027)’ 수립을 위한 ‘비수도권 광역지자체 민관 상설 협의체’의 협력적 거버넌스 체계 구축 방안을 모색할 필요가 있다. 새로운 균형 발전 패러다임은 국토 전체의 공간계획에 대한 새로운 조정을 초래할 가능성이 매우 크다. 따라서 새 대통령이 취임 후 승인하게 될 ‘제5차 국가 균형 발전 5개년 계 획’을 취임과 동시에 과감하게 수정하도록 명확한 정책 의지를 갖고 지시할 필요가 있다. 물론 그러한 계획의 수정에 대해서는 대통령직 인수위원회 단계에서부터 관련 부처와의 국정 어젠다 조율 과정에서 충분히 협의하는 것이 더 바람직한 접근방법이 될 것이다.   셋째, ‘경부축 중심의 8자형(경부축, 강호축, 남해안축, 북부접경축) 균형 발전 축 구상’을 제시함으로써 새로운 성장 거점에서 소외되는 타 지방자치단체들의 이해와 협조를 모색할 필요가 있다. 새 대통령이 제안하게 될 이 구상에는 동남광역경제권이 주도하는 경부축의 산업 기반 재생 및 신산 업 육성 방안, 강호축의 생태·환경·관광 중심의 탄소 중립형 발전 전략, 남해안축과 북부접경축의 특화된 지역 발전 전략 등 8자형 균형 발전축 의 각 발전축별 강점과 기회 요인을 반영한 구체적인 발전 전략이 망라될 필요가 있다.   5. 지방 소멸의 문턱에서 균형 발전의 실질적 비전을 제시하라   새 대통령이 집권 후 아무리 강력한 정책 의지를 갖고 자치 분권과 균형 발전에 대한 정책을 펼쳐나간다고 하더라도 지금까지의 경험을 돌이켜볼 때 내외부로부터의 많은 저항과 도전에 직면할 가능성이 매우높다. 그와 같은 저항과 도전은 어디로부터 나올 것인가? 무엇보다 먼저 새 정부의 지역 정책을 입안하고 실행에 옮기는 관련 정책 그룹 내부에서부터 시작될 가능성이 매우 높다. 새 대통령의 의지를 따라가지 못하는 관료주의적 정책 지체 현상이 바로 그것이다. 역대 정부에서 자치 분권과 균형 발전 정책을 가장 강력히 실천에 옮겼던 참여정부와 문재인 정부의 경우를 보더라도 청와대 참모진과 정부 부처 내부에서 지나치게 개혁적인 지역 정책에 대한 조직적 반대의 목소리가 높다. 특히 많은 국가 자원의 투입을 수반할 수밖에 없는 균형 발전 정책 분야에 대해서는 게이트키퍼 역할을 자처하는 기획재정부를 포함한 재정 관료들의 저항이 매우 높을 수밖에 없다. 또한 새 대통령이 추진하는 균형 발전 정책 분야에서의 새로운 패 러다임, 즉 선택적 균형 발전의 패러다임은 기계적 균형의 논리에 물들어 있는 정부 관료들로서는 수용하기 어려운 방향일 수 있다. 따라서 기획재정부를 필두로 한 관료 체제의 저항은 만만치 않을 것이며, 그래서 대통령의 강력한 개혁 의지와 함께 좀 더 합리적인 설득의 노력이 요구된다. 이러한 저항의 가능성은 여의도의 정치권에서도 충분히 제기될 수 있다. 지역구 의석의 절반에 가까운 비중을 차지하고 있는 수도권 의원들에 게 균형 발전은 비수도권에 대한 퍼주기로 인식될 가능성이 높다. 따라서 수도권을 지역구로 둔 의원들은 힘을 합쳐 새 대통령의 균형 발전 정책을 무력화시키려고 노력할 것이다. 이는 새 대통령이 추진하는 균형 발전과 관련된 각종 개혁 입법의 지체 현상을 가중할 가능성이 높다. 따라서 새 대통령으로서는 내부 관료에 대한 설득과 함께 국회에서의 정치 세력 간 합의를 이끌어내야 하는 이중의 부담을 안을 수밖에 없다.   새 대통령이 균형 발전 정책을 추진함에 있어 맞닥뜨리게 될, 어쩌면 가장 큰 위협은 국민들로부터 충분한 동의와 사회적 합의를 이끌어내는 과정에서 겪게 될 소외 지역 주민들의 거센 반발과 저항일 것이다. 지방자치의 문제는 민주주의 사회의 기본 이념에 가까운 것으로 이해되고 있다. 하지만 아직 우리나라에서는 자치 분권과 균형 발전의 문제가 보수와 진보의 이념적 지형을 따라 갈라지는 경향이 짙다. 차재권·지병권(2018) 의 연구는 이런 경향을 잘 보여주고 있다. 지방분권에 대한 각종 설문조사를 메타 분석한 결과, 지방분권에 대한 인식 수준이 영남보다는 호남이 높고, 보수적인 정치 성향보다는 진보적인 정치 성향에서 더 높게 나타나고 있음을 확인한 바 있다. 새 대통령에게 주어질 과제는 이러한 이념적 분열 지형에 포획되어 있는 자치 분권과 균형 발전의 국가적 어젠다를 어떻게 이념 지형의 바깥으로 끄집어내어 이념을 초월한 국가적 공통 과제로 이해시킬 것인가 하는 점이다. ■   참고 문헌   고문익·김걸. 2021. 「한국 지방소멸위험의 공간 분포 변화 분석」. 『한국지도학회지』 21(1): 65-74. 권오성. 2004. 「재정분권화가 도시정부 재정력격차에 미치는 영향」. 『한국지방자치학회보』. 16(2): 83-101. 김경수. 2019. 「국토불균형의 심화 진단」. 『부산광역시 국가균형발전 아젠다 발굴 T/F 회의 자료』. 김승태·전용주. 2017. 「지방 분권과 지역균형발전: 긍정론과 회의론, 그리고 대안」. 『공공정책연구』. 34(1): 31-55. 김의섭·이선호. 2014. 「 재정분권과 지방재정지출 구조-자본지출, 경상지출을 중심으로 」. 『재정정책논집』. 16(2): 155-178. 마강래. 2018. 『 지방분권이 지방을 망친다: 지방분권의 함정, 균형발전의 역설 』 . 고양:개마고원. 박병희. 2006. 「민선자치 10년간 재정자립 지표의 추이에 대한 연구」. 『재정정책논집』. 8(1): 109-128. 산업연구원. 2018. 「 균형발전 인지예산 제도 도입에 관한 연구 」 . 『 산업연구원보고서 』 . 오시환·한동효. 2009. 「재정분권화가 재정력격차에 미치는 영향에 관한 연구」. 『지방정부연구』. 13(2): 51-73. 이상호. 2016. 『한국의 ‘지방소멸’에 관한 7가지 분석』. 충북: 한국고용정보원. 이세진. 2021. 「재정투자 효율화를 위한 예비타당성조사제도의 쟁점과 과제」. 『이슈와 논점』. 1837호(2021.5.24.). 이용모. 2004. 「한국의 재정분권화가 거시경제의 안정과 경제성장에 미치는 영향」. 『한국정책학회보』13(3): 89-116. 임성일. 2008. 「재정분권과 성장: 지역경제 성장을 위한 재정분권 정책수단의 모색」. 『응용경 제』10(2): 35-73. 조민경·김렬. 2014. 「재정분권이 지역경제성장에 미치는 영향」. 『도시행정학보』 27(2): 263-286. 주운현·홍근석. 2011. 「 재정분권이 지역경제성장에 미치는 영향: 거시경제안정성의 매개효 과를 중심으로」. 『지방정부연구』15(3): 235-256. 차재권. 2017. 「역대정부 균형발전정책의 성과 평가: 박정희정부에서 박근혜정부까지」. 『사회과학연구』. 25(2):130-174. 차재권·지병근. 2018. 「 지방분권에 대한 주민인식의 지역별 격차 분석: 영남지역을 중심으 로」. 『21세기정치학회보』28(2): 93-119. 최병호·정종필. 2001. 「 재정분권화와 지역경제성장간의 관계에 관한 연구: 재정분권화 지표 의개발과 실증분석」. 『한국지방재정논집』6(2): 177-202. 최원익. 2008. 「재정분권화와 경제성장의 관계에 대한 실증분석」. 『한국지방자치학회보』 20(3): 89-107. 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[3] 지방 소멸 위험 상위 5% 이내의 소멸 고위험 지역에 속하는 12개 군을 읍·면별로 분석한 결과, 해당 읍·면 138곳 모두 소멸 위험 지역으로 확인되었는데 이는 지방 소멸이 대부분 저개발 상태 에 머물러 있는 면 단위 지역에서 진행되고 있음을 보여준다(고문익·김걸 2021). [4] 우리나라 헌법 제120조 2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발 과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”고 명시함으로써 지역 경제 발전에 관한 국가(중앙정 부)의 의무를 분명히 하고 있다. 헌법 제123조 2항 역시 “국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위 하여 지역 경제를 육성할 의무를 지닌다”고 하여 국가의 지역 경제 발전 의무를 명시하고 있다. 헌 법 제122조는 “국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발 과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수” 있는 권리 를 국가(중앙정부)에 부여하고 있기도 하다. [5] 노무현 전 대통령은 균형발전위원회 본회의 72회 중 29회, 이명박 전 대통령은 49회 중 8회, 박근 혜 전 대통령은 27회 중 2회 참석한 데 반해 참여정부를 계승한다고 자처한 문재인 대통령은 임기 중 균형발전위원회 본회의에 거의 참석하지 않은 것으로 알려져 있다(한겨레신문 2019년 5월 6일, https://www.hani.co.kr/arti/area/area_general/892729.html, 검색일 2021.9.23.). [6] 균형 발전 예산에는 균형 발전 특별 회계만 반영된 것으로 사실상 실질적으로 균형 발전 분야에 투입되는 정부 예산은 각 부처의 개별 사업에 포함되어 있어 정확한 집계가 쉽지 않은 것이 사실 이다. 대체적으로 그와 같은 숨겨진 예산까지 포함해 약 20조 원 규모의 정부 예산이 매년 균형 발 전 분야에 투입되고 있다고 보면 된다. [7] 이를 비중으로 계산할 경우, 0.41%에서 2.46%로 증가한 것으로, 이는 광주(1,535억 원), 대전 (1,682억 원), 울산(1,386억 원)보다 많다. 서울에 이어 경기도의 균형 발전 예산 역시 가파르게 증가했는데 2008년 6,303억 원에서 올해 1조 558억 원으로 67.5% 증가했다(http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0924195959, 검색일 2021.6.23.). [8] 예비 타당성 조사는 대규모 신규 공공투자 사업의 사전 타당성을 검증하고 평가해 재정 사업의 투명 하고 공정한 신규 투자를 활성화함으로써 무분별한 투자에 따른 예산 낭비를 방지하고 재정 운영의 효율성을 높이기 위해 1999년 최초 도입된 제도로 그 법적 근거는 2006년 제정된 ‘국가재정법’이 다. 동 제도 도입 이후 2020년 말까지 실시된 총 조사 건수는 932건이고 총사업비는 426.9조 원 에 이른다. 조사된 932건 중 592건이 타당성이 있는 것으로 평가되었다(이세진 2021). [9] 예비 타당성 조사 면제를 위해 굳이 특별법을 제정해야 하는 이유는 예비 타당성 조사제도의 자의적 집행을 방지하기 위해 2014년 1월 ‘국가재정법’개정을 통해 예비 타당성 조사 실시 대상 및 면제 대상을 직접 법률에 규정하고 면제 대상의 내역 및 사유를 국회에 제출하도록 하고 있기 때문이다.     ■ 저자: 차재권_부경대학교 정치외교학과 교수. 미국 캔사스대학(University of Kansas)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 부경대학교 지방분권발전연구소장, 한국지방정치학회장, 한국시민윤리학회장 등을 역임하였고 현재 대통령 소속 자치분권위원회 전문위원이다. 비교정치(정치과정/정치경제)와 지방정치 분야의 연구를 주로 하고 있다. 주요 논저로는『4차 산업혁명 시대 다중사회의 알고리즘 민주주의: 시민참여와 관여의 새로운 패러다임』 (2021), 『지역의 역습, 그 1년의 기록』 (2020, 공저), 『촛불집회와 다중운동』 (2019, 공저) 『지방분권과 균형발전: 정치학자들의 관찰』(2018, 공저), 가 있다.     ■ 담당 및 편집: 전주현_EAI 연구원     문의: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr  

동아시아연구원은 2022년 3월 9일로 예정되어 있는 제20대 대통령 선거를 앞두고 대통령 후보와 대선캠프, 정치권, 미디어, 인플루엔서를 예상 독자로 하는 <2022 대통령의 성공조건> 프로젝트를 실시, 워킹페이퍼를 거쳐 단행본을 출간하였습니다. 아홉 명의 연구진은 행정부 수반, 화합과 공생의 정치, 국가 균형 발전과 커뮤니케이션을 위한 성공 조건을 ‘분권과 통합, 공생’으로 요약합니다. 역대 대통령의 실패를 분석하여 차기 대통령의 성공조건을 제시하고자 하는 워킹페이퍼 시리즈의 웹발간과 함께 저자와의 숏인터뷰를 다음과 같이 공개합니다.   제7장, “헌법의 실패, 사법부의 실패, 대통령의 실패” – 김정(북한대학원대학교) 워킹페이퍼 읽기     ■ 저자: 김정_북한대학원대학교 부교수. 예일대학교 정치학 박사. 연세대학교 국제학대학원 객원교수, 한국정치학회 통일안보연구분과위원회 위원장, 아시아 민주주의 연구 네트워크 지역 코디네이터, 국방부 및 국방정보본부 정책자문위원으로 활동하고 있다. 도쿄대 대학원 총합문화연구과 초빙연구원, 동아시아연구원 수석연구원, 경남대 극동문제연구소 책임연구원을 역임했다. 비교정치제도, 비교정치경제, 남북한 관계, 동아시아 국제관계 등의 연구 분야에 관심이 있다. “South Korean Democratization: A Comparative Empirical Appraisal” (2018), “민주헌정국가의 법률생산 능력: 한국 분점정부의 사례”(2020), “일하는 국회, 말하는 국회, 맞서는 국회: 국회 불신의 거시적 결과와 미시적 기초” (2020), “코로나19 방역 정책의 성공 조건: 한국 사례의 비교연구” (2021) 등의 논문을 공간했다.

1. 코드 인사가 초래한 헌법·사법부·대통령의 실패   2021년 2월 4일, 국회에서 법관 탄핵이 이루어졌다. 박근혜 정부 시절, ‘양승태 코트(court)’의 사법 농단에 연루된 임성근 부장판사에 대한 탄핵 소추안을 의결한 것이다. 그렇다면 헌정사상 최초로 국회가 ‘법관 탄핵’ 에 나선 이유는 무엇인가? 대법원장을 비롯한 고위 법관들을 형사재판정에 서게 만든 ‘사법 농단’은 어떠한 제도적 조건에서 발생했는가? 대법원장과 대법관에 대한 대통령의 ‘코드 인사’는 어떠한 정치적 귀결을 가져 왔는가? 이 장에서는 이 물음에 대해 나름의 해답을 제시하고자 한다.   국회의 법관 탄핵소추는 헌법이 내장한 권력 억제 논리가 붕괴하여 발생한 일종의 ‘헌법의 실패’라고 규정할 수 있다. 국회와 법원 모두 시민의 신뢰를 받지 못하는 헌법 기관으로서 법관 탄핵소추가 헌법의 선용 사례인지 혹은 헌법의 악용 사례인지 구분하기조차 어려운 정치적 상황을 반영하고 있다. 법원이 ‘헌법의 실패’의 한 축을 형성하고 있는 이유는 사법부가 그 독립성 및 문책성(問責性)의 두 차원에서 대규모의 ‘도덕적 해이(moral hazard)’에 빠져 있었기 때문이다. 법원이 대통령 및 국회의 영향력에서 벗 어나 판결을 내릴 제도적 능력이 낮고, 법관이 저지른 위법적 행위에 대한 효과적 징벌에 나설 제도적 능력 또한 높지 않을 때 ‘사법부의 실패’는 발생한다. 사법부의 독립성과 문책성의 수준을 향상시키기 위해 대통령이 할 수 있는 일은 많지 않다. 법원조직법이 내장한 권력 억제 논리는 대통령이 최적의 후보자를 대법원장 및 대법관에 임명하여 중립성과 다양성 수준이 높은 대법관회의를 구성할 수 있어야만 대법원장의 사법행정 권 남용을 방지할 수 있다고 지시한다. 대통령이 대법원장 및 대법관 임명과 관련한 ‘역선택(adverse selection)’ 위험에 적절히 대처하지 못하고 ‘코드 인사’에 집착한다면, 그로부터 발생하는 사법부의 ‘도덕적 해이’라는 ‘대리 손실(agency loss)’은 고스란히 임명자 자신의 몫으로 돌아온다. 사법부 ‘코드 인사’가 빈번히 ‘대통령의 실패’로 귀결하는 연유(緣由)이다.   따라서 이 장은 법관 독립 및 재판 독립을 위한 상설 기구 설립, 법원행 정처 폐지와 합의제 사법행정기구 설립, 고등법원 부장판사 폐지 등 법관 인사제도 개편, 법원행정처 탈판사화 등 사법부 개혁과 관련한 다양한 제도 설계에 대한 제언에 이론(異論)을 제기하지 않는다.[1] 다만 헌법 개정을 포함하여 광범위한 법률 개정이 필요한 제도 개혁 시안(試案)은 그 실현 가능성이 높지 않다는 점을 지적하고자 한다. 사법 농단 이후 등장한 ‘김명수 코트’에서조차 대법원 자체 개혁안이 대법원장의 권력 분산에 소극 적이었고, 제20대 국회 사법개혁특별위원회는 후퇴한 법원조직법을 개 정하지 못한 채 종료했다는 사실을 상기할 필요가 있다.   이 장에서는 헌법과 법원조직법을 개정하지 않는 조건에서 대통령이 할 수 있는 일에 초점을 맞추어 사법부 개혁을 논의한다. 그 출발점은 대법원장과 대법관 임명과 관련하여 대통령이 ‘코드 인사’의 유혹에서 벗어나는 것이다. 대통령이 ‘코드 인사’를 탈피하면 대법관회의의 중립성과 다양성이 늘어나 대법원장의 사법행정권 남용을 억제할 제도적 조건을 마련할 수 있고, 사법부의 독립성과 문책성 수준을 개선할 계기를 마련할 수 있다. 그 결과 법원이 ‘헌법의 실패’ 함정에서 탈출할 가능성이 엿보일 것이다.   2. 법관 탄핵이 초래한 헌법의 실패   2021년 2월 4일, 국회가 재석 288인 가운데 찬성 179인으로 법관 탄핵 소추안을 의결했다. 2021년 6월 10일 탄핵심판을 개시한 헌법재판소가 비록 이 청구를 10월 28일 각하했지만, 헌정사가 이 ‘2021헌나1’ 사건을 헌법 제65조가 국회에 부여한 탄핵소추권이 법관을 대상으로 작용한 최초의 사례로 기록할 것이라는 사실만큼은 분명해 보인다.[2] 다만 헌정사가 이 사건을 권력분립의 원리에 기초하여 입법부와 사법부 사이의 ‘견제와 균형’이 적절하게 작동한 ‘헌법의 선용’ 사례로 수록할지 혹은 정당 경쟁의 논리를 연장하여 집권당과 반대당 사이의 ‘당파적 공세’가 과도하게 발동한 ‘헌법의 악용’ 사례로 수록할지 아직은 불확실하다. 헌법재판소의 법률적 판단에도 불구하고 이 사건의 헌정사적 정의를 둘러싼 정치적 쟁투가 한국 사회의 곳곳에서 펼쳐지고 있기 때문이다.   국회의 법관 탄핵소추 의결 직후 집권당인 더불어민주당이 이 사건을 “삼권분립에 따라 사법부의 잘못을 견제하고 바로잡아야 하는 입법부의 의무를 수행한 것(더불어민주당 2021)”이라고 주장하면서 전자의 입장에 섰음을 분명히 밝혔다. 반면, 반대당인 국민의힘은 “수적 다수를 활용한 여권에 의한 일방적인 법관 탄핵(국민의힘 2021: 20)”이라고 맞서면서 후자의 입장을 취했다. 탄핵소추 피청구인의 형사 책임을 따졌던 1심 재판부가 2020년 2월 “재판 관여 행위는 피고인의 지위 또는 개인적 친분 관계를 이용하여 법관의 독립을 침해하는 위헌적 행위에 해당하는 것(서울중앙지방 법원 2020: 64)”이라고 판시하여 전자의 해석에 힘을 실었다. 이에 반해 2심 재판부는 2021년 8월 “피고인의 재판 관여 행위를 두고 직권남용 권리행사방해죄의 구성요건에 해당하는지 여부에 관한 심사를 마치기도 전에 미리 ‘위헌적 행위’라 표현하는 것은 적절치 않아 보인다(이용경 2021)”고 적시하여 후자의 해석을 옹호했다. ‘법관 탄핵에 찬성하는가’라는 여론 조사의 물음에 민심은 전국법관대표회의의 법관 탄핵소추 검토 의결 직후인 2018년 12월 찬성 52%, 반대 34%(리얼미터 2018)로 전자의 견해로 쏠린 반면, 국회의 법관 탄핵소추안 발의 직후인 2021년 2월 찬성 44%, 반대 45%(리얼미터 2021)로 후자의 견해로 기울었다. 이렇게 볼 때 정당도 법원도 여론도 법관 탄핵소추가 촉발한 정치적 갈등의 자장에서 아직은 빠져나오기 어려운 것으로 보인다.   헌법재판소가 향후 ‘헌법의 선용’에 가까운 탄핵심판을 내린 법률적 판단과는 별도로, 이 사건의 밑바탕에 흐르는 ‘헌법의 실패’ 구도만큼은 포착할 필요가 있다. 헌법 제65조가 입법부에 부여한 탄핵소추권은 행정부 및 사법부의 권력남용을 사전적으로 예방하려는 억제의 논리에서 출발한다. 국제 관계에서 타국의 침략 행위가 감당하기 어려운 징벌적 보복을 불러올 것이라는 신호를 사전에 발신하여 전쟁을 방지함으로써 자국의 안전을 보장하려는 군사적 억제의 논리와 똑같은 구도이다. 군사적 억제의 성패는 타국에게 보내는 자국 신호의 신빙성 수준에 달려 있다. 군 사적 침략이 초래할 징벌적 보복이 실제로 일어날 확률이 높다면 타국은 애초에 침략에 나서지 않을 가능성이 커진다. 그 결과 전쟁이 일어날 개 연성이 줄어드는 것이다. 중요한 점은 군사적 억제가 징벌적 보복의 실제 적 행사를 통해서가 아니라 그 ‘가상적 위협’을 통해서만 그 힘을 완성한다는 사실이다. 만약 징벌적 보복이 실제로 발생한다면 그것은 전쟁이 이미 발발했다는 의미이다. 따라서 군사적 억제의 논리로 성취하고자 했던 목적 달성에 실패했다는 뜻이다(Schelling 2008).   국회의 탄핵소추권 역시 그 실제적 발동을 통해 법관에게 징벌적 제재를 행사하는 것에 목적이 있는 강제의 속성보다는 그 가상적 위협을 통해 법관에게 위헌적 혹은 위법적 행위를 자제시키는 것에 목적이 있다. 즉 이 권한은 억제의 속성을 띠는 권력에 해당한다. 군사적 억제 논리와 마찬가지로 헌법적 억제 논리의 성패 또한 법관에게 보내는 그 신호의 신빙성 정도가 좌우한다. 위헌적 혹은 위법적 행위가 이뤄졌을 때 징벌적 제재가 실제로 작동할 확률이 높다면, 법관은 그 행위를 자제할 개연성이 커진다. 그 결과 국회가 탄핵소추권을 행사할 가능성이 줄어드는 것이다. 헌법적 억제는 국회의 탄핵소추권이라는 징벌적 제재의 가상적 위협을 통해 법관의 위헌적 혹은 위법적 행위의 자제를 유도하는 ‘비가시적’ 권력 작동으로 그 목적을 달성한다(Engst 2021). 만약 법관 탄핵소추가 실제로 일어난다면 그것은 법관이 위헌적 혹은 위법적 행위의 자제에 이미 실패했다는 뜻이다. 따라서 이미 헌법적 억제 논리가 붕괴한 것이다(Helmke 2017). 이상의 논의를 종합하면 <표1>과 같이 헌법적 억제의 성패를 유형화할 수 있다. 첫째, 국회가 헌법적 억제 논리를 적극적으로 구현하고 법관이 적 극적으로 위헌적 혹은 위법적 행위를 자제하면 ① ‘헌법의 성공’ 균형이 이루어진다. 이 균형점에서 탄핵소추는 발생하지 않는다. 둘째, 법관이 소 극적으로 위헌적 혹은 위법적 행위를 자제하는 조건에서 국회가 헌법적 억제 논리를 적극적으로 구현하면 ② ‘헌법의 선용’ 탄핵소추가 발생한다. 셋째, 법관이 적극적으로 위헌적 혹은 위법적 행위를 자제하는 조건에서 국회가 헌법적 억제 논리를 소극적으로 구현하면 ③ ‘헌법의 악용’ 탄핵 소추가 발생한다. 넷째, 국회가 헌법적 억제 논리를 소극적으로 구현하고 법관이 소극적으로 위헌적 혹은 위법적 행위를 자제하면 ④ ‘헌법의 실패’ 함정이 만들어진다. 이 함정에서 탄핵소추가 발생할 경우 그것이 ‘헌법의 선용’ 탄핵소추인지 ‘헌법의 악용’ 탄핵소추인지 구분할 수 없다. 국회가 헌법의 억제 논리를 적극적으로 구현해 왔다면 시민의 국회에 대한 신뢰도가 높았을 것이다. 마찬가지로 법관이 적극적으로 위헌적 혹은 위 법적 행위를 적극적으로 자제해 왔다면 시민의 법원에 대한 신뢰도가 높았을 것이다. <그림1>는 이 가정을 바탕으로 한국의 법관 탄핵소추 사례가 어느 유형에 속하는지 34개 OECD 회원국을 비교 대상으로 삼아 경험적으로 확인한 것이다.[3]수평축의 점선은 법원에 대한 시민의 신뢰도 표본 평균값을, 수직축의 점선은 의회에 대한 시민의 신뢰도 표본 평균값을 각각 나타낸다. 경험적 발견은 다음과 같다.   <표1> 헌법적 억제의 성패   <그림1> 34개 OECD 회원국의 법원 및 의회에 대한 시민의 신뢰도 출저: OECD(2021)   첫째, 2020년 시점 한국 법원에 대한 시민의 신뢰도는 22%로 34개 OECD 회원국 가운데 32위에 해당하며, 표본 평균값에서 음의 방향으로 34%포인트 차이가 있다. 둘째, 2020년 시점 한국 의회에 대한 시민의 신뢰도는 21%로 34개 OECD 회원국 가운데 27위에 해당하며 표본 평균값에서 15%포인트 음의 방향으로 차이가 있다. 셋째, 두 지표를 조합 하면 한국은 헌법의 억제 논리와 관련하여 ‘헌법의 실패’ 함정에 빠져 있고, 칠레, 콜롬비아, 멕시코, 폴란드 등과 유사한 위치를 점한다.   비교적 시각에서 한국이 ‘헌법의 실패’ 함정에 갇혀 있다는 사실은 국회의 법관 탄핵소추와 관련하여 한국 사회가 왜 그 헌정사적 정의를 둘러싼 정치적 분열의 소용돌이에 빠져들었는지 해명할 수 있는 실마리를 던져준다. ‘헌법의 실패’ 함정에 갇혀 한국 사회의 그 누구도 국회의 법관 탄핵소추가 견제와 균형의 원리에 따른 ‘헌법의 선용’인지 혹은 당파적 공세의 논리에 따른 ‘헌법의 악용’인지 구별하기 어렵기 때문이다. 시민은 지금까지 국회가 헌법이 내장한 권력 억제의 논리를 적극적으로 구현하고자 했는지 회의적이고, 법관이 적극적으로 위헌적 혹은 위법적 행위를 자제하고자 했는지 의문을 품고 있다. 두 헌법 기관 모두 시민의 신뢰를 회복하려는 개혁의 몸부림이 없이는 ‘헌법의 실패’ 함정에서 빠져나오기는 어려워 보인다.   3. 사법 농단이 초래한 사법부의 실패   2021년 2월의 법관 탄핵소추는 기실 2017년 3월부터 알려지기 시작한 이른바 ‘사법 농단’ 사태의 긴 혼란을 상징하는 하나의 사건에 불과할지 모른다. 사법 농단 사태는 2011년에 문을 연 ‘양승태 코트’ 6년 동안 “고 위 법관들이 상고법원 도입 등을 위해 재판을 박근혜 정부와의 흥정 대상으로 삼고 재판에 개입했다는 의혹” 및 “사법행정에 비판적인 판사들에 인사 불이익을 주는 한편, 비리를 저지른 판사들의 잘못은 덮으려 했다는 의혹(고한솔 2019)”을 가리킨다. 사법부의 독립성과 문책성 두 차원에서 모두 ‘양승태 코트’는 대규모 ‘도덕적 해이’라는 대리 손실을 야기한 셈이다. 그 결과 양승태 전 대법원장, 박병대 전 대법관, 고영한 전 대법관, 임종헌 전 법원행정처 차장을 포함한 14명의 전·현직 법관이 피고인 신분으로 법정에 섰다.[4] 다만 현시점까지 유죄 판결이 내려진 사법 농단 연루 법관은 이규진 전 양형위원회 상임위원, 이민걸 전 행정법원처 기획조정실장 등 2인에 불과하다(이혜리 2021).   ‘재판 거래’로 사법부의 독립성을, ‘재판개입’으로 사법부의 문책성을 각각 훼손했다는 의혹을 받는 ‘양승태 코트’에 대한 대법원 자체 조사는 2017년 3월 1차 진상조사위원회 활동, 11월 2차 추가조사위원회 활동, 2018년 2월 3차 특별조사위원회 활동 등 세 번에 걸쳐 이루어졌다. 하지만 세간의 의심은 물론이고 법원 내부의 분열을 불식시키기조차 역부족이었다. 2018년 6월 7일 전국 법원장 간담회에서는 사법행정권 남용의 심각성과 책임을 통감하지만 고발 수사 의뢰 등의 조치는 부적절하고 근거 없는 재판 거래 의혹 제기에도 우려를 표명하였다. 반면 같은 달 11일 전국법관대표회의는 국민의 공정한 재판에 대한 신뢰 및 법관 독립이라는 헌법적 가치의 훼손에 우려를 표명하고 형사 절차를 포함한 진상 조사 와 책임 추궁이 필요하다고 선언했다. 결국 2018년 6월 18일 서울중앙지방검찰청이 본격적인 수사에 나서 사법 농단 사태를 형사사법 절차에 따라 처리하는 국면으로 전환했다(권석천 2019).   검찰 수사 결과 드러난 ‘양승태 코트’의 중요 혐의는 강제 동원 국가배상 사건과 관련한 청와대 및 외교부와의 부적절한 협의 및 재판개입 모의, 일본군위안부 손해배상 사건, 전교조 법외노조 통보 처분 효력 집행 정지 사건, 원세훈 국정원장 사건과 관련한 재판개입 모의, 청와대에 대한 법률 자문 및 편의 제공, 홍일표 의원 등 국회의원 관련 재판개입 모의, 헌법재판소 내부 사건 정보, 평의 결과 및 동향 수집, 영장 수사 기록 보고 및 수집, ‘물의 야기 법관’ 등 판사 사찰 및 분류, 사법행정 비판 법관 등에 대한 인사 불이익 조치 등 다양한 사안에 걸쳐 있었다. 이 가운데에서 도 법원 안팎에 적잖은 충격을 준 원세훈 국정원장 사건 관련 법원행정처 내부 문건의 “사법부가 이니셔티브를 쥐고 있는 사안들에 대하여 사건 처리 방향과 시기를 신중하게 검토할 필요가 있음”이라는 문구는 ‘양승태 코트’의 숙원 사업이었던 상고법원 설치를 위해 청와대와 거래에 나설 협상 카드로 해당 재판을 인식하고 있었다는 점을 시사한다. 2013년 개시 한 해당 재판이 5년 동안 1심, 2심, 대법원 파기환송, 파기환송심, 대법원으로 길게 이어졌고, 특히 파기환송심 재판이 19개월 동안 공전하는 등 ‘양승태 코트’의 재판 거래를 위한 재판개입 정황 또한 상당한 것으로 보인다(고한솔 2020).   요컨대 ‘양승태 코트’에서 벌어진 사법 농단 사태의 저변에는 상고법 원 설치라는 대법원장의 의제를 관철하려 행정부 및 입법부와 재판을 거래하고 하급심의 법관들이 관장하는 재판에 개입하는 사법부의 모습이 고스란히 담겨 있다. 재판 거래로 그 독립성 기능을 손상시킨 사법부가 재판 개입으로 그 문책성 기능마저 상실하는 악순환의 작동에서 ‘양승태 코트’는 쉽사리 빠져나오지 못한 것으로 보인다.   이 사법 농단 사태의 발생이 ‘양승태 코트’의 독립성 및 문책성의 저하에서 비롯했다는 사실을 확인하는 일은 앞서 발견한 법원이 ‘헌법의 실 패’ 함정에 빠져 시민으로부터 신뢰를 받지 못하고 있는 이유를 이해하는 일과 깊은 관련을 갖는다. 일반적으로 사법부의 독립성은 “행정부 및 입법부의 정책 선호로부터 영향을 받지 않고 법원이 판결을 내릴 수 있는 능력(Staton, Reenock, and Holsinger Forthcoming)”을, 사법부의 문책성은 “법관이 위법적 행위에 책임이 있을 때 법원이 징벌할 수 있는 능력(Kosar 2016)”을 각각 지칭한다. 사법부의 독립성 및 문책성은 그 자체로 중요한 것이 아니라 ‘법의 지배’ 혹은 “법률의 집행이 높은 수준의 투명성, 자율 성, 예측성, 공정성, 평등성을 갖고 이루어지고 있고, 정부는 이 법률의 집행에 높은 수준의 순응성을 보여주고 있는 상태”를 확립하기 위한 도 구적 역할을 하기 때문에 중요한 것이다(Tamanaha 2004).   <표2>은 사법부의 독립성과 문책성의 두 차원에서 ‘법의 지배’ 규범을 확립하는 사법적 조건의 유형화를 보여준다. 첫째, 사법부의 독립성 및 문책성 두 차원의 수준이 모두 높다면 법원의 판결이 행정부 및 입법부의 영향을 받지 않고, 법관의 위법적 행위에 대한 효과적 징벌이 가능하다는 점에서 ① ‘사법부의 성공’ 균형에 해당한다. ‘법의 지배’ 규범을 확립하기 위한 최적의 사법적 조건을 창출한다. 둘째, 사법부의 독립성 수준은 낮고 문책성 수준이 높다면 법관에 대한 효과적 징벌이 가능한 위계적 법원의 판결이 행정부 및 입법부의 영향에서 순종한다는 점에서 ②‘사법부의 예속화’에 해당한다. ‘법의 지배’ 규범 확립은 행정부 및 입법부의 순응 정도에 의존한다. 셋째, 사법부의 독립성 수준은 높고 문책성 수준이 낮다면 행정부 및 입법부의 영향으로부터 절연 絶 緣 한 법원의 판결이 위계적 통제가 어려운 법관의 자의에 맡겨진다는 점에서 ③ ‘사법부의 파 편화’에 해당한다. ‘법의 지배’ 규범 확립은 개별 법관의 순응 정도에 의존한다. 넷째, 사법부의 독립성 수준은 낮고 문책성 수준도 낮다면 행정부 및 사법부의 영향에 순종하는 법원이 판결을 담당하는 법관에 대한 위계적 통제가 어렵다는 점에서 ④ ‘사법부의 실패’ 함정에 해당한다. ‘법의 지배’ 규범을 확립하기 위한 최악의 사법적 조건을 만들어낸다.   <표2> 사법부 균형의 성패   <그림2>는 한국 사법부의 독립성 및 문책성 조합의 유형이 어느 범주에 속하는지 38개 OECD 회원국을 비교 대상으로 삼아 경험적으로 확인한 것이다.[5] 수평축의 점선은 사법부 독립성 지표의 표본 평균값을, 수직축의 점선은 사법부의 문책성 지표의 표본 평균값을 각각 나타낸다. 경험적 발견은 다음과 같다.   첫째, 2010년부터 2020년까지 한국 사법부의 독립성 평균값은 4점 만 점에 2.65점으로 38개 OECD 회원국 가운데 34위에 해당하며 표본 평균값에서 음의 방향으로 0.59점 차이가 있다. 둘째, 2010년부터 2020년까지 한국 사법부의 문책성 평균값은 4점 만점에 2.67점으로 38개 OECD 회원국 가운데 30위에 해당하며 표본 평균값에서 음의 방향으로 0.28점 차이가 있다. 셋째, 두 지표를 조합하면 한국은 ‘법의 지배’ 규범 확립 조건과 관련하여 ‘사법부의 실패’ 함정에 빠져 있고, 터키, 이탈리아, 그리스 등과 유사한 위치를 점한다.   비교적 시각에서 한국이 ‘사법부의 실패’ 함정에 갇혀 있다는 사실은 ‘양승태 코트’가 독립성 및 문책성 두 차원에서 모두 도덕적 해이라는 대리 손실을 어떻게 발생시켰는지 해명할 수 있는 실마리를 던져준다. ‘사법부의 실패’ 함정에 갇혀 양승태 코트는 ‘법의 지배’ 규범 확립이라는 공공재가 아닌 ‘상소법원 설치’라는 사사재를 추구하기 위해 재판 거래 및 부당 인사를 시도했고, 그 결과 사법부의 독립성 및 문책성의 수준을 더욱 낮추는 악순환에 빠진 것이다. ‘양승태 코트’가 갇혔던 ‘사법부의 실패’ 함정에서 빠져나오려면 사법부의 독립성과 문책성의 수준을 높이는 개혁을 깊이 고민할 필요가 있다.   <그림2> 38개 OECD 회원국의 사법부의 독립성 및 문책성 출저: Varieties of Democracy Project https://www.v-dem.net/en/data/data/v-dem-dataset-v111/ (접속일: 2021.09.05.)   4. 코드 인사가 초래한 대통령의 실패   ‘양승태 코트’에서 벌어진 사법 농단 사태가 도덕적 해이에 해당하는 대리 손실에 가깝다면, 2017년부터 문을 연 ‘김명수 코트’에서 일어난 이른바 ‘코드 인사’는 역선택에 해당하는 대리 손실에 근접한다. 도덕적 해이가 대통령이 대법원장 및 대법관을 임명한 이후 발생하는 대리 손실로서 의뢰인의 이익인 ‘법의 지배’ 규범을 확립하는 행동에 대리인이 소홀하여 일어난 것이라면, 역선택은 대통령이 대법원장 및 대법관을 임명하기 이전 최적의 대리인을 선발하지 못하여 결국 의뢰인의 이익을 손상시키는 대리 손실이라고 할 수 있다. 대통령이 대법원장 및 대법관을 일단 임명하고 나면 대리인을 효과적으로 통제할 수단을 거의 갖지 못한다는 점에서 사법부의 도덕적 해이의 발생을 의뢰인이 직접적으로 문책하기는 어렵다. “법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면”할 수 없다는 헌법 제106조의 규정은 대리인인 법관의 독립을 확보하기 위한 제도적 장치이다. 하지만 동시에 의뢰인인 대통령이 대리인의 도덕적 해이를 통제하기 어렵도록 하는 제도적 방벽이기도 하다.   다만 대통령은 최적의 대리인 선발을 통해 대법원장 및 대법관 임명에서 역선택의 발생을 방지할 수 있다는 점이 중요하다. 사법부의 도덕적 해이를 직접적으로 통제할 수단이 거의 없는 조건에서 그것을 최소화 할 방법은 대법원장 및 대법관 선발에서 역선택의 위험을 최대한 줄이는 것이다. “대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명”하고, “대법관 은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명”하며, “대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법관 회의의 동의를 얻어 대법원장이 임 명”하도록 규정한 헌법 제104조는 대리인과 관련한 역선택 위험을 줄이 는 역할을 대통령에게 부여하고 있다. 대통령이 대법원장 및 대법관에 최적의 대리인을 선발하지 못한다면 그 사법부 인사는 대리인의 도덕적 해 이로 이어지고, 그 결과가 고스란히 대통령의 실패로 돌아오는 회로를 헌법은 내장하고 있는 것이다(최선 2015).   헌법은 대통령이 그 임명권을 지나치게 자의적으로 행사하지 않도록 국회에 동의권을 부여하고 있다. 대통령이 국회의 동의권을 하나의 ‘비가 시적’ 권력으로 인식할수록 스스로의 권한 행사를 자제하여 대법원장 및 대법관 후보 선발에서 좀 더 신중해질 것으로 본 것이다. 대법원장 및 대 법관 임명과 관련한 국회의 억제 및 대통령의 자제가 하나의 헌법의 균형을 이루기 위한 최소한의 조건은 대통령과 국회가 서로 상이한 정책 선호를 가지고 있어야 한다는 점이다. 분점 정부의 정치적 조건은 단점 정부 의 그것보다 대통령이 대법원장 및 대법관 임명과 관련하여 좀 더 적합한 후보를 선정할 가능성을 높이는 셈이다(최준영, 조진만 2013).   헌법의 권력 억제 논리를 법원조직법에 적용하면 사법부에서는 대법원장이 대통령의 역할을, 대법관회의가 국회의 역할을 각각 맡고 있다는 점을 이해할 수 있다. 우선 법원조직법 제9조는 대법원장이 “사법행정 사무를 총괄하며, 사법행정 사무에 관하여 관계 공무원을 지휘, 감독”하고 “법원의 조직, 인사, 운영, 재판 절차” 등과 관련한 “법률의 제정 또는 개정이 필요”한 경우 “국회에 서면으로 그 의견을 제출”할 권한을 부여하고 있다. 법원조직법은 대법원장의 광범위한 권한 행사를 견제할 임무를 대법관회의에 부여하고 있다. 법원조직법 제16조는 “대법관회의는 대법관 전원의 3분의 2 이상의 출석과 출석 인원 과반수의 찬성을 의결”하도록 하고, 제17조는 그 의결 사항으로 “판사의 임명 및 연임에 대한 동의” 및 “대법원 규칙의 제정과 개정에 관한 사항” 등을 규정하고 있다. 대법원장 이 사법행정권의 남용을 자제하고 있다면 대법관회의의 ‘비가시적’ 권력이 충분하게 그 억제 기능을 발휘한 결과인 셈이다. 대통령과 국회의 관계에 빗대어 볼 때 대법원장의 자제는 대법관회의의 구성이 그 정치적 중립성과 사회적 다양성에서 높은 수준에 있을 때 가능한 것이다(Landemore 2013).   <표3>는 대통령이 대법원장 및 대법관을 임명할 때 고려해야 할 기준으로 대리인의 중립성 및 다양성을 교차하여 그 유형을 정리한 것이다. 첫째, 대법관회의가 높은 수준의 다양성과 높은 수준의 중립성을 가진다면 사법부의 독립성 및 문책성 수준을 모두 향상시킬 수 있는 최적의 인사라고 할 수 있어 ① ‘대통령의 성공’ 균형에 해당한다. 둘째, 대법관회의가 낮은 수준의 다양성과 높은 수준의 중립성을 가진다면 사법부의 독립성 수준은 향상하지만 문책성 수준은 하락할 수 있는 인사라고 할 수 있어 ② ‘사법부의 독립성’ 선택에 해당한다. 셋째, 대법관회의가 높은 수준의 다양성과 낮은 수준의 중립성을 가진다면 사법부의 문책성 수준은 향상하지만 독립성 수준은 하락할 수 있는 인사라고 할 수 있어 ③ ‘사법부의 문책성’ 선택에 해당한다. 넷째, 대법관회의가 낮은 수준의 다양성과 낮은 수준의 중립성을 가진다면 사법부의 독립성 및 문책성 수준을 모두 하락시킬 수 있는 최악의 인사라고 할 수 있어 ④ ‘대통령의 실패’ 함정에 해당한다.   <표3> 대법관회의의 구성   <그림3>은 2005년부터 2020년까지 대통령이 임명한 대법관 46명의 판결 성향을 나타낸 것이다.[6] 2점이 가장 보수적인 성향을, -2점이 가장 진보적인 성향을 뜻한다. 각각의 도형 기호는 그림 주에 나와 있는 것처럼 대법관을 임명한 대통령을 의미한다. 이 자료를 활용하여 <그림4>를 만들었다. 인사의 중립성은 각 대통령이 임명한 대법관 판결 성향의 평균값을, 인사의 다양성은 각 대통령이 임명한 대법관 판결성향의 표준편차를 각각 지표로 삼았다. 인사의 중립성은 평균값이 0에 가까울수록, 인사의 다양성은 표준편차가 클수록 각각 그 수준이 높아지는 것으로 해석했다. 경험적 발견은 다음과 같다.   첫째, 김대중 대통령이 임명한 대법관 인사의 중립성은 0.087, 다양성은 0.270이다. 사법부의 독립성을 촉진하는 대신 문책성을 희생시키는 대통령의 ‘사법부의 독립성’ 선택에 해당한다. 둘째, 노무현 대통령이 임명한 대법관 인사의 중립성은 -0.154, 다양성은 1.061이다. 사법부의 독립성과 문책성을 모두 촉진시키는 ‘대통령의 성공’ 균형에 해당한다. 셋째, 이명박 대통령이 임명한 대법관 인사의 중립성은 0.117, 다양성은 0.441이다. 사법부의 독립성을 촉진하는 대신 문책성을 희생시키는 대통령의 ‘사법부의 독립성’ 선택에 해당한다. 넷째, 박근혜 대통령이 임명한 대법관 인사의 중립성은 0.229, 다양성은 0.337이다. 사법부의 독립성과 문책성을 모두 희생시키는 ‘대통령의 실패’ 함정에 해당한다. 다섯째, 문재인 대통령이 임명한 대법관 인사의 중립성은 -0.291, 다양성은 0.598이다. 사법부의 독립성을 희생하는 대신 문책성을 촉진시키는 대통령의 ‘사법부의 문책성’ 선택에 해당한다.   <그림3> 대법관의 판결 성향 ● 김대중, ■ 노무현, ◯ 이명박, □ 박근혜, X 문재인 출처: 중앙일보, 서울대폴랩(2018); 한규섭(2020)   <그림4> 대통령의 대법원장 및 대법관 인사 성향 중립성은 절댓값으로 환산한 이후 수치를 역전시켰다. ◯는 음수를 나타낸다. 출처: 중앙일보, 서울대폴랩(2018); 한규섭(2020)   비교적 시각에서 한국의 대통령 가운데 ‘대통령의 성공’ 균형에 도달한 것은 노무현 대통령이 유일했다. 실제로 노무현 대통령 시기 ‘이용훈 코트’는 인사의 중립성과 다양성을 모두 꽃피울 수 있었다는 평가를 받는다(권석천 2017). 다른 대통령들은 모두 인사의 중립성과 다양성 가운데 하나 혹은 모두를 희생해야만 했다. 김대중 대통령과 이명박 대통령은 인사의 중립성을 높이는 대신 다양성을 포기하는 대법관 인선이었던 것으로 보인다. 박근혜 대통령은 중립성이 낮고 다양성도 낮은 대법관 인사를 실행하여 ‘대통령의 실패’ 함정에 빠졌고, 그 결과가 앞 절에서 살펴본 것처럼 ‘양승태 코트’의 사법 농단이었다는 사실은 뼈아프다. 문재인 대통령 시기에 해당하는 ‘김명수 코트’는 비록 ‘대통령의 실패’ 함정에서는 비 켜나 있다고 하지만 인사의 중립성에서 가장 낮은 수준을 기록하고 있어 ‘코드 인사’라는 비판이 실체가 없는 것이 아니라는 점을 시사한다.[7] ‘김명수 코트’의 ‘코드 인사’라는 역선택 위험의 재발을 방지하려면 대통령 은 대법관의 중립성과 다양성을 동시에 충족시킬 인사 개혁 방안에 대한 비전이 필요한 것으로 보인다.   5. 사법부의 개혁은 공정한 대법관 인사에서 출발한다   이 장은 법관 탄핵을 ‘헌법의 실패’로, 사법 농단을 ‘사법부의 실패’로, 코드 인사를 ‘대통령의 실패’로 각각 정의하고, 그 제도적 인과관계를 규명했다. 인과의 고리를 거꾸로 거슬러 올라가면 대통령이 풀어야 할 가장 중요한 사법부 개혁의 과제를 만난다. 대법원장의 사법행정권 남용을 억제할 ‘비가시적’ 권력의 작동은 중립성과 다양성을 동시에 갖춘 대법관 회의를 제도적으로 보장하는 일에서 출발한다.   대통령이 ‘코드 인사’의 유혹에서 벗어나 국회의 동의권을 살피면서 최적의 대법원장 및 대법관 후보를 선발할 수 있다면 사법부 개혁의 첫 번째 관문을 통과할 수 있다. 대법원장이 사법행정권 남용을 자제하고 중립성과 다양성을 갖는 대법관회의가 효과적인 억제의 논리를 구현한다면 개혁의 두 번째 관문인 사법부의 독립성과 문책성을 높이는 제도적 효과가 가시화할 개연성이 커진다. 그 결과 법원에 대한 시민의 신뢰도가 높아져 법관이 ‘헌법의 실패’ 함정에서 빠져나올 수 있는 제도적 계기를 마련할 수 있다면 사법부 개혁의 세 번째 관문에 도달하는 것이다. 결국 문제는 대통령이 얼마나 자신에게 주어진 대법원장 및 대법관 임명권을 자 제하여 최적의 후보자를 선발할 수 있는지에 달려있는 셈이다. ■   참고 문헌   Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. 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동아시아연구원은 2022년 3월 9일로 예정되어 있는 제20대 대통령 선거를 앞두고 대통령 후보와 대선캠프, 정치권, 미디어, 인플루엔서를 예상 독자로 하는 <2022 대통령의 성공조건> 프로젝트를 실시, 워킹페이퍼를 거쳐 단행본을 출간하였습니다. 아홉 명의 연구진은 행정부 수반, 화합과 공생의 정치, 국가 균형 발전과 커뮤니케이션을 위한 성공 조건을 ‘분권과 통합, 공생’으로 요약합니다. 역대 대통령의 실패를 분석하여 차기 대통령의 성공조건을 제시하고자 하는 워킹페이퍼 시리즈의 웹발간과 함께 저자와의 숏인터뷰를 다음과 같이 공개합니다.   제6장, “협치의 관점에서 국회를 존중하라” – 최준영(인하대) 워킹페이퍼 읽기       ■ 저자: 최준영_ 인하대학교 정치외교학과 교수. 미국 Florida State University에서 정치학 박사를 취득하였다. 한국정당학회장, 미국정치연구회장 등을 역임하였다. 주요 연구 분야는 의회, 선거, 미국정치 등이다. 주요 논문으로는 “반드시 이겨라 그러나 싸우지는 마라 : 대의민주주의에 대한 한국 유권자의 이중적 속성” 『한국정치학회보』(2019, 공저), “Testing legislative shirking in a new setting: the case of lame duck sessions in the Korean National Assembly” Japanese Journal of Political Science (2019, 공저), “갈등과 교착의 한국 대의민주주의: 누구의 책임이며 어떻게 할 것인가?” 『한국정당학회보』(2018), “Cognitive and partisan mobilization in new democracies: The case of South Korea” Party Politics(2017, 공저) 등이 있다.

동아시아연구원은 2022년 3월 9일로 예정되어 있는 제20대 대통령 선거를 앞두고 대통령 후보와 대선캠프, 정치권, 미디어, 인플루엔서를 예상 독자로 하는 <2022 대통령의 성공조건> 프로젝트를 실시, 워킹페이퍼를 거쳐 단행본을 출간하였습니다. 아홉 명의 연구진은 행정부 수반, 화합과 공생의 정치, 국가 균형 발전과 커뮤니케이션을 위한 성공 조건을 ‘분권과 통합, 공생’으로 요약합니다. 역대 대통령의 실패를 분석하여 차기 대통령의 성공조건을 제시하고자 하는 워킹페이퍼 시리즈의 웹발간과 함께 저자와의 숏인터뷰를 다음과 같이 공개합니다.   제5장, “안정적 국정 운영을 위한 교두보를 마련하라” – 이현출(건국대) 워킹페이퍼 읽기     ■ 저자: 이현출_ 건국대학교 정치외교학과 교수. 동 대학교 대외협력처장과 시민정치연구소장을 맡고 있다. 건국대학교에서 정치학박사학위를 취득하였다. 한국정당학회장, 한국정치학회 부회장을 역임하였다. 국회혁신자문위원, 헌법개정특별위원회 자문위원 등을 역임하였다. 주요 연구 분야는 의회, 정당, 선거, 한국정치 등이다. 주요 논저로는 『아시아공동체론』(2021, 공저), 『세계화 시대의 한국 정치과정』(2016), 『21대 총선과 한국 민주주의의 진화』(2021, 공저), “Population Aging and Korean Society,”(2021), “Older Voters’ Policy Preferences in the Korean General Elections,”(2021), “Changes in and Continuity of Regionalism in South Korea,”(2020), “Silver Generation’s Counter-movement in the Information Age,”(2018) 등이 있다.