한국 민주주의는 다양하고도 심각한 도전에 직면해 있다. 저성장과 사회적 양극화로 인해 민주주의 체제의 정통성이 위협받고 있는가 하면 극심한 이념대립과 정치적 충돌에 따른 대화와 타협 문화가 소진되어 가고 있다. 그리고 사회집단 간의 반목과 갈등으로 인해 정책 추진은 수시로 무력화시키고 있다. 게다가 북한핵 위기ㆍ중국의 급부상ㆍ한미동맹의 이완 등 대외적 환경 역시 한국 민주주의를 불확실하고 불안정한 상황으로 몰아가고 있다.
우리는 이제 대내외적 난관과 도전 앞에서 어떻게 하면 한국 민주주의를 공고화하고 심화시킬 것인가를 고민해야 한다. 급변하는 대외적 환경에 유연하게 대응하고 다양한 사회적 갈등을 조정할 수 있는 민주주의를 만들기 위한 방안이 무엇인지에 대한 우리 모두의 지혜를 모아야 한다. 한국 민주주의가 당면과제 해결에 필요한 실효성을 갖추면서 동시에 절차에 따라 제대로 작동하게 하기 위해서는 국가구조를 지방분권체제로 혁신해야만 한다.
분권체제로의 국가구조를 혁신하기 위해서는 우선 분권화 정신이 담긴 헌법을 만들어야 한다. 그리고 분권화 개헌과정을 주도하는 주체와 발상의 변화가 있어야 한다. 차기 대통령이 시민사회와 함께 그 주체가 되어야 한다. 차기 대통령은 단임 대통령으로 중앙정치권력의 이해관계로부터 상대적으로 자유로워질 것이기 때문이다. 차기 대통령은 분권화를 한국의 미래상으로 설정하고 제도적ㆍ정책적 실험의 기반으로 삼아 분권헌법의 당위성을 국민에게 설파하고 그 대안을 마련해야 한다. 그러기 위해서는 중앙정치권력에 의해 왜곡되어 온 “대통령중심제냐 내각책임제냐,” “5년 단임제냐 4년 중임제냐”하는 개헌담론을 바로잡아야 한다.
동아시아연구원의 분권개헌 연구는 개헌논의가 대통령 임기를 바꾸는 것에만 국한되어 있던 2005년 2월부터 시작되었다. 분권화원리를 포함하지 않는 개헌은 21세기 세계화ㆍ정보화ㆍ민주화 시대의 국가비전을 담을 수 없다고 판단하고 분권화를 개헌의 중심 의제로 끌어올리기는 것을 연구의 일차 목표로 삼았다. 17인의 전문가로 구성된 EAI 분권화패널과 7인의 EAI 개헌연구실무팀이 전국시도지사협의회의 후원을 받아 23개월간 진행한 연구의 결과를 여기에 소개한다.
목차
서문
분권헌법을 제안한다 ｜ 김선혁ㆍ김병국
제 1 장 국가운영 시스템 선진화의 필수요건 ｜ 최병선
21세기는 지방분권의 시대
민주주의와 분권에 대한 기존의 시각
지방정부 간 경쟁은 사회 민주화와 행정 효율화의 지렛대
지역 간 발전격차(불균형)와 지방분권 : 양립가능한가?
지방자치와 분권 강화, 왜 시대적 과제인가?
제 2 장 분권화와 헌법, 그 복잡하고 미묘한 동행 ｜ 홍준형
왜 헌법인가?
헌법에 보장된 지방자치, 그러나...
지방자치와 분권화는 개헌에 달려 있다
제 3 장 선진 5개국의 지방자치제에서 무엇을 배울 것인가? ｜ 하연섭
한국에 어울리는 길을 찾아라
주요 국가별 지방자치제
선진국이 남겨준 5가지 원칙
제 4 장 정밀 분석 : 11개국 헌법 조문에 나타난 지방자치제와 분권 ｜ 김선혁ㆍ정원칠
선진국을 보면 길이 있다
분권화와 헌법 : 우리나라 헌법과 지방자치
헌법 비교
헌법 비교 결과
지방자치 형식만 갖춘 대한민국 헌법
제 5 장 선진국 분권과 개헌 사례 분석 : 프랑스의 성공, 이탈리아의 실패, 독일의 고민 ｜ 정원칠ㆍ김선혁
결코 간단하지 않은 분권 개헌
프랑스ㆍ이탈리아ㆍ독일 사례분석 한국, 무엇을 배울 것인가
제 6 장 미래를 위해 먼저 쓴 대한민국 헌법 개정안 ｜ 김병기
개헌안, 어떤 기준으로 만들 것인가
지방자치강화형 모델에 따른 개헌안
광역지방정부형 모델에 따른 개헌안
연방제정부형 모델에 따른 개헌안
분권으로 국가시스템을 바꾸라
제 7 장 분권개헌의 대전제 : 우리나라 지방자치의 공과와 과제 ｜ 전영평
평가의 전제
우리나라 지방자치의 제도적 변화와 공과의 평가
지방자치 순기능 확보를 위한 대안 : 시민사회의 역량강화가 큰 숙제
[부록 1] 11개국 헌법의 지방분권과 지방자치 관련 조항들
[부록 2] 헌법 비교대상 국가 개요
[부록 3] 헌법조항 분석결과
독자들의 편의를 위하여 단행본의 원고를 일부 공개합니다.
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