김성배

국가안보전략연구소 책임연구위원. 북한과 한반도 관련 정책 개발에 대한 자문을 맡고 있다. 김성배 박사는 국가안보전략연구소에 부임하기 전까지 통일부 정책보좌관(2006), 국가안전보장회의(National Security Council: NSC) 행정관(2003-2006년)을 역임하였으며, 서울대학교 대학원에서 정치학 박사 학위를 취득하였다.

조동호

이화여자대학교 사회과학대학 북한학과 교수. 미국 펜실베니아 대학교에서 경제학 박사학위를 취득하였고, 한국개발연구원(KDI)에서 선임연구위원, 북한경제연구팀장, 기회조정실장을 역임하였다. 현재 민주평화통일자문회의 경제과학환경위원회 상임위원, 대통령자문 한중전문가공동연구위원회 위원, 대통령실 외교안보수석실 정책자문위원, 통일부 정책자문위원, 국회 예산정책처 예산분석실 자문위원 등을 맡고 있으며, 동아시아연구원 북한연구센터 소장, 조선일보 <아침논단> 고정칼럼리스트, SBS 외교통일안보 자문위원 등으로도 활동하고 있다. 주요 연구분야는 북한경제와 남북경협이며, 최근 연구로는 “북중관계의 변화와 남북경협,” “An Evaluation of the Situation Facing the North Korean Economy Today and Prospects,” “계획경제의 한계,”《북한 2032: 선진화로 가는 공진전략》(공편) 등이 있다.

I. 미중 복합외교 시대와 새로운 대북정책의 모색

지난 60여 년 동안 한국의 대북정책은 세계 및 지역 질서와 밀접한 연관을 맺으며 전개되어 왔다. 냉전시대 한국의 대북정책이 비록 데탕트와 신 냉전의 교차에 따른 미시적 변화를 보였지만 적대적 공생의 범주를 넘지 못한 것은 기본적으로 세계 및 지역 수준의 냉전질서에 기인한 것이었다. <7.7 선언>(1988)으로 대표되는 노태우 정부의 북방정책은 세계적 탈냉전 흐름에 반응한 정책이었으며 한국의 대북정책이 처음으로 봉쇄(containment)로부터 관여(engagement)로 전환하는 계기가 되었다. 김영삼 정부의 대북정책도 북핵 문제라는 돌출변수로 인해 온건과 강경을 오갔으나 탈냉전이라는 흐름을 거스를 수는 없었다. 김대중•노무현 정부의 대북정책도 그 명칭이 무엇이든지 간에 교류와 협력을 통한 북한의 변화를 모색했다는 점에서 관여정책의 연장선에 있는 것이었다. 이명박 정부의 대북정책은 원칙적으로 상생과 공영이라는 모토 하에 기존의 관여정책을 유지하면서도 기왕의 햇볕뿐만 아니라 제재(sanctions)라는 정책수단을 동원하여 북한체제의 변화(regime change)를 추구하는 다소 복잡한 모습을 보여주었는데 이는 주로 국내 정체성의 정치와 더불어 북한의 권력승계라는 변수가 작용한 결과로 보인다. 이명박 정부는 전임 정부와의 차별화에 주력하면서도 남북정상회담 가능성을 타진하는 등 관여정책을 모색하기도 하였다. 그러나, 2008년 7월 금강산관광객 피격사건이 발생하고 같은 해 김정일 위원장의 건강이 악화되면서 북한에서 후계체제 구축작업이 가속화되는 가운데 2009년 5월 2차 핵실험이 실시되고 2010년 들어 천안함•연평도 사태가 발생하면서 관여정책을 본격적으로 추진할 수 있는 기회를 얻지 못하였던 것이다. 오늘날 한국의 대북정책을 둘러싼 논쟁을 보면 정책목표는 대개 수렴하면서도 정책수단의 차이가 부각되는 양상이다. 문제는 대북정책을 둘러싼 문제의식이 안으로는 정체성의 정치에 밖으로는 탈냉전이라는 한계에 머물러 있으며 보수와 진보, 그리고 탈냉전을 넘어서는 세계 및 지역 수준의 격변을 포착해 내지는 못하고 있다는 점이다 .

21세기 들어 세계질서는 단순히 탈냉전이라고 하는 수준을 넘어서 국제정치 행위자와 무대 등 모든 측면에서 근원적 변화를 겪고 있다. 탈냉전 초기인 1990년대에는 미국 중심의 단극체제가 일시 작동하는 듯 보였지만 21세기 들어 중국의 국력이 예상보다 급격히 신장되고 2008년 미국의 금융위기와 2011년 유럽의 재정위기 등이 불거지면서 미중 두 강대국을 축으로 세계 및 지역 질서가 재편되고 있다. 미중관계가 이른바 G2체제, 또는 미중시대라는 말에 어울리게 안정적이고 협력적 관계로 나아갈 것인지 아니면 불가피한 경쟁 속에서 불안정하고 갈등적 관계로 귀착될 것인지에 따라서 글로벌 거버넌스의 운명이 좌우될 것이다. 특히, 동아시아 지역질서는 글로벌 파워이자 지역국가라는 중국의 이중적 속성으로 인해 미중관계가 직접적으로 투영될 수밖에 없다. 국제정치 무대도 기존의 안보•경제 중심에서 환경•에너지, 정보•지식 등 다양한 무대가 동시에 펼쳐지는 한편 다양한 이슈들이 클러스터화되어 안팎으로 연쇄반응을 일으키는 양상을 보이고 있다. 특히, 세계경제의 위기와 미중 간 경제력 격차의 축소로 인해 경제가 핵심적 동인으로 작용하고 있다.

우리의 최대 안보현안인 북핵•북한 문제 역시 이러한 세계 및 지역 수준의 움직임으로부터 자유로울 수 없다. 최근 수년간 한반도를 둘러싼 국제정치적 흐름은 북핵•북한 문제가 사실상 미중을 위시한 강대국 정치의 대상이 되고 있다는 것을 보여주었다. 천안함•연평도 사태 이후 미중이 보여준 상이한 반응과 미묘한 갈등은 미중 양국이 북한문제를 미중관계의 맥락에서 다루고 있다는 것을 시사한다. 2011년 1월 미중 정상회담에서 한반도 문제가 예상보다 비중 있게 다루어지고 6자회담 재개 등 북한문제 관련 합의가 비교적 수월하게 창출된 것은 미중관계의 안정적 관리 차원에서였다. 김정일의 사망 이후 중국이 김정은 체제를 강력히 엄호하고 미국 역시 북한의 안정적 권력승계를 희망한 것도 북한체제의 급변으로 인한 동아시아의 급격한 현상변경을 바라지 않는다는 의미로 해석된다. 한편, 북핵•북한 문제는 한반도의 안보현안이지만 중국 자체의 안정성이나 동아시아의 영토•영해 분쟁 등 여타 안보현안이나 세계경제 위기나 환경•에너지 문제와도 연쇄작용을 일으킬 수 있다. 무엇보다 중국 자체의 불안정성이 증대할 경우 북한은 직접적 영향을 받을 것이며 중국이 자신의 핵심이익으로 간주하고 있는 주권과 영토문제에서 수세에 몰릴 경우 중국은 북한문제까지도 포함시켜 핵심이익을 확장적으로 정의할 가능성을 배제할 수 없다 . 한편, 북핵•북한 문제는 세계 및 지역 수준의 경제 리스크로 작용하고 있으며 에너지 이슈의 부각은 북핵•북한 문제에 대한 러시아의 관여를 증대시킬 것이다.

우리는 향후 대북정책을 수립하고 추진하는데 있어서 이러한 세계 및 지역 수준의 역동성이 북한문제에 어떻게 투영될 것인지를 반드시 고려해야 할 것이다. 이와 동시에 한국의 전반적 외교정책을 수립하고 대외전략을 구사하는데 있어 북한문제와 대북정책을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 동아시아 질서 건축 과정에 직접 설계자로 참여하든, 중견국 외교전략을 구사하든 북한문제와 대북정책이 우리에게 상당히 효과적인 외교자원이 될 수 있기 때문이다. 향후 10년을 내다보는 2010년대 대북정책을 제시하기 위해서는 먼저 북한의 선택과 북한체제의 장래에 대한 정밀한 분석과 전망이 요구된다. 당연히 향후 북한의 운명을 좌우할 김정은 체제에 대한 평가로부터 시작할 수밖에 없다.

II. 김정은 체제의 안정성과 리더십 유형

김정은은 2009년 1월 김정일에 의해 후계자로 지명된 이후 집중적으로 후계자 수업을 받았으며 2010년 9월 28일 44년 만에 개최된 제3차 당대표자회에서 당중앙군사위원회 부위원장 직위를 차지함으로써 2인자의 자리에 올랐다. 그리고 김정일 위원장이 사망한지 불과 며칠 지나지 않은 작년 12월 30일 김정일이 남겼다는 소위 <10.8 유훈>에 따라 조선인민군 최고사령관직에 추대되었다. 또한, 김정은이 후계자의 지위에 올랐던 2010년 9월 당대표자회에 이어 또다시 금년 4월 11일 개최되는 당대표자회에서 당총비서직 자리에도 등극할 전망이며, 4월 13일 개최되는 최고인민회의 제12기 5차회의에서 국방위원장직을 승계할 가능성도 배제할 수 없다.

김정일이 치열한 권력투쟁과 장기간에 걸친 후계자 수업과 업적 쌓기를 통해 공식으로 후계자 지위를 획득한 ‘쟁취형 후계자’라면 김정은은 아버지의 후광에 힘입어 순식간에 후계자 반열에 오른 ‘간택형 후계자’이다. 김정은의 리더십은 아직 충분히 검증되지 않았으며 그의 권력기반이 확고히 공고화되었다고 속단하기도 힘들다. 그럼에도 불구하고 김정은 체제가 비교적 안정적으로 착근할 것으로 보는 근거는 수령제•후계제 라고 하는 북한의 독특한 정치제도와 대안적 정치세력이 형성되기 어려운 북한의 정치구조에 있다. 북한은 구소련과 중국의 권력 이양기에 나타난 혼란을 반면교사 삼아 “후계자가 수령의 사상과 영도를 받들어” 모든 문제들을 처리해 나가는 후계제도를 창출하였다 . 절대권력으로서 수령의 정치적 후원을 받는 후계자에게 도전할 수 있는 정치세력은 존재하기 어렵다. 김정일 사후 권력구조로 집단지도체제나 후계자와 지배엘리트가 연합하는 혼합형체제가 등장할 것으로 예측한 이들도 있으나 현재로서는 가능성이 낮아 보인다. 집단지도체제는 본질적으로 북한의 수령제와 배치된다. 북한이 수령제의 당위성을 설명하면서 제시했던 핵심적 논리가 집단지도체제의 폐해였다(김일성 1996, 109-110). 설사 후계자의 정치적 리더십과 권력기반이 상대적으로 취약하더라도 권력엘리트들은 독자적 연합을 통해 후계자를 견제하는 정치적 리스크를 감수하기 보다는 후계자와의 지배연합을 통해 기득권을 유지하는 합리적 선택을 할 가능성이 높으며 이것이 혼합형체제를 주장하는 주된 논거이다. 현재 북한은 장성택, 김경희, 리영호 등 당과 군의 실세들이 김정은을 후견하는 모습을 보이고 있어 일견 혼합형체제처럼 보이기도 하지만 혼합형체제는 어디까지나 일시적, 과도적일 뿐이며 결국은 일인지배체제나 집단지도체제로 귀착될 수밖에 없다(정영태•이교덕•정규섭•이기동 2010, 51-52). 그런데, 집단지도체제가 경험적으로나 이데올로기적으로 북한에 착근하기 어렵다고 할 때 결국엔 김정은 중심의 일인지배체제로 귀결될 가능성이 높다 .

김정은 체제가 출범한지 두 달 정도 지난 시점에서 평가해 보면 김정은의 권력기반은 비교적 견고한 것으로 보인다. 김정은은 공식적으로 북한의 최고지도자 지위를 차지하는데 머무르지 않고 최고지도자로서의 역할 수행을 강화해 나가는 모습을 보이고 있다. 그는 새해를 맞아 1월 1일 당•정•군 고위간부들과 공연을 관람하고 설날에는 국가연회를 베푸는 등 북한의 권력엘리트들을 장악해 나가는 모습이다. 2월 16일 김정일 70회 기념행사의 주인공도 사실상 김정은이었다. 김정일 생일에 처음 거행된 열병식에서 리영호 총참모장, 김영춘 인민무력부장, 박재경 대장 등 군수뇌부는 김정은 부위원장 앞에 도열하여 충성을 맹세하는 장면을 연출했다. 또한, 김정은은 금년 1월부터 2월까지 10번 이상 군부대를 시찰하고 경제현장을 방문하는 등 과거 김정일 위원장이 수행하던 최고지도자 역할을 무리 없이 수행하고 있다.

이런 점에서 볼 때 적어도 단기적으로는 김정은 체제의 권력기반에 이상징후가 발생할 가능성은 높지 않을 것이다. 그러나, 중장기적으로 보면 김정은 체제에 대한 도전은 곳곳에 도사리고 있다. 북한의 고질적 경제난과 국제사회의 비핵화 압력 등에 대응하여 김정은이 효과적인 정치적 리더십을 보여주지 못한다면 구조적으로 불안정한 권력을 유지하게 될 것이다. 북한이 단기적으로 수년 내에 정치적 불안정에 빠질 가능성은 높지 않지만 그 이후에도 중장기적으로 정치적 안정을 유지할 수 있을지는 장담할 수 없다.

선군의 ‘계승’을 내세울 수밖에 없는 3대 세습의 태생적 한계와 북한의 장기 생존을 위한 ‘변화’의 필요성이라는 구조적 압력이 공존하는 모순적 딜레마 속에서 김정은 체제가 선택할 수 있는 길은 많지 않다. 선군의 계승과 정책전환 사이에서 이러지도 저러지도 못하는 어정쩡한 입장에 놓일 가능성이 높으나 이는 체제 불안정성만 가중시킬 것이다. 따라서 결국 북한이 선택할 수 있는 길은 두 가지이다. 하나는 변화의 압력을 무시하고 제2의 유훈 통치를 통해 선군에 얽매여 제2의 고난의 행군을 감수하는 길이다. 김정은은 앞으로도 선군 정치를 내세워 경제개혁과 비핵화를 외면하고 공포정치를 통해 권력의 공고화에 치중할 가능성이 있다. 이러한 선택은 당장의 권력유지에는 도움이 될지 모르나 중장기적으로는 북한 사회의 구조적 모순을 더욱 심화시켜 정치적 불안정을 증대시키게 될 것이다. 또 다른 하나는 자주적 변환을 통해 선경제와 비핵화의 길로 나아가는 것이다. 당분간 김정은 체제는 ‘김정일 유훈 통치’를 전면에 내걸 수밖에 없는 입장이라서 김정일 시대와의 차별화를 꾀하기는 어려울 것이다. 또한 권력 이양기의 특성상 당장 파격적 변화를 추구하기는 쉽지 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 조심스럽게 이러한 미래를 모색해 나가는 것이 또 하나의 대안일 것이다.

한편, 김정은 체제는 이미 부분적으로 아버지 시대와는 미묘하게 다른 리더십 유형을 보여주고 있다. 외견상 가장 인상적인 부분은 김정은 부위원장이 군부대 시찰 과정에서 군인들과 팔짱을 끼거나 손을 꽉 잡는 등 스킨십을 강화하고 있다는 것이다. 1월 14일 자강도 만포시 주민들에게 이례적으로 긴 문장의 친필편지를 보낸 것(<조선중앙통신> 2012/1/16)도 북한 주민들과의 스킨십을 강화하려는 의도로 해석된다. 공개된 현지지도 수행자 명단이 4~5명에 불과해 수행자가 10~20명에 달했던 김정일 위원장 시절에 비해 간소화되었다는 것도 눈에 띈다. 군인 및 주민과의 접촉을 강화하기 위해 실무형 수행단을 꾸린 것으로 보이기 때문이다. 이러한 점들은 김정일 위원장 시절에는 거의 볼 수 없었던 장면으로서 “군중로선”을 강조했던 김일성 주석 시대를 떠올리게 한다는 점에서 주목된다. 아직 최종적으로 판단하기는 이르지만 이미 김일성을 빼어 닮은 외모로 세간의 주목을 받고 있는 김정은 부위원장이 아버지보다는 할아버지의 리더십 유형을 추구하고 있다는 해석이 가능하기 때문이다. 김정일 위원장의 경우 3년이라는 비교적 긴 기간에 걸쳐 김일성의 유훈 통치에 의존했고 1998년 헌법개정으로 권한이 강화된 국방위원장직에 재추대되면서부터 강성대국과 선군정치를 내거는 등 유훈 통치의 그늘에서 벗어났다. 그런데, 김정은 체제는 2월 16일 김정일 탄생 70주년을 정점으로 점차 애도정국을 마무리하고 4월 15일 김일성 탄생 1백주년을 맞는 경축정국으로 전환하는 모습이다. 여기서도 김정일의 유훈 못지않게 김일성 혈통을 부각시키려는 김정은 체제의 의도를 읽을 수 있다.

III. 김정은 시대의 북핵 외교 : 김정은식 등거리 외교?

김정은 체제는 핵과 미사일 문제 등 대외정책에서 이중적 신호를 동시에 보이고 있다. 한편으로는 미국과 <2•29 합의>를 통해 우라늄 농축을 포함한 모든 핵활동의 중단을 약속하는 유화적 모습을 보이는가 하면 다른 한편으로는 지난 3월 16일 소위 ‘광명성 3호’라는 장거리 로켓발사를 선언하여 미국과 국제사회의 강경 대응을 자초하고 있다. 북한은 인공위성 발사가 우주의 평화적 이용에 관한 문제로서 북미간 <2•29 합의>에 위반되지 않는다는 주장이지만 미국은 인공위성 발사체는 장거리미사일과 기술적으로 동일한 만큼 <2•29 합의>의 위반이라는 입장이다. 미국은 북한이 실제로 ‘광명성 3호’ 발사를 강행하면 대북 영양제공을 중단하고 추가적 대응조치를 모색할 계획이며 북한은 이에 반발하여 제3차 핵실험 등을 감행할 가능성을 배제할 수 없는 상황이다. 북한은 ‘광명성 3호’ 발사를 김일성 탄생 100주년 경축행사 차원에서 추진하고 있고 북한주민들에게 선전하고 있는 만큼 이를 취소할 가능성은 희박하다. 그러면서도 북한은 국제사회에 위성발사 참관을 요청하고 핵활동의 중단을 감시할 국제원자력기구(International Atomic Energy Agency: IAEA) 사찰단의 입국을 제안하는 등 협상의 여지를 남겨두려는 모습도 보이고 있다...(계속)