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80주년 광복절 경축사에서 이재명 대통령은 올해가 대립과 적대의 시대를 끝내고, 평화공존과 공동 성장의 한반도 새 시대를 함께 열어갈 적기 [1]며 신정부의 대북정책을 제시했다.

 

먼 미래의 통일 보다는 지금 당장의 남북간 신뢰 회복과 대화 복원부터 시작하는 것이 순리인 만큼, 실질적 긴장 완화와 신뢰 회복을 위한 조치를 일관되게 취해 나갈 것이라고 했다. 더욱이 신뢰구축은 말이 아니라 행동이기에 북한에 인내심을 갖고 취임 직후부터 시작한 전단 살포 중단, 대북 확성기 방송 중단 및 대북 확성기 해체에 이어서 9.19 군사합의의 선제적, 단계적 복원을 하겠다고 발표했다.

 

그러나, 이재명 정부의 대북정책과 신뢰구축을 위한 선제적 조치들은 지난 7월 28일, “조한관계는 동족이라는 개념의 시간대를 완전히 벗어났다” [2] 와 8월 14일, “서울의 희망은 어리석은 꿈에 불과하다” [3]는 김여정 부부장의 담화와 선명한 대비를 이룬다.

 

남북한의 신뢰구축을 위한 대화와 평화는 정부가 교체될 때마다 새롭게 등장한 개념도 아니고, 정책도 아니다. 아직도 남북간에는 신뢰구축이 달성되지 않았기 때문에 역대 정부들의 대북정책에는 평화와 신뢰구축이 빠진 적이 없다. 차이가 있다면 전략이다. 그 긴 시간 동안 수많은 대화와 합의에도 불구하고 신뢰구축이 쌓이지 않았기 때문이다. 대북정책은 한반도 안정과 평화를 통해 최종적으로는 자유롭고 평화로운 한반도 통일에 이른다는 것이다.

 

그러나, 안보환경 변화는 정책을 달성하는 전략을 변화시킨다. 한반도에서 남북한 신뢰구축의 제자리걸음 횡보는 안보 환경 변화에 대한 전략 발전의 부재에 기인하는 측면도 크다. 북한의 군사력 변화와 북한을 둘러싼 안보환경 변화, 그리고 이에 대한 한국의 안보전략이 밑바탕이 되지 않고 신뢰구축의 선제적 조치가 이어진다면 원하는 정책의 결과를 얻을 수 없다. 북한은 러북간 전략적 관계 심화를 비롯해 북한의 안보환경 변화와 트럼프 행정부 2기의 한국의 안보환경 변화를 반영한 전략변화를 추진하고 있기 때문이다. 따라서 본 소고에서는 김여정의 담화를 중심으로 북한이 안보환경 변화를 대남정책 추진에 어떻게 전략변화를 보여왔는지를 간략히 살펴보고 그 함의를 짚어보고자 한다.

 

김여정 담화와 북한의 전략변화

 

김여정은 김정은 집권 초기부터 주요 행사 및 김정은의 현지 지도에 동행하며 활발한 공개 활동을 했지만, 담화문 발표는 하노이 회담 결렬 이후 2020년부터 시작됐다. 북한은 대남, 대미 등 대외관계 부문에서 김여정 담화문 발표로 김정은 정권의 공식적 입장을 밝혀 왔다. 김여정은 2020년 3월 3일 첫 번째 담화를 시작으로 2025년 8월 14일 담화까지 총 63건의 담화문을 냈다. 63건 중 2건은 ‘입장표명’ 이라고 하지만 담화문과는 별반 차이가 없다. 김여정의 담화문은 <표-1>에서 보는 바와 같이 크게 4가지 분야로 나눠볼 수 있다.

 

<표-1>을 보면 김여정 담화의 몇 가지 특징을 찾을 수 있다. 첫째, 분야별로 보면, 대남 담화는 총 25회, 군사는 21회, 대미는 8회, 대외는 9회로 대남 담화가 압도적으로 많다. 대남 담화는 대북정책에 대한 비난을 비롯해 대북전단, 오물풍선 살포, 무인기 침투 및 남북연결 도로·철길 폭파 등 주제는 다양하다. 반면, 군사 부문의 담화는 대부분 한미연합훈련, 전략자산 전개 및 한미일 연합공중훈련에 대한 비난과 중단 요구, 북한의 핵역량 강화를 비롯한 북한의 군사훈련, 핵국가 지위 유지, 시험 발사한 전략 무기 홍보 등으로 비교적 내용의 반복성을 보이고 있다.

 

<표-1> 연도별 김여정 담화문 분야와 횟수(2020.3~2025.8) [4]

 

둘째, 군사 부문의 담화가 가장 많이 나왔던 해는 2021년 5회, 2024년 6회다. 2021년과 2024년에 발표된 담화문만 군사부문 총 담화문 중 50%를 넘는다. 한미연합훈련에 대한 김여정의 첫 번째 담화는 2021년 3월 16일 “3년 전의 봄날은 다시 돌아오기 어려울 것이다” [5]라는 제목으로 나왔는데, 이때부터 김여정은 매년 3월과 8월 두 차례의 한반도 전면전 상황을 가정한 한미의 방어적 성격의 전구급 연합연습을 전후로 담화문을 발표했다. 북한은 한미연합훈련의 규모나 형식의 변화를 통한 연합훈련 조정에 관심이 없고, 연합훈련이 중단되어야만 신뢰회복의 걸음을 다시 뗄 수 있다며, 남북관계의 희망과 절망의 선택을 남한의 몫으로 돌렸다. [6] 특히, 대북전단 살포를 비롯해 한미연합훈련과 관련된 김여정 담화에는 위협 및 경고를 담고 있고, 담화 직후에는 남북공동연락사무소 폭파, 대남대화기구 폐지, 남북통신선 차단과 같은 실질적 행동으로 이어지기도 했다. [7] 한편, 2021년 8차 당대회 이후 김여정의 담화문 중 군사 부문의 담화가 2024년을 제외하고는 대남 담화보다 더 많거나 동일하다는 점에도 주목할 필요가 있다.

 

셋째, 우크라이나 전쟁 이후 김여정의 대미담화와 대외담화가 증가했다. 특히, 2023년은 이례적으로 대미담화 3회와 대외담화 4회로 러시아를 지지하는 김여정의 대외담화가 시작된 해이기도 하다. 2023년 1월 27일 담화에서는 미국의 우크라이나 전차 지원을 강력히 규탄했고, 4월 1일 담화에서는 젤렌스키 대통령이 미국 핵우산에 들어가면 러시아의 핵조준권 목표가 된다며 러시아를 두둔했다. 한편, 2023년 4월 29일 담화에서는 바이든 대통령을 비롯해 한미 워싱턴선언이 가장 적대적이고 침략적인 대북 적대시 정책의 집약된 산물이라고 비난했으며, 7월 17일 담화문에서는 북한이 미국의 대화 제의를 왜 거부하는지 그 이유를 설명했다. 7월 12일 고체연료 ICBM인 화성-18형의 두 번째 시험발사가 4월 1차 시험발사에 비해서 성능이 크게 향상되었다는 자신감 [8]이 작용했는지 모른다. 7월 17일 담화문에서 미국의 ‘전제조건 없는 대화’와 ‘외교의 문이 열려 있다’는 주장은 미국이 두려워하는 것을 멈춰 세우기 위한 술책으로, 북미대화가 열린다 해도 협상 테이블에는 ‘CVID’의 비핵화가 올라올 것이 분명하다고 주장했다. [9] 미국의 전략자산 전개 중단은 10시간이면 뒤집을 수 있고, 한미연합훈련 잠정 중단은 20일이면 뒤집을 수 있으며, 심지어 주한미군을 철수한다고 해도 15일이면 다시 주둔할 수 있기 때문에 [10] 이런 것으로 북한을 설득할 수 없다는 것이다. 모두가 다 가역적이기 때문에 북한의 자주권인 핵무기를 불가역적으로 폐기한다는 것은 계산법이 맞지 않을 뿐만 아니라 미국은 절대 해법을 찾을 수 없다는 점을 강조하고 있다.

 

마지막으로, 2020년부터 시작된 김여정의 담화는 2020년 7회, 2021년 10회, 2022년 5회, 2023년 14회, 2024년 21회, 2025년 8월 현재 6회로, 2021년, 2023년, 2024년에는 김여정의 담화가 두 자릿수를 넘어선다. 이 연도에는 북한의 대내외 환경 변화에 따른 전원회의 개최 증대 및 김정은의 군사분야 공개활동이 급증한 해이기도 하다. [11] 당대회를 앞둔 8월 현재 총 12차례를 개최했다. 2021년에는 4차례, 2023년에는 3차례를 개최했고, 김정은의 공개활동도 2023년부터 100회를 넘으며 군사분야의 공개활동은 2023년 60회, 2024년 82회로 급증했다. [12] 또한, 2023년에는 이례적으로 당중앙군사위원회 확대회의도 4차례나 개최했다. 북한은 우크라이나 전쟁을 대남, 대미 정책을 추진하는데 있어서 전략 변화의 기회로 적극 활용하고 있는 셈이다. 우크라이나 전쟁 이후 2023년, 2024년 연속적인 러북정상회담과 러북간 「전략적 포괄적 동반자 협정」에 따른 북한군 파병, 그리고 2025년 러시아 우크라이나 종전을 위한 푸틴 대통령과 트럼프 대통령의 8월 15일 정상회담에 이르기까지 김여정 담화에는 북한의 대내외의 안보환경 변화와 그에 따른 전략변화가 담겨 있다.

 

함의와 시사점

 

우크라이나 전쟁 이후 북한의 대러 밀착과 전략적 협력 강화는 대남, 대미 전략적 공간을 확장시켰을 뿐만 아니라, 북한의 전략적 가치도 상대적으로 이전보다 높아졌다. 우크라이나 전쟁 장기화는 북한에게 러북 신조약 체결, 동유럽의 친러시아 국가들과 글로벌 사우스 국가들에 대한 교류와 협력의 기회 증대를 가져왔다. 또한, 김정은과의 개인적 친분을 강조하며 대화를 강조하는 트럼프 2기 행정부와 대화와 신뢰구축의 선제적 행동을 강조하는 이재명 정부의 조합은 북한의 대남, 대미 ‘강대강’ 구도 [13]의 비용 부담을 감소시켜주는 효과를 만들어 준다.

 

한국 이재명 정부와 미국의 트럼프 2기 행정부의 대북정책 추진은 적어도 몇 가지 공통점을 갖고 있기 때문이다. 첫째, 대화를 강조하고 있는 만큼 강압적 수단을 사용할 가능성은 매우 낮다. 유럽지역과 중동지역의 두 개의 전쟁은 아직 끝나지 않았으며, 인태지역의 2027년 대만 유사사태 준비와 대응은 상대적으로 한반도의 안정이 한층 더 요구된다. 둘째, 한반도 안정을 강조한다. 이재명 정부는 먼 미래의 통일보다는 현재의 안정과 평화의 중요성을 강조하며 지난 정부 때 효력이 완전히 중단된 9.19 남북 군사합의를 신뢰조치의 일환으로 선제적 단계적으로 효력을 재개시키겠다고 발표했다. 셋째, 북한에 자극이 될 만한 용어를 모호하게 사용하거나 정책 변화 가능성을 암시하고 있다. ‘북한 핵의 CVID 비핵화’는 ‘한반도의 완전한(CD) 비핵화’로 북한이 민감해하는 ‘검증가능하고 불가역적인(Verifiable Irreversible)’ 표현이 빠지기 시작했다. [14] 또한, 미국의 북한인권보고서는 김정은체제 비판이 빠졌고 분량도 1/2로 줄었고 이재명 정부도 2025년 북한인권보고서 미발간을 검토하고 있다. 넷째, 대북정책의 원칙과 추진 방법이 혼용되면서 북한과의 대화재개를 위한 대북 원칙들이 정책추진의 수단이 되고 있다. 마지막으로 한미의 대북정책은 모두 ‘청중’으로 김정은에게만 초점을 맞추고 있다.

 

대북정책과 관련된 한미의 이러한 공통된 태도는 한미가 모두 원하지 않는 방향으로 한반도 문제가 전개될 가능성을 높일 수 있다. 현재와 같은 상황이 북한에게는 대남, 대미 압박을 할 수 있는 최적기 [15]로 한미연합훈련 중단, 주한미군 철수, 북한 핵보유 인정, 대북제재 해제 등 북한의 요구치를 최대한 제시할 수 있다. 반면, 한미가 대화 국면에서 압박 국면으로 전환한다고 해도 이미 북한이 그동안 유지해왔던 ‘강 대 강’ 국면의 현상유지 정책을 이어가면 되기 때문에 북한은 손해 볼 것이 없다 [16]는 입장이다.

 

한반도 안정과 평화를 위한 대화 재개가 필요하지만, 대화 재개 자체가 한반도의 안정과 평화를 담보하지도 않고 남북한의 신뢰구축을 가져오지 않았다는 남북관계의 지난 역사를 간과해서는 안 된다. ‘믿어라, 그러나 확인하라’는 러시아의 속담이 필요한 시점이다.■ 

 

 

 

참고문헌

김종원. 2022. “북한 김여정 담화 분석.” . 12월.

 

이 대통령. 2025. “9.19 군사합의 복원...긴장완화 조치 일관되제 취할 것.” <정책브리핑>. 8월 15일. https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148947640

 

이호령. 2025. “북한 노동당 제8기 제12차 전원회의 평가와 시사점.” . 7월 4일.

 

이호령·전경주. 2025. “김여정 담화를 통해 본 북한의 협상전략과 우리의 대응방향.” <안보전략 FOCUS>. 8월 5일.

 

<로동신문>. 2021. “3년 전의 봄날은 다시 돌아오기 어려울 것이다.” 3월 16일.

 

<로동신문>. 2023. “발사체는 최대정점고도 6,648.4km까지 상승하며 거리 1,001.2km를 4,291초간 비행하여 동해 공해상 목표수역에 정확히 탄착됐다고 발표했다.” 7월 13일.

 

<조선중앙통신>. 2021. “김여정 담화.” 8월 1일.

 

<조선중앙통신>. 2023. “김여정 담화.” 7월 17일.

 

<조선중앙통신>. 2025. “조한관계는 동족이라는 개념의 시간대를 완전히 벗어났다.” 7월 28일.

 

<조선중앙통신>. 2025. “김여정 담화.” 7월 28일.

 

<조선중앙통신>. 2025. “서울의 희망은 어리석은 꿈에 불과하다.” 8월 14일.

 

백윤미. 2025. “트럼프 2기 첫 北인권보고서, 분량 절반 축소… 정치체제 비판 빠져.” <조선일보>. 8월 13일.

 

조영빈. 2025. “‘CVID 대신 CD’ ‘북한 대신 한반도’... 한미, 대북 대화엔 ‘교감’.” <한국일보>. 7월 13일.

 

정영교. 2025. “정부, 북한인권보고서 올해 미발간 검토…남북관계 고려한 듯.” <중앙일보>. 8월 12일.

 

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[1] 이 대통령, “9.19 군사합의 복원...긴장완화 조치 일관되제 취할 것,” 「정책브리핑」, 2025. 8. 15. https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148947640

 

[2] “조한관계는 동족이라는 개념의 시간대를 완전히 벗어났다,” 「조선중앙통신」, 2025.7.28.

 

[3] “서울의 희망은 어리석은 꿈에 불과하다,” 「조선중앙통신」, 2025.8.14.

 

[4] 저자가 조선중앙통신에서 발표된 김여정 담화문을 직접 분류해서 정리.

 

[5] “3년 전의 봄날은 다시 돌아오기 어려울 것이다,” 「로동신문」, 2021.3.16.

 

[6] 김여정 담화, 「조선중앙통신」, 2021.8.1.

 

[7] 김종원, “북한 김여정 담화 분석”, 「INSS 전략보고」, 2022.12.

 

[8] 「로동신문」, 2023.7.13. 발사체는 최대정점고도 6,648.4km까지 상승하며 거리 1,001.2km를 4,291초간 비행하여 동해 공해상 목표수역에 정확히 탄착됐다고 발표했다.

 

[9] 김여정 담화, 「조선중앙통신」, 2023.7.17.

 

[10] Ibid.

 

[11] 이호령, “북한 노동당 제8기 제12차 전원회의 평가와 시사점”, 「KIDA 안보전략 FOCUS」, 2025.7.4.

 

[12] Ibid.

 

[13] 북한은 2021년 대남, 대미 정책의 ‘강대강 선대선’원칙에서 2022년부터는 ‘강대강 정면승부’로 전환했고, 2024년 12월 제8기 제11차 전원회의에서 최강경대미대응전략을 발표함.

 

[14] “`CVID 대신 CD` `북한 대신 한반도`... 한미, 대북 대화엔 `교감`”, 「한국일보」, 2025.7.13.; “트럼프 2기 첫 北인권보고서, 분량 절반 축소… 정치체제 비판 빠져”, 「조선일보」, 2025.8.13.;“ 정부, 북한인권보고서 올해 미발간 검토…남북관계 고려한 듯”, 「중앙일보」, 2025.8.12.

 

[15] 이호령·전경주, “김여정 담화를 통해 본 북한의 협상전략과 우리의 대응방향”, 「안보전략 FOCUS」, 2025.8.5.

 

[16] “미국은 확장억제 체제를 더욱 강화할수록, 위협적인 실체인 군사동맹 체제를 과도하게 확장할수록 우리는 저들이 바라는 회담탁으로부터 더욱 멀어지게 만들뿐이라는 것을 알아야 한다” 며 한반도의 안정과 평화의 강장 적합한 방법이 힘의 우위라는 점을 강조해왔다. 김여정 담화, 「조선중앙통신」, 2023.7.17.; “2025년은 2018년이나 2019년이 아니다...불가역적인 핵보유국 지위와 그 능력에 있어서 또한 지정학적 환경도 근본적으로 달라졌다는 사실을 인정” 해야 한다며 북한의 핵보유국 지위를 전제로 한 새로운 사고방법을 갖고 북한을 대할 것을 요구하고 있다. 김여정 담화, 「조선중앙통신」, 2025.7.28.

 

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■ 저자: 이호령 _한국국방연구원 책임연구위원.

 

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■ 담당 및 편집: 오인환_EAI 수석연구원; 정종혁_국립외교원 연구원
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