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[편집자 주] 사드 배치 결정에 따른 중국의 무역 보복에 이어, ‘공정 무역’을 앞세운 미국의 통상 압력도 본격화될 조짐입니다. 한국을 방문 중인 마이크 펜스(Mike Pence) 미국 부통령이 한미 FTA 개정 추진 의사를 밝혔기 때문입니다. 게다가 브렉시트에 따른 한-EU FTA 추가 협상 및 한영 FTA 추진, 한중 FTA 업그레이드 협상까지 당면 과제로 떠오르면서, 향후 2-3년 내에 한국은 세계 3대 경제권과 FTA 재협상을 준비해야 하는 상황에 처했습니다. 무역이 GDP의 90%를 상회하는 한국으로서는 매우 중요한 시점입니다. 그러나 현 체제로는 이처럼 급변하는 통상환경에 효율적으로 대응하기에 한계가 있다고 저자들은 주장합니다. 따라서 보다 능동적인 대응을 위해 공격과 수비는 물론 공수를 조율하는 미드필더 역할까지 수행할 수 있는 장관급 전담부서를 조직할 것을 제언합니다.
I. 서 론 (Executive Summary)
한국의 통상정책이 기로에 서 있다. 무역이 GDP의 90%를 상회하는 이른바 ‘통상국가’ (trading state)인 한국은 지난 십 수년간 자유무역협정(FTA) 체결의 숫자를 비약적으로 늘리면서 자유무역지대(혹은 ‘경제영토’)를 확장하여 경제적 이득을 확보하고자 노력해 왔고 많은 성과를 거두었다. 그러나 2017년 대외 통상환경은 다방면에서 거대한 파고가 형성되면서 대한민국을 뒤덮을 기세이다. 그간 공들여 체결한 거대 FTA(한미, 한EU, 한중)의 재협상 혹은 업그레이드 협상에 임해야 하고, 트럼프 행정부의 공정무역(fair trade)을 명분으로 한 무역압력과 중국의 무역보복 등에 상시적이고 신속하게 대처해야 하며, 아시아 태평양 지역에서 전개되고 있는 메가 FTA 추진 경쟁에 능동적으로 참가해 국익을 수호해야 한다. 기존의 통상정책을 답습하다가는 난파의 가능성이 있다. 한국호는 급변하는 환경에 적합한 통상정책 패러다임을 정립하고, 이를 위한 정책수행 체계를 재설계해야 할 시점에 있다.
지난 통상정책의 역사를 돌이켜 보면 정부교체와 함께 통상정책 수행체계가 수 차례 변화해 왔다. 특히 2013년 박근혜 정부는 출범과 함께 1998년 이래 15년간 유지해 온 통상교섭본부를 해체하고 이 기능을 산업부로 이관하는 결정을 단행하였으나, 지난 4년의 경과를 평가해 보면 실질적인 개편 효과는 긍정적이지 않다. 이제 신 정부 출범을 맞이하여 또다시 정치적이고 즉흥적인 결정, 폐쇄적인 추진방식, 부처간 단편적 기능조정의 우를 범하지 않으려면 대외환경의 변화를 정확히 읽고 국내적 수요에 부응하는 통상정책의 방향을 설정한 후 조직 설계도를 조심스럽게 마련해야 한다.
1. 2010년대 통상환경의 변화
2017년 한국이 마주하고 있는 거대한 파고는 다음과 같이 다섯 방향에서 밀려오고 있다.
(1) 미국 발 통상압력의 증대: 미국의 트럼프 행정부는 미국 제조업과 중산층 부활의 핵심 수단으로 보호주의적 통상정책을 사용하고 있다. 한국 등 대미 무역흑자를 내고 있는 국가들에게 무역수지 교정을 향한 강력한 압박을 공언하면서, 무역구제조치를 강화하고 농산물 시장 등 시장개방 압력, 국경조정세(border adjustment taxes) 도입 등을 천명하고 있어 한국은 미국의 다면적 공세에 만반의 수비태세를 갖추어야 한다.
(2) 대형 통상교섭의 동시적 대응: 미국은 한미FTA 재협상을 공언해 왔다. 한미 FTA는 격렬한 국내정치적 논란과 소동을 겪고 비준된 과거 경험에 비추어 볼 때, 향후 재협상 역시 상당한 국내정치 및 경제적 파장을 야기할 것으로 전망된다. 특히 쇠고기 시장의 추가 개방, 쌀 시장 개방 등 정치적으로 매우 민감한 사안이 제기될 가능성이 높으므로 면밀한 협상 전략과 대내적 조정조치를 마련하지 않으면, 또 한차례 국가적 혼란을 야기할 수 있다. 한편, 브렉시트에 따른 한-EU FTA 추가 협상과 한영 FTA 추진, 중저수준의 자유화인 한중 FTA를 고도화하는 업그레이드 협상도 당면한 과제이다. 즉, 차기 정부는 2-3년 내에 세계 3대 경제권과 FTA 재협상을 준비해야 한다.
(3) 전략적 통상정책 경쟁에 대비: 미국, 중국, 일본 등 주요 강대국들은 통상을 국가안보와 직결되는 전략적 사안으로서 위상을 제고하고 있다. 이들은 국가전략 차원에서 아태 지역의 무역질서 주도권을 놓고 RCEP, 한중일FTA 추진, TPP-11과 미일 FTA 모색 등 숨가쁜 경쟁을 전개하고 있는 바, 한국이 국익을 지키기 위해서는 국제 정세의 동향을 면밀히 추적하면서 보다 전략적이고 기동적인 정책결정 태세를 갖추어야 한다.
(4) 새로운 무역규범과 협상 전개: 통상교섭의 내용도 커다란 변화를 보이고 있다. 21세기 새로운 글로벌 통상환경 하에서 통상정책의 방향은 관세조치와 같은 20세기 정책이 아니라, 초국경적 무역-투자-서비스의 결합을 돕는 제도환경 즉, 재산권 보장, 원산지 규정, 자본이동, 인력이동, 경쟁정책, 인프라 서비스 등 다자적 무역규칙과 규범을 제정하는 방향으로 확대되고 있으며, 환율문제에 대한 규제 강화, 수산자원 보호를 위한 규제 강화 등 새로운 규범의 도입으로 이어지고 있다. 이러한 규범들은 주로 선진국들이 관심을 갖는 어젠다로서 한국을 비롯한 후발국들에게 상당한 부담을 초래하고 있다.
(5) 통상협상의 대상 및 범위 확대: 통상이슈는 여타 이슈영역과 연계(issue linkage)됨에 따라 통상협정을 위한 교섭의 범위도 확대되고 있다. 가령 최근 상황을 살펴보면 환율, 공정거래, 금융위기 문제 등 영역이 무역과 연계되어 통상협정에 적용되고 있는 양상을 보이고 있으며, 중국과 사드(THAAD)관련 갈등처럼 본래 경제문제가 아닌 사안이 통상문제화되는 경우도 증가하고 있다. 트럼프의 미국은 중국에 대해 북핵압박과 무역협정을 연계하는 게임을 보여주고 있기도 하다. 따라서 통상교섭은 전통적 무역이익 뿐만 아니라 금융, 통화, 노동, 환경, 외교, 안보 이익을 종합적으로 고려, 판단해야 하는 단계에 이르렀다.
이러한 도전과제에 적절히 대응하려면, 차기 정부의 통상조직은 올라운드 플레이어가 되어야 한다. 과거 외교통상부/통상교섭본부체제가 FTA 체결 경쟁에서 선발국 따라잡기(catch up)를 위한 공격적 태세를 보여주었다면, 산업통상자원부 체제는 통상교섭과 산업과의 연계에 중점을 두면서 수비적, 반응적 교섭에 치중했다고 할 수 있다. 그 결과, 전자의 경우 FTA 체결 실적에 경도되어 경제효과를 상대적으로 경시하였다는 비판을 불러왔던 반면, 후자의 경우 수비적 패러다임으로 인해 TPP 교섭 참여에 실기(失機)하고 RCEP 등 다자 교섭에서 존재감을 부각시키지 못했다는 비판이 제기되었다. 현재 한국은 한편으로는 미국과 중국의 무역압력에 상시적으로 노출되고 한미FTA 재협상 등의 수비적 과제를 안고 있는 반면, 다른 한편으로는 포스트-TPP 시대의 메가 FTA 경쟁에 적극적 참여하고, 새로운 무역규범 제정에 능동적으로 대응해 가야 할 시점에 와 있다. 요컨대, 공격과 수비에 함께 가담하면서 공수를 조율하는 미드필더 역할도 아우르는 올라운드 플레이어 역할을 하는 신 조직의 설계가 절실하다.
2. 신 통상조직 설계의 기본 목표
새로운 조직의 설계도를 마련하기 위해서는 우선 몇 가지 기본 목표를 세워야 한다.
(1) 국가전략의 핵심 과제로서 통상 개념을 정립한다. 한국은 통상 개념을 단순히 상품교역의 문제로 간주하는 것을 넘어서 국가의 안위에 직결되는 사안으로 확장하고, 전략적 과제라는 인식 하에 대통령과 내각이 상시적 관심을 기울일 수 있도록 제도설계를 모색해야 한다.
(2) 통상의 컨트롤 타워 기능을 강화한다. 통상이슈는 다양한 분야를 포괄하고 광범위한 이슈 연계가 이루어지는 만큼, 특정 부처의 이해관계나 산업의 이해관계가 아닌 우리 정부 전체 내지 국가 전체의 입장에서 다양한 의견을 조율하고 확정할 수 있는 조정기능 및 메커니즘을 확보하는 것이 시급하다.
(3) 새로운 통상환경과 통상이슈에 적극적으로 대응한다. 기왕의 통상정책은 FTA 체결 성과에 초점을 맞추어 왔던 반면, 향후 통상 패러다임은 다자 틀을 통한 새로운 무역규범과 규칙 제정, 이슈 연계에 따른 다양한 통상이슈 확산, 그리고 보호주의 및 수입규제에 따른 무역마찰 확산 등 보다 포괄적인 사안으로 전환하고 있으므로, 전문성을 바탕으로 통상현안에 능동적으로 대응하는 전담조직을 갖추어야 한다.
(4) 장관급 전담부서를 조직한다. 국제적 통상장관 회의에 참석하고 교역국의 장관급 상대와의 협의 및 협상을 수행하는 동시에, 컨트롤 타워로서 여타 이해관계 부처와의 업무 조율 능력을 확보하고 최종 의사결정자(대통령)에게 현안의 종합 및 판단의 근거를 효과적으로 제공하려면 장관급 수장을 임명해야 한다.
(5) 국회와의 관계를 강화한다. 대외협상에 책임성을 실현하고 민주적 정당성을 부여하기 위해서는 대내협상에서 입법부의 역할을 제고하여 대외경제정책 추진의 여러 단계에서 협의를 강화할 수 있어야 한다.
3. 기존 체제의 문제점
이상의 관점에서 볼 때 기존 통상정책 수행체계는 여러 문제점을 안고 있다.
(1) 컨트롤 타워 역할의 미흡: 통상 기능이 특정 현업부처 산하에 위치할 경우, 그 부처의 이해당사자 혹은 고객(client)의 이해관계에 영향을 받기 마련인 바, 현행 산업부처 모델은 산업 이익과 연계되어 있기 때문에 정책 조정에 있어서 역부족인 측면이 있다. 한편, 과거 외교부처 모델은 반대로 경제적 실익보다는 FTA 숫자 늘리기란 외교적 성과에 집착했다는 유사한 비판에서 자유롭지 못한 바 있다.
(2) 통상업무의 분절화: 기존 체제는 양자무역협정 체결에 중점을 두어온 까닭에 새로운 통상규범의 등장, 통상이슈 대상의 확대, 무역마찰의 급증으로 통상 현안이 폭증하고 있음에도 불구하고 이 문제를 전담하여 파악하고 처리하는 데 한계를 보였다. 2013년 통상업무의 이합집산을 통해 통상업무가 부처간 분절화되어 업무 중복과 혼란, 지연을 가져오는 경우가 종종 발생하고 있다.
(3) 통상업무의 위상 저하: 현행 체제에서 산업통상자원부 장관은 여러 주요 국가적 업무를 담당하고 있어 국제사회에서 상시적으로 진행되는 통상업무를 파악하고 국제통상장관회의에 수시로 참가하는 데에는 물리적 한계를 보여 왔다. 또한 장관급이 아닌 차관보급 등 통상 담당자의 지정만으로는 외국의 통상장관과 직접적인 논의 와 협의를 진행하기에 기본적인 한계가 존재하며, 즉각적인 의사결정이 필요한 상황에서 지체되는 모습이 지속적으로 노정되고 있다.
(4) 최고의사결정자 보좌기능 약화: 정부 부처 내 통상담당 주무자가 차관보급으로 하향조정되면서 정부의 최고 의사결정자인 대통령이 통상문제에 관한 관심이 저하되거나 혹은 통상문제에 연관되는 의사결정이 지연되는 경우가 나타나고 있다. 청와대 보좌진에도 통상현안의 현황과 그 파급효과에 대한 정확한 정보와 자료를 제공하고 조언할 수 있는 메커니즘이 약화된 상태이다.
(5) 통상전문 인력풀의 동요: 2013년 조직개편에 따라 통상업무가 산업통상자원부로 이관되면서 과거 외교통상부 체제 15년간 축적된 통상전문인력의 상당수가 외교부로 복귀한 반면, 산업통상자원부 인력은 산업 및 자원업무에 집중되고 상대적으로 이질적인 통상업무를 기피하는 현상이 나타나고 있다. 업무 이관에 따른 조직적 동요는 항시 있는 일이지만 현재 조직 형태로는 향후 통상전문인력의 축소가 나타날 가능성이 크다.
4. 대안: 장관급 전담부서 설치
본 보고서가 제안하는 통상정책 수행체계는 제1단계로 전략기획, 부처간 사전적 정책 조정과 융합(ex ante), 제2단계로 교섭대표단 지휘부(control tower)에 의한 교섭 주도(interim), 제3단계로서 협정의 일관되고 효율적인 이행(ex post) 등 3단계를 일체화한 조직(streamlined organization)을 지향한다.
이러한 시스템 구축을 목표로 현행 산업부처형(산업통상자원부 산하 통상교섭실)과 외교부처형(외교통상부 산하 통상교섭본부) 모델의 장단점을 분석한 결과, 각각 장단점을 보유하고 있으나 통상이슈의 다기화와 연계‧복합화, 국가안보 이슈화 추세에 적절히 대처하기 위해서는 장관급 전담조직의 설치가 적절하다고 판단된다.
통상업무 전담조직은 ① 컨트롤 타워로서 특정 부처와 시민사회의 이해관계를 넘는 중립적 이견 조율과 융합이 가능하며, ② 각 부처에 분절화되어 있는 통상관련 업무의 통합적 운영을 담당할 수 있고, ③ 내각의 일원으로서 최고의사결정자와 연계를 강화하여 국익의 다면성을 고려한 전략적 접근이 가능하며, ④ 통상분쟁 등 새로운 통상 환경에 신속한 대응이 가능하고, ⑤ 통상 전문 인력풀을 최대한 활용하고 양성하는 시스템을 갖출 수 있다.
통상 전담조직을 어디에 존치(housing)할 것인가에 대해서 미국의 무역대표부(USTR) 모델을 고려할 수 있으나 이를 한국에 직접 적용하기에는 몇 가지 한계가 있다. 의회민주주의가 확립된 미국에서 통상정책과 관련한 의회의 헌법적 권한을 제어하기 위해 백악관 내에 USTR을 설치한 경우와는 달리, 한국의 상황에서는 굳이 통상전담 부서를 대통령실 내에 둘 필요성은 없다. 또한 대통령실 권능 축소라는 시대적 요청에 부합되지 않는 측면도 있다. 그 대안으로 국무총리 직속기관으로 설립할 수 있으나, 대통령제 중심의 헌법 체계에서 국무총리가 갖는 제도적 모호성으로 인해 총리실 직속기관의 한계도 분명하다. 따라서 본 보고서는 제1안으로 내각에 신규 부처(가칭 통상부) 설치를 제안한다.
새로운 부서를 도입함에 있어 여러 행정적, 실무적, 정치적 부담이 수반되는 것은 사실이며, 특히 대통령직 인수위원회의 준비 작업 없이 5월 10일 바로 출범하게 되는 신 정부의 경우, 그러한 부담은 더욱 증폭될 수도 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 상술하였듯이 국제통상환경의 급변과 함께 통상 패러다임이 변환되면서 통상문제가 국가이익의 핵심적 부분을 차지하고, 통상분쟁이 국가 관리의 주요한 부분을 차지하게 된 현 상황을 감안하면 백년대계 차원에서 독립 신규부처 설치가 바람직하다.
당면한 정치일정과 새 부처를 신설하는 데 따른 행정적, 재정적, 시간적 여력이 부족할 경우, 차선책으로서 제2안은 기존 부처(외교부 혹은 산업부)에 부속된 별도 조직으로 도입하는 방안이다. 이 경우, 기존 부처 조직으로부터 통상 전담조직의 자율성을 최대한 보장해 주는 방법을 고려해야 한다. 또한 부서의 장은 장관급으로서 최고의사결정자인 대통령에 대한 접근성이 보장되고 신속히 업무협의를 진행할 수 있는 지위와 체제가 보장되어야 한다. 특히 통상문제에 관한 한, 타 부처와 업무조정과 조율을 수행할 수 있는 명실상부한 지위가 보장되어야 할 것이다. 이 경우 이해관계자로부터 상대적 자율성을 가질 수 있는 외교부 부속안이 일정한 장점을 가질 수 있다. 요컨대, 신규 부처 설치안과 기존 부처 부속안 두 방안 모두 장단점이 있고, 제도적 한계나 정치적 현실과 부합하는지 여부도 살펴보아야 할 필요가 있으나 일단 가닥을 잡고 추진한다면 여러 세부적 난관은 능히 조정 내지 극복할 수 있을 것이다...(계속)
저자
이재민_서울대학교 법과대학·법학전문대학원 교수. 보스턴 칼리지 법학 대학원(Boston College Law School)에서 법학 박사학위(Juris Doctor)를 취득하였다. 미 워싱턴 D. C. 소재 Willkie Farr & Gallagher LLP에서 변호사로 활동했으며, 한양대학교 법과대학·법학전문대학원에서 교수로 재직한 바 있다. 주요 연구분야는 국제통상법이며, WTO 분쟁해결패널 국가별 패널위원 후보(national indicative list) 및 한-칠레, 한-EU, 한미 FTA 분쟁해결절차 패널위원 후보를 역임하였다.
구민교_서울대학교 행정대학원 교수 겸 국제처 부처장. 미국 주립 캘리포니아 버클리대학교(University of California, Berkeley)에서 정치학 박사학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 국제행정과 통상정책이며, 저서로는 The Korean Government and Public Policies in a Development Nexus, Asia’s New Institutional Architecture: Evolving Structures for Managing Trade, Financial, and Security Relations 등이 있다.
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